城市社区网格化管理模式与实践探析——以温州社区为例

陈　和(温州大学法政学院，浙江温州　325035)



城市社区网格化管理模式与实践探析——以温州社区为例

陈和
(温州大学法政学院，浙江温州325035)

摘要：社区网格化管理利用现代信息网络技术，依据多媒体平台，使政府部门、社区管理组织、社区居民等即时地进行信息沟通，能有效地提高城市社区的管理效率。温州城市社区一般以3平米为一个网格；网格员配置实现最优化；硬件设施实现分类管理；事件管理实现预先防范、分派调节，持续关注。温州城市社区网格化实践平台建设虽然成效显著，但其管理与服务型管理目标依然存在差距；其组织与社区内其他组织依然存在职能冲突；其管理者与社区居民沟通依然不够顺畅，其管理方式依然存在“指令性”、“运动式”的问题；其绩效考核机制滞后、网格员的专业化水平低。全面推动温州城市社区网格化实施工作，需要建立常规化、长效化、覆盖化、民本化、服务化的管理机制。

关键词：温州；城市社区；网格化；管理

2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。响应中央会议精神，各地方政府纷纷出台城市社区网格化管理的政策、措施，建立以社区为基础的网格组织，用电子网格及网络技术对基层社会进行管理。这种管理模式对全面提高我国社会管理科学化水平有重要意义。在此背景下，《温州市关于进一步推进“网格化管理组团式服务”》提出“积极推进网格化管理各项工作”，“探索社区自治的创新型社会管理机制，建立和完善网格化的网格划分、组建机制、信息采集。”2012年2月，温州市在鹿城区五马街道八仙楼社区率先推行“社区网格化”管理试点[1]。2012年12月，社区网格化管理已经在温州市全面实施，社区网格组织建设取得重要进展。本文对温州市社区网格化建设情况进行分析，探讨温州“社区网格化”管理的思路与对策。这对我国基层社会管理的方式创新具有重要参考价值。

一、从社区管理多元化到网格化管理：内涵的界定

社区管理及其服务在欧美国家首先开始实施，其实践模式和服务质量都处于比较高的水平，欧美国家的经验对中国社区发展模式具有重要的启示作用。传统上，我国社区管理与服务的一般性功能主要体现在三个方面：一是休闲与娱乐功能，即社区居民利用社区居委会建设活动中心，主要是图书馆、会所等场地及其中的物件设施开展文化科普活动和社区居民健身活动；二是弱势群体服务与支持功能，其服务对象主要包括老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、贫困家庭等弱势群体，社区管理部门通过集结社会中介组织、政府单位、营利性机构建立起社会帮扶的支持系统；三是救灾、避险与保安功能，如社区管理部门成立灾害避险中心，为遇到困难的人员提供临时居所，预防和打击犯罪活动等。城市化的迅速发展，社区事务的日益庞杂，使传统社区管理与服务方式面临功能缺失及挑战。社区网格化创新型管理模式就是在这种情况下提出来的，并在城市社区管理中广泛地运用。

网格化主要是指各种要素和单元纵横交错而成的组织或系统，它具有信息互动、资源共享、快速协同的基本功能[2]。早在20世纪90年代，Foster和Kesselman就认为：网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为社区管理者和普通百姓提供交互性沟通平台与更多社会资源。由此可见，社区网格化管理实际上就是地方政府依照相关法律法规，利用现代信息网络技术，依据多媒体平台，使政府部门、社区管理组织、社区居民、非营利性组织和营利性团体即时地进行信息沟通，合理地共享社区的各种资源，有效地解决居民的各种问题，其终极目标是整合社区资源，协调基层矛盾，提高城市社区的管理效率。

二、温州城市社区网格化管理模式：实践平台的建设

（一）社区网格的具体计算方法

由于温州土地稀缺，社区的规模一般较小，楼房密集程度高且居民聚集容量相对饱和，这决定了温州社区网格划分存在“区域集中、人口容量大、事务庞杂”的特点。如何进行社区网格的划分，是进一步进行合理网格化管理的重要基础。所谓社区网格划分，就是社区基于有效管理须要，在社区管理中，运用现有电子地图，以一定面积为基本单位进行区域划分。通过这种方法，社区被划分为若干个网格单元，由社区管理机构及其人员对分割的网格区域进行专人全时监控，实现网格空间准确到位、服务目标细致全面、工作职责清晰明确的管理目标。目前，温州社区网格一般以3平米管辖区域为一个单位，以此划定电子网格，并建立社区网格地图。网格区域的划分，可以为设施部件的维护与社区突发事件的预防提供监管载体，将社区的各种信息资源、报备案情等进行有效的整合，使社区网格化管理模式能够更好地实施，服务于广大社区居民。

（二）社区网格管理的人员配置

温州街道、社区的管理者是网格化管理的主体，按照下辖的网格数量以及分布区域，在每个社区内，每50个网格至少设立一名网格管理人员，或依据所辖网格内有效居住人口250人为单位进行责任制管理。总负责人由街道书记或社区主任担任，部分社区网格组织的负责人则由街道的某个党委委员兼任。网格管理的具体实施主体，为社区聘请的专业社工或有经验的基层工作人员，对他们实行“一人一岗、责任到人”的制度。这样做的优势在于：网格员分工明确、应急响应迅捷，即独立运行又能彼此之间相互协作，这可以更好地优化人员配置，形成资源共享。温州社区网格化管理人员除了上述主体，还包括网格警员（片警）、网格督导员、网格司法助理、网格消防员等力量，他们的日常工作全面覆盖了公共治安、计划生育、法律援助、社会保障等事务，充分体现了精细化、常规化、多元化等社会服务的特点，对社区网格化管理的实施运行也有重要影响。

（三）社区硬件设施的管理方法

社区硬件设施是社区居民活动的主要平台与公共空间的组成部分，它是指社区从群众的实际需求和权益出发，有计划、有步骤地建设和完善社区内部各项服务设施，提供各类便民、利民服务措施和服务项目的重要载体。社区硬件设施从物件归属上，可分为公共设施与非公共设施；从使用功能上，可分为道路设施、照明设施、公园绿地、通讯设施等；从空间结构上，可分为地上设施与地下设施。目前，温州社区硬件设施的管理往往采纳使用功能的分类方法，这种分类方法比较容易归纳出设施部件的类型、数量、位置、部件维护与更新等状况，这能让监控人员即时发现问题，并快速加以解决，使社区各种硬件设施处于良好的运行状态，实现社区环境的不断优化。

（四）社区事件的管理方法

社区事件的发生通常是由社区公共设施的使用纠纷引发，在社区公共设施的使用过程中，居民经常因不遵守公共规则、争夺有限的社区资源而产生矛盾。温州城市社区矛盾纠纷包括居民对路面的恶意破坏、非法占道（堆放货物、随意停车）、不遵守社区进出线路、任意使用强光、乱设或损坏告示牌、破坏路灯、乱涂乱写、排放污水、焚烧垃圾等。这些事件，有的经常发生，有的则具有突发性。对于这些事件，温州社区一般的做法是：首先，按照人、地、事、物、情等要素分类标注事件的类型，包括可以预先防范的事件、可以日常就地处理的事件、应该重点关注的事件、需要综合督办的事件、需要应急采取措施的突发性事件五种类型；其次，分派网格员到达事件发生地，及时对这些事件进行调解、疏导、解决；最后，建立电子档案，通过电子网络平台即时发布事件解决的进程，并对事件进行持续性关注，让社区居民了解事件处理的动态信息，使网格化管理最终成为社区事件解决的有效手段。

三、温州城市社区网格化管理：存在的困境

（一）温州目前社区网格化管理与服务型管理目标存在距离

温州城市社区网格化管理虽然在社会管理效益方面取得很大的成果，但还不是一种完全意义上的服务型社会管理创新，而是在目前“大政府”、“强政府”的行政生态下，对基层行政管理体制和社会管理体制的修复和完善[3]。温州政府职能调整过程中出现了职能缺位，部分职权释放，需要重新找到有力的承担者，这个承担者自然落到了社区身上，社区网格化管理势在必行。但是，温州目前社区网格化管理的现状不容乐观。基层行政单位进行社会管理方式的调整，虽然一定程度上打破了原有的僵化的管理结构模式，但其主要目的依然是通过网络平台的应用与技术更新，实现更有效的社会监管与控制。它将城市治安、社会教育和日常事务全部纳入基层政府管辖范围，这与权力下放、打造服务型政府理念下的社会管理建设思路截然相反。社会管理的根本意义在于包容协商，而不是控制，但目前温州社区网格化管理更多地表现在社会控制方面，以达到政府有序管理社会的目的，而非更好地解决问题，服务社区居民。具有浓厚行政干预色彩的社区网格化管理存在“目标置换”的风险，政府行为与居民诉求需要进一步相互协调和适应。

（二）温州城市社区网格化管理组织与社区内其他组织存在职能冲突

城市社区中存在各种性质、类型的组织，其中包括基层政府单位（如街道）、群众自治性组织（如社区居委会）、民间组织（如NGO、社会中介机构）、营利性组织（如物业公司）等，它们承担着不同的社会功能。社区居民委员会是最为典型的担负基层社会管理的组织机构，集中体现了我国居民自我教育、自我管理和自我服务的自发性管理特色。经过三十多年的建设与发展，社区居民委员会在组织建构、体制建设和运行方式等方面日趋完善，在基层社会管理和公共服务中发挥了难以替代的作用。在温州城市社区网格化管理运行过程中，社区居民委员会必须改变传统管理方式，接受社会管理模式的变革，进行电子化、网格化等技术改造。实际上，目前温州社区居民委员会与网格管理组织是并立运行的，两者职能存在交叉甚至重叠的状况，在对新技术的运用上，网格化管理有着明显的优势，而在业务内容、管理目标上，两者基本一致。因而组建网格管理组织，招聘专门的网格人员，势必会造成与社区居民委员会的职能冲突，导致行政资源的“浪费”。此外，社区网格化管理作为政府维稳、监管的一种方式，与代表草根民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险[4]，导致社区管理组织行政功能的重复设置。因此，温州社区网格化管理在实行过程中必须解决协调不同组织关系、合理设置功能、优化配置资源等问题。

（三）温州社区管理者与社区居民沟通不畅，社区居民对社区管理参与热情度低

居民积极参与社区活动是社区网格化管理的基础，而在温州社区网格化管理实践中，存在着社区居民不了解网格化管理的内涵及运作方式、参与热情不高等问题。我们的调研团队在随机访谈社区居民的过程中，很多人表示才第一次听说“网格化”的技术，更何况社区居民，他们对这种新技术的了解和配合就更加不可能，这直接导致社区居民参与网格化管理热情度不高。出现这种情况的原因主要有以下三点：一是工作人员工具化地使用网格技术，部分社区网格员甚至认为新技术的运用就是为了提升监控效率，使自身能够更便捷地看到社区运行的状况；二是社区管理机构人员与居民之间沟通不畅，形成信息不对称的问题，导致居民难以及时了解社区管理运行的情况。社区网格管理组织缺乏宣传意识，社区居民对社区设置的网格地图缺乏了解，形成网格责任区域意识的盲区，这些盲区具体表现为社区居民对网格功能缺乏了解、对网格管理人员的陌生和疏离、对问题反馈途径缺乏认识等问题；三是社区网格化管理监控功能经常被夸大，网格化管理易污名化。有些居民在听了网格员解释网格管理的监控功能之后，甚至更加反感，误认它为政府的监控行为，威胁到他们的生活安全感。因此，社区居民对于网格化管理的认知程度偏低、认同程度不高以及居民参与渠道不畅通，都影响社区网格化管理的实施基础。

（四）温州网格管理方式存在“指令性”、“运动式”的问题，网格员服务意识淡薄

温州社区网格管理方式应结合本社区的实际情况，其出发点与落脚点都应以民众诉求为导向，而实际上部分社区干部、网格员本身却不了解社区网格化管理对于社会治理的目标要求。温州社区网格化管理方式因之存在“指令性”、“运动式”的管理问题以及网格员服务意识淡薄的问题。首先，部分社区之所以实施网格化管理，来自于“上行下达”的指令性压力，一般地说，由上一级政府部门动员或要求社区完成网格化管理建设目标，社区基层管理者往往是被动地接受上级部门的指令。因而，在网格化管理的实施过程中，社区工作人员只不过是完成指令性的工作，而非服务于民的管理创新。其次，“运动式”的政策特点成为温州部分社区管理者的共识。他们潜意识中认为网格化的社会管理创新必然流于形式，是特定时期的政治作秀。在这种内在感观下，很多社区管理者对执行上级指令的态度总体来说是应付性的或消极的，他们并没有真正体察民情，没有落实社区网格化管理制度、方式的创新。如果真有所“创新”，最后也基本都流于形式。最后，对于社区网格化管理，部分社区干部存在急功近利的心态，在判断哪些事该做、哪些事不该做方面，甚至仅仅从是否有利于自己能否升官发财的角度出发，在这种观念的支配下，这些社区干部服务意识淡薄。因此，由“指令性”、“运动式”导向转变为服务导向，是温州社区网格化管理工作今后努力的方向，也是温州社会管理创新的重要议题。

（五）温州社区网格管理存在绩效考核机制滞后、网格员专业化水平低的问题

如何实践温州社区网格管理平台，关键是如何考核温州街道基层干部、社区管理者与社区网格员的行政作为。温州市社区网格化管理绩效考核滞后是造成温州社区干部对社区网格化管理热情不高的一个重要原因。在考核机制上，政府主要按照原有的绩效考核办法管理下派的各社区的工作人员，这种文本式的传统考核模式，无法把网格员在网格技术运用方面的工作有效地纳入考核范围，因而无法体现网格员的工作绩效。这样的一种考核机制，再加之网格化管理激励机制的不完善，工资水平的普遍偏低，严重地影响了网格员工作的积极性。另外，温州社区网格员专业化水平普遍偏低也是一个必须引起关注的问题。总体上，温州社区网格员的综合素质较低，他们多数是缺乏专业背景的年轻人，有一些则是年龄较大的退休人员。虽然目前温州有些街道、社区已经招收了一批年轻、富有活力的社区网格化管理工作者，但是工作人员的综合素质和能力普遍偏低依然是一个严峻的现实。

四、温州城市社区网格化管理模式：实践策略与意义分析

在全面推动温州社区网格化管理的过程中，要基于“多方协作、共同参与”的原则，特别是调动社区居民积极参与的热情。归根结底，社区网格化管理模式既是行政权力资源回归社会的要求，又是社会资源优化配置与使用的具体表现。温州城市社区围绕构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会管理体制的总体目标，全面推动温州社区网格化实施工作，需要落实五项基本内容:

（一）社区网格组织建设的常规化

社区网格组织建设的常规化是社区管理提升效率的根本手段。随着物质生活水平的提高，社区居民的需求也日益多样化，而且要求有高质量的服务体系。社区网格化管理为实现这个愿景提供了一种技术平台，这需要社区内部多方协作，网格化管理模式可以根据具体涉及到的问题建立全方位、多维度的社区日常信息系统。社区网格空间可能出现各类问题，居民和网格监督人员可以通过网络媒介（如电子短信、具有定位功能的专用仪器、微博、QQ群等）快速反映给社区综合信息监管中心，如此一来，便可由网格化管理平台组成专项小组来解决社区问题，这样可以帮助社区管理者即时回应社区的各类问题，提高解决问题的效率。例如，温州朔门街附近的老社区，实行网格化监管后，“脏、乱、差”与噪音污染等问题都得到了一定程度的改善。

（二）社区网格化管理的长效化

社区网格化管理的长效化是预防突发事件的缓冲阀。近几年，群体性、突发性事件不断增多，社会维稳风险日益增加。社区网格化管理可以改变过往“运动式”社会管理的弊端，建立长效快速的新型社会管理方式，及早发现社会矛盾，预先了解民众诉求，合理解决利益纠纷，对社会整体的平稳、健康发展具有重要意义。现代官僚组织越来越不能适应社会的快速发展，对部分“突发性”事件难以做到事前控制。往往要等到某些恶性事件发展到一定程度和规模，政府部门及相关组织才会介入解决，这种“救急”式的处理方法，要么治标不治本，要么在政府干预之前，已经使社会付出相当的代价。社区网格化管理模式应该即时反馈社区事件，并对事件进行预防处理、备案跟踪，建立重点关注事件档案，使突发事件的应对机制得到长效性改善。例如温州水心社区、宁村社区都能在突发事件发生之前做到预前响应与应对，社区网格化管理能够实现事前控制，使恶性事件防范于未然，把矛盾控制在萌芽阶段。与“救急”式控制不同，事前控制是利用所能得到的最新信息，进行认真、反复的预测，把计划所要达到的目标同预测结果相比较，并在必要时采取措施修改计划，以使计划目标与预测相吻合。这通常要求管理者能够对即将出现的偏差有所觉察并及时预先采取某些措施，因而具有预警、缓冲的作用，阻止恶性事件向社会扩散。

（三）社区网格化管理的覆盖化

社区网格化管理的覆盖化是实现细节管理的基本前提。细节管理并不是面面俱到，而是强调在社区管理中有效的覆盖范围，以及在发现社区问题时网格员即时到位。网格员应把社区里的基础设施编程，按序号输入网格系统，如果这些基础设施有损坏或不能正常使用，应派专人进行管理与维护，责任到人。现在温州有些老社区（如吕浦社区、上陡门社区等）道路狭小，很拥堵。在这种情况下，规划好人行道与车行道就非常重要，网格员发现堵塞就必须加以引导、即时排解。这些事情看似小事，但往往对形成良好的社区环境以及社区居民友好的关系起到至关重要的作用。另外，覆盖化的管理还包括社区服务内容是否周到全面，能否满足广大社区居民的需求，解决他们的问题。在社区网格化管理的平台下，社区管理者应主动发现社区居民需求的变化以及出现的新问题，对整个社区服务内容进行更新与补充，回应居民的要求，真正发挥社区管理“为民、便民、利民”的积极功能。社区网格化管理是实现细节管理的基础条件，没有网格的划分，难以做到事事精细；没有电子网络平台，同样难以有效地回应、即时解决社区的问题。

（四）社区网格化管理的民本化

社区网格化管理的民本化是管理者与居民沟通互动的基本保证。社区网格化管理模式最大的优势就在于电子网络媒体的使用，这种网络信息交流技术可以大大缩短人们互动的时间，减少人们互动的摩擦，可以使管理者与居民自由发言，在没有任何威压或疑虑的处境下表达心声。例如温州松台社区的“时间银行”，居民可以通过网络报名，参与到帮助他人的行动中，也可以通过网络平台表达各种诉求，对社区的民声可以起到沟通与互动的作用。这种沟通模式有两个好处：社区管理者不需要直接面对社区居民，特别是发生复杂、一时难以解决的问题时，社区管理者有独立思考与做出应对决策的时间。同时，他们可以通过网络平台了解社区居民的诉求，最大程度地在决策上满足多数社区居民的要求，合理准确地部署行动方案。社区居民可以提前了解其他人的想法，包括社区管理者、其他居民、社区中的组织等不同主体的利益诉求，在讨论与碰撞中了解自己的利益边界，使某些情绪化的议题变得理性化、可接受。当然社区管理者也可以利用社区居民的讨论，组织问题与需求的调查，主动了解社区舆情，真正把社区居民的多数或统一意见变成为自己决策的依据。这也意味着社区居民可以共同发声，而社区管理者可以更好地了解、掌握社区舆情，做到有的放矢、服务到位。

（五）社区网格化管理的服务化

社区网格化管理的服务化是政府服务型社会管理理念的重要体现。伴随着社会、经济的发展，近年来，政府的社会管理逐渐由统驭型管理模式转向服务型管理模式，主要体现为两方面：一是向“小政府、大社会”的转型，改变政府包揽一切社会事务的行政方式，利用市场机制把一些能由社会承办、负责的公共事务转包给社会组织。在这个过程中，社区是承担政府部分职能的重要平台，这既体现了政府的“权力回归”意识，同时更加强调社会管理中服务于民的理念；二是政府职能在转型过程中，部分职能的让渡必须找到合适的社会组织（如第三部门）来承担，这需要一个磨合的过程，其间可能会出现管理的缺位或权力真空问题。在转型期，社区管理机构以及新型的社区平台可以更好地契合政府社会管理的目标。基于前面两方面的事实，温州社区网格化管理模式必将成为政府社会管理的重要平台，由于政府职能不能简单地由上而下转移，这就需要社区采取新的方式来承担政府转移的社会职能。传统的政府管理，往往被官僚主义、低效率等问题困扰，群众对地方政府的办事效率、透明度、公平性等问题越来越质疑，社区网格化管理，既有与群众互动的基本条件，又有公开透明、快速解决问题的手段，它作为政府社会管理延伸的平台，正好能承担政府职能转型的重任。

五、余　论

温州社区网格化管理的得失经验，为我们探索新型社会管理方式提供了良好的借鉴。在政府“简政放权，抓大放小”行政改革的背景下，社区实践为民、便民的网格化管理模式，可以在社会治理中充分体现社区居民的主体意识，促进参与式公共治理制度的完善与发展。十八大报告要求在地方社会管理中“形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[5]。十八大还提出“建设‘小政府、大社会、大服务’的简洁高效行政管理体制”的要求，逐步确立社区规划、居民自发、政社互动的社区治理模式[5]。政府应该把社区能够自行解决的事务交予社区完成，自己应该扮演公共政策的制定者、输出者、仲裁者的角色，维护社会稳定与秩序，为社区网格化管理建设与发展营造良好的制度环境。

参考文献

[1] 温州龙湾社区网. 关于进一步推进“网格化管理组团式服务”[EB/OL]. [2014-04-10]. http://sqw.longwan.gov.cn/ zcfg/2012-10-23-99.html.

[2] 阎耀军. 城市网格化管理的特点及启示[J]. 城市问题, 2006, (2), 75-78.

[3] 拉塞尔·M·林登. 无缝隙政府: 公共部门再造指南[M]. 汪大海, 吴群芳, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2002: 36-37.

[4] 毛万磊, 吕志奎. 厦门综改区“社区网格化”管理的优化[J]. 东南学术, 2013, (4): 77-83.

[5] 胡锦涛. 十八大报告: 在改善民生和创新管理中加强社会建设[EB/OL]. [2014-04-10]. http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

(编辑：朱青海)

Analysis of Pattern and Practice of City Grid Administration in Communities——Taking Wenzhou Communities as an Example

CHEN He
(College of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China325035)

Abstract:The grid administration of community makes use of modern internet IT to get informationbook=86,ebook=92communication instantly among governmental departments, community administration organizations and community habitants on the basis of multimedia platform. It can improve the administration efficiency of urban communities effectively. For the urban community of Wenzhou，an area of three square meters is considered as a grid generally to achieve the optimum disposition of grid administrator, classified administration of hardware facilities and the event administration with precaution, distributed adjustment and sustained attention. Although the grid practice platform construction of urban communities of Wenzhou makes remarkable achievements，there are still disparities between its administration and the target of service administration; there are still the function collisions between its organizations and the other organizations in the community; its administrator can not communicate smoothly with the habitants of community, and its administration method still has the problems of prescriptive and motion characters; its performance assessment mechanism is lagging and the specialized level of grid administrator is low. To promote the grid implementation work of urban communities of Wenzhou comprehensively, we need to establish the regularized, long-term effective, covered, people-based and service administration mechanism.

Key words:Wenzhou; Urban Communities; Grid; Administration

作者简介：陈和(1981- )，男，温州苍南人，讲师，博士研究生，研究方向：应用社会学

基金项目：浙江省教育厅课题(RZ1112015P01)

收稿日期：2014-04-20

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.04.014本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

中图分类号：C912.81

文献标志码：A

文章编号：1674-3555(2015)04-0079-08