当前财政涉农资金监管存在的问题及对策

●桂咏梅

当前财政涉农资金监管存在的问题及对策

●桂咏梅

一、对财政涉农资金的认识及其意义

（一）对财政涉农资金的认识

通常来说，财政涉农资金指的是以农业、农村和农民为补助对象的各类财政资金支出。从资金投向来看，财政涉农资金通常包括以下几类：一是对农民补贴、补偿投入，主要包括农机购置补贴、种粮农民农资综合补贴、渔业生产用油补贴、农作物良种补贴等；二是农业生产发展投入，主要包括水利建设相关补助资金、支持现代农林业生产发展相关资金、农民专业合作经济组织发展资金、农民培训补助经费、农业综合开发产业化经营项目财政补助资金等；三是农业生态修复和治理投入，主要包括渔业资源保护与渔民转产补助资金、农村环境保护资金、林业补助资金、中央财政农业林业科技成果转化与技术推广经费等；四是农村社会事业及公共服务投入，主要包括农村义务教育相关建设补助资金、农村文化建设和村级公共服务中心建设相关补助资金、农村危房改造补助资金、中央彩票公益金相关建设项目、村级公益事业建设一事一议财政奖补资金等；五是扶贫开发投入，主要是财政专项扶贫资金；六是其他类投入，主要包括大中型库区基金支出、大中型水库移民后期扶持资金等。总的来看，财政涉农资金涵盖的部门多、范围广、涉及资金量大，农村社会事业及公共服务投入占比最大，其次为农业生产发展投入。

（二）加强财政涉农资金监管的意义

改革开放以来，我国农业农村得到快速发展，为经济社会健康发展提供了有力的支撑。但随着工业化信息化城镇化的逐步深入，农村发展基础较为薄弱，仍有许多问题亟待解决，必须采取切实有效措施进一步增强农村发展动力、激发农村发展潜力，才能确保全面建成小康社会战略目标顺利实现。近年来，国家制定实施了一系列强农惠农富农政策，各级政府涉农资金投入持续大幅增加，有力促进了农民增收和农业农村发展，加快了城乡经济社会一体化和全面建设小康社会的步伐。但与此同时，涉农资金管理使用中也存在不容忽视的问题，比如，资金使用分散、资金闲置、项目管理不规范、地方资金未能落实配套、使用不合规甚至违纪违法等问题，严重影响了资金效益和政策效果。这些问题的存在，不仅影响涉农资金的使用绩效，而且损害农民群众的切身利益，甚至损害党和政府在群众心目中的形象。特别是在经济进入新常态的背景下，经济下行压力持续加大，财政收入增长放缓，财政涉农投入大幅增长已经不现实了，除了需要采取非常措施努力增加投入外，更重要迫切的任务就是向管理要效益，向管理要资金，从管理机制入手，推进农业农村的全面发展，为全面建成小康社会打下坚实的基础。因此，加强财政涉农资金监管，提高资金使用效益，成为保障财政涉农资金安全规范有效使用、确保强农惠农富农政策真正惠及农民以及经济新常态下实现全面建设小康社会的必然要求。

二、当前财政涉农资金监管中存在的问题

（一）资金分配较为分散

涉农资金投入（含中央补助）分为6大类150多项，从涉及资金的分配、使用和管理部门看，有发改委、财政、农业、林业、水利、水产畜牧兽医、农机、扶贫、商务、粮食、教育、科技、文化、民政、卫生、社保等多个部门参与，一些部门内部还分设若干单位分管不同类别的涉农资金。虽然各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，但现实中资金项目在项目安排、实施范围、建设内容等方面经常出现重复和交叉，容易出现同一项目在不同部门申报或是在不同年度申报，同一项目分解成多个项目多头申报的现象。加之部分项目安排内容以及资金分配情况不公开，缺乏社会监督，责任不清、投资效果不佳，难以形成合力，发挥整体效应。比如，检查中发现，一个农场申请涉农项目资金，可以是生产农作物，可以是种植经济林，可以是发展渔业养殖，也可以是发展农业产业化，有水土保持、农业区划、病虫害防治等等需求，不同渠道的项目资金分属不同职能部门管理，就有不同管理标准，各部门就不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。

（二）项目执行进度较慢

检查发现，一些地方和部门年终仍有大量涉农资金滞留未拨付使用，影响了财政支农项目的实施以及涉农资金效益的发挥，突出表现在以下方面：有些项目资金早已下达或已拨付到项目实施单位，但因某方面原因迟迟未实施或实施进度较慢，有些项目已经完工但未及时进行竣工验收决算，造成资金滞留问题。部分实行报账制管理的涉农资金项目，项目主管部门和实施部门对项目前期工作抓得不紧，项目实施计划性不强，大量项目滞留至年底实施，跨年度报账，影响了财政支农资金的及时拨付。一些基层部门对财政支农工作重视不够，基础工作不扎实，导致资金拨付较慢，甚至一些地方配套资金没有进行安排，直接影响到了项目建设进度，造成资金的滞留。此外，部分上级财政支农资金下达较迟，部分专项资金到年底才下达，错过农时或项目最佳施工期，由于许多支农项目的开工建设具有很强的时间性，如农田水利建设等，资金到位不及时，往往导致项目无法开工实施，造成财政资金的滞留，严重影响了项目按时完工发挥效益。

（三）项目管理基础薄弱

一些地区和部门存在着重项目资金争取，轻使用管理的现象，涉农资金管理意识薄弱，管理手段落后，管理水平不高。一是审核把关不严格。在涉农资金项目申报过程中，一些申报单位盲目争项目、抢项目，缺乏对项目可行性分析与论证，也没有做好相关前期准备工作。由于审核把关不严格，这些项目经批准后，由于前期准备不足而资金迟迟用不出去，影响了项目实施进度，导致项目推进缓慢，造成资金使用过程中的闲置、被挤占挪用等违法违规行为发生。二是工程“四制”流于形式。涉农资金项目建设的项目法人制、招标投标、工程监理、政府采购等制度是实现项目质量和资金“双安全”的有力保障，但在实际执行过程中，存在项目法人制形同虚设，项目招标、监理和验收等程序都流于形式，造成项目进度缓慢、工程质量不达标、材料采购价格虚高、虚列支出骗取财政资金等问题。三是对项目资金使用绩效关注不够。当前对涉农资金的监督检查仍然侧重于对资金安全性、合规性的监督，对于资金使用效益情况关注不够，造成涉农资金闲置、浪费、效益低下等问题较为突出。近年来，随着预算绩效管理工作的推进，各地各部门开展对财政支出绩效评价试点工作，并逐年扩大范围，但是从绩效评价的广度、深度、效果来说仍然处于探索阶段，真正纳入绩效评价的涉农资金范围仍有待进一步扩大，绩效考评制度和考评指标设计也不够完善，考评效果不够客观、深入、全面，考评结果也未能与资金分配安排有效挂钩。

（四）监管合力没有形成

从财政涉农资金监督主体设置方面看，人大、审计、财政以及业务主管部门甚至社会公众都承担监督检查职责。但从监管现状来看，仍存在着没有形成监管合力的问题：一是业务主管部门监管缺位。财政涉农资金安排和管理横向涉及财政以及相关业务职能部门，每个管理部门对资金都负有监管职责，但是实际工作中，有的业务主管部门认为业务部门主要负责资金分配安排，资金监管是财政、审计等部门的事情，“重分配，轻监管”、推诿扯皮等现象仍然较为突出。二是监管沟通协作机制没有形成。现实中，各监督主体对开展监督工作缺乏有效职责分工以及信息共享和沟通协调机制，出现监督职责不清、监督缺位、重复监督等问题，比如，在某一时点下，对某些热点涉农资金多头检查、重复检查，而对于其他涉及资金又无暇顾及，重复监督与监督缺位的现象同时存在，造成了人力、物力和时间浪费，也加重了被查单位负担。三是处罚力度有待进一步加大。目前，除了一些涉嫌截留、挪用、贪污民生资金等严重违规违纪行为外，对于检查发现的资金管理使用中的资金分配不科学、使用效益低下、工程质量不高、财务管理不规范、未按规定履行政府采购、对外公示公告程序等违规问题，大多仅要求单位进行财政财务整改，而没有追究相关人员责任，导致违规成本过低，前查后犯、屡查屡犯等现象频频发生。四是社会监督作用未能有效发挥。现实中，有的涉农资金分配政策、过程以及结果等信息没有落实公示公告制度，有的虽然通过召开村干会议、利用公示栏公示等方式进行了公开但是公开的内容不全面、不明细、不易懂或者宣传方式过于单一，宣传力度不够大等。这直接影响到社会监督的效果，也为部分基层单位或干部随意曲解政策、不按规定执行政策创造了机会，导致出现擅自降低补助标准、人情保、关系保以及截留贪污补助资金等暗箱操作和腐败问题。

（五）全程监管没有建立

目前对财政涉农资金的监督检查基本属于事后检查，对资金管理使用的事前审核把关和事中跟踪监督 “不到位”或者“缺位”，没有建立全过程的监管机制，这导致在发现问题时，资金大多已经支付完毕，项目建设已经完成，滥支多支、挤占挪用、工程质量低下等问题已经发生，虽然依法进行处理处罚，但损失已经形成，挽回余地小。在事前审核把关方面，财政涉农资金分配时应采取因素法或分类分档等方法进行科学分配，然而在实际执行过程中，有的部门简而化之，搞“一刀切”或平均分配，财政部门在审核过程中，由于信息不对称，不掌握资金分配的相关基础数据，未能发现上述问题，从而导致资金分配不科学，影响政策实施效果。如，在救灾资金分配方面，部分地区相关部门灾情基础管理工作薄弱，没有建立救助人口、受灾情况等数据台账，在分配救灾资金和物资时，求快、图简单，搞平均分配，造成受灾较重的地方救灾资金不够用，而有的受灾较轻的地方救灾资金大量结余。在事中动态监控方面，受思想观念以及技术手段等制约，对财政涉农资金拨付使用全过程的动态监控管理机制尚未建立。

（六）乡镇监管有待强化

乡镇基层财政部门贴近农村、贴近基层、贴近群众，具有就地就近监管的天然优势，但现实中乡镇财政监管职能没有充分发挥。一是有的资金游离于监管之外。现实中有的涉农资金通过财政部门直接支付，有的通过业务主管部门支付。对一些业务部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”涉农项目资金，由于信息沟通不畅特别是县乡沟通不够，乡镇财政很难参与监管，导致资金游离于财政监督之外。二是监管工作存在人少事多的矛盾。近年来，投向基层的涉农资金量大、点多、面广，监管难度大，而乡镇财政的队伍并未随之增强，涉农资金监督力度、广度、深度都无法满足全面监督的需要，资金监管工作仍然存在盲区和不到位的地方。如一些乡镇的财政干部较少，在对农作物良种补贴、农村低保资金、农村危房改造资金等补贴对象进行核实时，由于审核工作量大，时间紧，容易流于形式。三是乡镇监管人员政策水平和业务能力偏低。比如，有的乡镇干部对政策理解不到位，导致政策执行不到位、打折扣，有的业务素质偏低，相关基础管理工作比较混乱。

三、加强财政涉农资金监管的对策措施

（一）搞好三类整合，提高涉农资金效益

1、政策制度整合。重点归并政府收支分类科目以及整合相关资金管理政策办法，一方面有关支持农业生产类资金在制定政府收支分类科目的层面上，尽可能地归并同一科目管理核算；另一方面对已制定互相矛盾且彼此交叉重叠的制度办法，可采取由财政部门牵头，相关部门共同联合发文的方式，尽量做到性质相似的专项资金只有一个管理办法，从政策制度层面上推动涉农资金整合。如近期重点做好中央农业三项补贴（农作物良种补贴、农资综合直补和粮食定单直补）整合的试点工作，以降低补贴资金的审核、发放及监管的行政成本。

2、管理权限整合。通过纵向串联、横向并联，整合管理资源，做到各级政府拥有资金所有权，财政业务部门负责管理使用，涉农资金受益权归“三农”。要注重四个方面：第一是理顺财政部门内部的预算编制、资金拨付、监督评价等环节职责，建立既相互协调又相互制约的工作机制；第二是明确财政内部对相同类别、相似用途，而又有多个不同处室管理的资金，尽可能归类到一个处室为主管理；第三是经过上述梳理，若仍存在同一性质的资金分布在不同处室管理的，应建立财政部门内部联席会议制度协调解决；第四是在财政外部涉农资金的部门之间，可建立常设联合办公机构或松散型的联审办公室，实行联审联批。

3、项目资金整合。涉农资金投入有限，必须确保重点，加大涉农资金的整合力度，发挥财政资金集中力量办大事的作用，避免“撒胡椒面”的现象。一是根据项目性质，将性质相似、用途相近的资金项目进行整合，从源头上解决资金分散、效益不高的问题。二是项目实施时，围绕重点项目和主导产业，将与之能相补的其他项目进行整合，引导推进重点项目和主导产业良性发展，并充分发挥资金效益。三是按照资金所属级次，将上下级分别管理核算的，但安排的内容、用途相同的资金项目整合，统一安排管理。

（二）把好三道关口，完善涉农项目管理机制

1、把好立项关，加强项目立项申报管理。以项目库建设为抓手，严格财政涉农资金项目的立项条件，立项前要进行充分的可行性研究，经过评审过关批准后，才能进入项目库管理，做到只有纳入项目库的才能考虑安排资金，安排项目时要分清轻重缓急，着力解决最迫切的涉农问题。同时，条件允许情况下，积极推行竞争入围择优立项，坚持公开的原则，充分听取各方意见尤其项目区群众意见，积极推行随机组织专家进行严格科学的评审，确保项目立项的准确性、科学性和公正性。

2、把好现场关，严格执行项目管理制度。强化对涉农项目资金的一线监管，涉农资金项目建设时要严格执行项目法人制、项目公告公示制、招投标制、工程监理制，以及对符合政府采购的物资设备等要实行“阳光操作”。对财政涉农资金项目进度的检查验收，可采取由政府领导、业务主管部门组织、乡镇和驻点单位参与的办法，共同组成验收小组，集中力量，对项目进行检查验收和交叉验收。建立健全项目资金审核审批报账制度，严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料，对不符合程序规定、手续不齐全、未经批准的一律不予报账。

3、把好验收关，积极推进项目绩效评价。在建立健全绩效管理指标体系和评价标准的基础上，采取部门自评、财政部门再评价相结合的方式，积极借助专家、有资质的中介机构等专业力量，积极推进财政涉农资金绩效评价工作，并将绩效评价结果与资金分配安排挂钩，推动改变过去“重分配、轻管理”，“重使用，轻效益”的资金管理模式。

（三）抓好三项管理，加快涉农资金使用进度

1、建立涉农资金预算执行的动态管理。充分运用信息网络技术，加强对财政涉农资金预算执行情况的监督检查，督促提高预算执行进度，在建立覆盖各级各部门的涉农资金预算执行监管网络的基础上，重点对大额财政涉农资金的使用进行实时动态监控，通过大数据系统对预算执行偏慢的项目进行筛选，对于违反资金限时拨付、违规发放资金等违规行为进行自动预警，有针对性地监督预算执行情况。

2、建立涉农资金预算执行的分析考评管理。加大对财政涉农资金预算执行偏慢项目的跟踪调查，查找原因，找出共性问题，采取措施从源头上加以整改，确保预算执行通畅，建立常态化机制。同时，将财政涉农资金预算执行结果与下一年度的转移支付或部门预算相挂钩，对预算执行均衡性较差的、结余结转数额较大的，适当减少其下一年度的转移支付或部门预算。

3、建立涉农存量资金的长效管理。建立定期清理机制，对在规定时间内没用完的财政涉农存量资金，建立资金回收机制，由财政部门收回总预算并及时调整用于确定的其他急需的支出，并视支出进度等情况压减当年预算指标和核减以后年度的预算安排额度。

（四）做好三方面监管，加大涉农资金监管力度

1、注重形成联合监管合力。应以政府为主导，财政部门牵头，推进审计纪检等专业监管部门、各业务主管部门、社会力量共同参与、分工协作的财政涉农资金监管机制，形成联合监管的合力。一是强化业务主管部门的监管责任。各级业务主管部门应积极转变观念，不仅要重视资金的争取和分配，也要做好资金的监管工作，建立健全各项民生资金管理相关制度，加强对所管理的各项民生资金日常监管，定期组织开展对民生政策落实情况的自查自纠和重点检查，及时发现和纠正资金使用过程中存在的问题。二是建立监管工作沟通协作机制。加强政府、财政、审计、监察以及各民生资金业务主管部门间沟通和协作，采取联合检查、互通信息，资源共享、联席会议等方式，共商监管计划，互通监管信息，强化协调配合，加强工作督促，形成齐抓共管格局，提高监管效率和成效。三是大力推进社会监督。结合政务村务公开和预决算信息公开，综合运用公告公示、电视报刊、手机短信、网络平台等多种宣传手段，落实涉农资金公告公示制度，加大强农富农惠农政策宣传力度，把政策支持对象、资金标准及受益名单等亮在阳光下。建立举报制度和举报奖励制度，及时查处、解决人民群众反映的财政涉农资金管理使用中存在的违规违纪问题，形成强大的社会监督威慑力。四是严肃查处各类违法违纪行为。对于截留、挤占、挪用财政涉农资金等违法违纪行为，严格按照法律法规处理并追究相关人员责任。对于财政涉农资金管理中由于相关人员管理和监督职责履行不到位所造成的浪费、使用效益低下以及未按规定履行政府采购、公示公告制度以及资金管理存在重大风险隐患的，按照规定追究相关人员失职、渎职责任。

2、建立全过程的监管机制。在加强事后专项检查的同时，要把监督环节前移，加强对资金管理使用的事前审核把关和事中跟踪监督。在事前审核把关方面，应当坚持公开公平公正原则，加强资金分配的审核把关，推广运用公式法、因素法、专家评审法等分配资金。在事中跟踪监督方面，充分运用信息网络技术，建立健全财政涉农资金管理数据库，积极探索建立财政涉农电子监察系统，并将各项财政涉农的管理办法和规章制度有关要求设计到电子监察系统的审批、拨付、发放流程中，对资金的下达、审批、拨付、发放等环节进行全程动态监控，构建起上下级联动的网上资金监管体系，对于违反资金限时拨付、违规发放资金等违规行为进行自动预警，提高资金监管效能，确保民生资金安全、高效运行。

3、强化基层部门监管职能。基层财政和业务部门贴近农村和群众，是涉农资金监管的末梢，应充分发挥基层部门就地就近监管的天然优势，健全信息通达机制，加强财政部门和业务主管部门的工作协调，自上到下建立畅通的信息传递渠道，确保上级下达资金的信息能及时告知乡镇财政；同时，对乡镇财政反馈的信息进行整理分类，注重加快信息传递、监督检查和跟踪问效，及时反馈资金使用中存在的问题、实施效果和取得成效等。积极推进乡镇财政监管工作检查和评价激励制度，比如，在开展检查评价的基础上，对排名靠后的地区，可以视情况扣减“一事一议”财政奖补资金的实施范围的比例以及财政涉农资金安排额度。在逐步配备人员的基础上，加大对乡镇干部的培训力度，提高相关人员的政治素质、政策把握能力、业务素质和监管水平，确保各项强农富农惠农政策有效落实，不打折扣地执行。■

（作者单位：广西壮族自治区财政厅财政稽查大队）