健全预算评审机制 深化预算管理改革

●郭 玲 王 彬

健全预算评审机制 深化预算管理改革

●郭 玲 王 彬

部门预算改革以来，虽然我国的预算管理水平不断提高，但预算申报不实、资金使用效益不高、预算管理和控制方式不科学等问题仍然十分突出。随着新《预算法》、《关于深化预算管理制度改革的决定》等相关政策的陆续出台，我国现代预算制度建设迈出了坚定有力的步伐。作为加强和改进预算管理的重要手段，预算评审和绩效管理是贯彻落实新《预算法》的重要举措，也是今后一段时期预算管理改革的一次制度创新。

一、预算评审机制是预算管理制度的重要组成部分

完整的预算管理制度包括预算编制、评审、执行、决算、绩效评价、监督考核等多个阶段。而预算评审主要从预算源头上控制财政支出，确保财政资金使用合理规范，防范和杜绝财政资金被截留挪用。构建健全的预算评审机制，能从源头上有效控制政府预算，有利于规范政府预算管理，节约国家财政资金。

预算评审制度起源于英国，但发展完善于美国。具体而言，由国会预算办公室提出预算方案后，经过复杂的预算评审阶段，国会才能进行预算授权和拨款。其中，预算评审阶段包括专业委员会的审议、辩论、质询、听证、投票等多个环节，本阶段最大的特点就是公开，所有与预算相关的机构、人员、媒体、公民都可以通过一定的渠道和方式参加到预算过程之中，甚至一些电视台对国会讨论进行全程直播。美国国会通过对预算评审的控制进而制约和监督政府的行为，对于美国民主政治、经济的发展均起到了重要的作用。

当前我国经济发展进入新常态，要应对财政收入转为中低速增长、财政支出继续刚性增长的中长期压力，必须从调整优化支出结构、提高预算资金使用效益等方面寻找对策。建立健全预算评审机制，积极参与预算编制过程，使预算评审成为预算编制过程中的必经程序，促进形成预算编制、执行、监督与绩效考评相互制约的工作机制，这对提高预算编制的科学性，严格把控预算支出和绩效评价将发挥重要作用。

二、我国预算评审机制目前存在的问题

由于我国将预算评审引入预算管理的时间不长、实践经验不足等原因，现阶段我国的预算评审机制还存在诸多问题：

（一）缺乏明确的法律依据

虽然新《预算法》、《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于充分发挥预算评审中心职能作用 切实加强预算管理的通知》等法律和文件中，明确提出了要建立健全预算评审机制，但是对于预算评审的地位、预算评审在政府预算管理中的环节等问题缺乏明确的法律依据，而各级财政部门制定的有关财政评审管理办法和规定的层次又相对偏低，致使预算评审工作缺乏明确而有力的法律支撑，无法完全适应财政改革科学化、精细化发展的需要。相比之下，美国有《预算与审计法》、《国会预算与截留控制法》、《预算与执行法》等一整套完善的法律体系。

（二）预算评审多为定性、粗放型管理

为切实提高预算编制的真实性、合理性和准确性，要将预算评审工作实质性嵌入部门预算管理流程，全过程参与预算绩效管理，成为绩效管理的重要组成部分，为提高财政资金使用效益服务。但从目前看，我国的预算评审模式多为定性管理、粗放型管理，这种模式既不能精准量化预算，更不能为后期的预算绩效考核提供相关的支持，已不适应财政改革发展的要求。因此，对预算评审从定性管理、粗放型管理向定量管理、精细化管理发展,应成为亟须解决的问题。

（三）预算评审的范围不明确

《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预【2015】90号）中规定以下项目可以不纳入预算评审的范围：已确定立项且按规定的支出标准和要求测算的项目，按规定由项目主管部门 （指负责专项资金管理并审核相关部门申报项目的部门）评审的项目，绝密级项目（另有规定的除外），总支出规模在100万元以下的项目，其他按规定不予评审的项目。但通知中对于哪些项目应该或者必须纳入预算评审的范围并未做出明确的规定，实践中主要是将社会关注度高、专业性强、技术复杂或者涉及金额较大的重点、难点、热点项目纳入预算评审的范围；对于部门预算中的延续性项目，特别是专项业务费项目，每年度有计划、有重点地选择部分项目进行评审，逐步实现预算评审的全覆盖。总之，预算评审机构事前不能自主地确定评审项目，预算评审的范围不明确，评审工作处于被动接受的局面。

（四）预算评审的计划性不足、效率低、结论应用范围有限

预算评审工作缺乏详细的计划，无法统筹安排评审任务、合理调度评审人员，进而制约着评审效率和评审质量的提高。此外，由于没有一个具体的预算评审指导意见或规定将评审结论的法律效力明确下来，导致评审结论的应用范围还不广、深度还不够，也影响了预算评审在预算管理环节中发挥其监督作用。

三、第三方评审和联合评审机制

从实践的角度看，要开展好预算评审工作，仅靠财政部门和预算单位的力量很难满足要求，借助第三方机构或者其他预算单位所具有的人才和专业优势，实行第三方评审或者部门联合评审，不仅可以推动预算管理创新、提高预算评审的质量、节约财政资金，而且可以提高公众参与度，实现从预算编制源头到预算分配结果的全程公开。同时，第三方评审和联合评审机制契合了全面规范、公开透明的现代预算制度要求，是深化预算管理改革的有益尝试，对加强预算执行的监督和考核具有重要意义。

（一）第三方评审机制

第三方评审的专家队伍一般由人大代表、政协委员和专业技术人员等共同组成，通常专业技术人员从专家库中随机抽取，也可以挑选相关领域学者、媒体人员或政策研究人员、绩效管理人员等充实评审专家队伍，确保评审结果公平公正。

第三方评审的程序包括部门陈述、专家询问、合议结果三个环节。具体而言，首先由单位负责人陈述项目相关情况，然后由评审论证专家向部门单位和财政厅询问了解情况，最后专家组填写意见表并投票决定产生结果。引入第三方评审机制使专家评审组参与到预算编制评审中，实现了预算决策阳光运行，有利于预算制度公开透明，使财政资金分配更加公平。

就评审结果的应用而言，预算部门应遵循评审专家组意见，将评审结果作为预算审核批复的重要依据，并在年度预算中有所体现。预算部门应及时与相关部门单位和评审专家进行沟通，按照实际情况将预算结果反馈给他们。

在部门单位“要钱”和财政部门“给钱”之间引入第三方评审机制，让专业技术人员、高校学者等第三方力量积极参与到财政资金的分配过程中来，其审慎公正的态度、较高的政策素养和专业知识，必将使预算管理更加专业化。通过第三方预算评审的论证之后，不仅预算资金的分配更加科学合理，而且为保障社会公众的知情权和参与权提供了良好平台。借助这一平台，真正实现了决策过程的公开、民主，进一步提升了预算管理的透明度。

（二）联合评审机制

财政局内部联合预算科、财政监督局等科室组成联合评审小组，其中，预算科负责总体协调，其他业务科室负责其归口预算单位的预算初审、相关资料整理上报。归口部门预算初审完成以后，再由联合评审小组结合各业务科室上报的数据进行评审，最后将评审情况和反馈信息向领导报告。

为明确评审责任、提高评审质量，可以将预算审核工作纳入年度目标考核，对预算评审工作的考评结果及时通报，工作成绩突出的予以表彰和奖励，对申报不实、提供虚假资料或预算审减率较高的部门，要根据审减额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据。详尽的奖惩或考核办法，对于促进中央部门加强预算编制、提高预算编制质量具有重要的指导作用。

四、健全我国预算评审机制的建议

（一）建立健全法律保障机制

从法律层面明确财政评审工作的重要意义，进一步规范预算评审的管理环节、内容与方式，在预算管理的大平台中充分发挥预算评审机制的作用，使其成为项目预算支出管理的必要环节，使评审结论更具公信力，真正促进评审工作自身的科学化和精细化管理。

（二）严抓预算评审工作

充分发挥评审职能作用，积极围绕财政中心工作，为项目预算支出编制和执行提供高质量、高效率的服务。在具体工作的开展上，一方面，要高度重视年度评审计划编制工作的推进，抓好财审计划的制定与执行；另一方面，更要明确财政支出项目预算纳入评审的范围，以重点项目预算事前评审为依托，将项目预算做实做细，提高财政预算管理的科学化、精细化水平。一是进一步加大对关系全局的重点项目预算评审力度，确保评审质量、严控评审风险，更加积极地服务于经济社会发展和改革大局；二是积极加强财政投资评审标准化建设，依据项目类别、规模、标准等内容，形成标准化管理，提高评审的准确度和公信力；三是依托信息网络建设，规范项目预算编制和评审程序，使评审业务系统与财政管理信息平台实现对接，确保服务预算管理程序化、规范化运作。

（三）加强各部门协作配合，强化评审队伍建设

相关科室要搞好协作配合，明确职责分工，发挥职能作用，提高评审工作质量、评审效益和效率，为预算管理决策提供可靠的依据和技术支撑；坚持“有所为，有所不为”，围绕当前财政改革的重点找好评审切入点，逐步推进预算评审工作的深入和有序开展。

预算评审工作是一项开拓性、专业性很强的工作，需要一些工作经验和专业知识丰富的专业人士，这就需要加强中介机构库和专家库建设，完善遴选、回避、信用和问责制度，拓宽利用社会中介机构参与预算评审的范围和途径，充分发挥行业专家的作用。同时，要加大预算评审人员的培训力度，不断提高其业务素质和工作能力，切实为加强预算管理发挥积极有效的作用。

总之，建立预算评审机制既是对我国预算管理改革实践的经验总结，又是对世界各国预算管理先进做法的大胆借鉴。通过开展预算项目审核，建立科学合理的、运转高效的预算评审机制，加强预算编制的审核把关，把监督端口由预算执行的事后环节，移至预算编制的事前环节，可以从源头上控制预算的真实性、合理性和准确性，为预算的有效执行奠定基础。同时，充分利用社会技术力量和专业人员，全过程参与预算绩效管理，对项目预算执行进行跟踪绩效监控和事后绩效评价，从结果取向来考核衡量预算的执行情况，不仅有利于建立政府预算的绩效问责制，也为以后年度预算合理安排提供参考，这样就真正使预算评审成为预算编制中的必经程序，形成预算编制、执行、监管与绩效评价相互衔接、相互制约的工作机制。■

（本文系 “南开大学2014年社科立项<廉政研究专项>课题”的阶段性研究成果）

（作者单位：南开大学经济学院）