建立健全预算评审机制是完善财政监督的重要举措

●曾康华 毛 蕊 李思沛

建立健全预算评审机制是完善财政监督的重要举措

●曾康华 毛 蕊 李思沛

预算是政府安排财政收支的计划，是政府施政的行动部署。预算编制的好坏，直接关系政府履政的成效和财政资金使用的效率。为了加强预算管理，自2000年来我国在推进部门预算、国库集中收付、收支“两条线”、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，但预算申报不实、标准化程度较低、资金使用效益不高、预算管理和控制方式不科学等问题仍然十分突出。因此，为了配合政府中期滚动预算的编制，提高财政资金的预见性，从而提高财政资金使用的科学性和合理性，率先在中央部门开展并加强预算评审是改进和优化预算管理的重要举措。

一、预算管理弱化的一个主要原因是预算评审缺失

2013年底，党的十八届三中全会部署了新时期深化财税体制改革的蓝图，新一轮财税体制改革从财政管理体制、税制改革和完善预算管理制度三个方面展开。尤其是新《预算法》自2015年1月1日起施行，这意味着我国各级政府的财政工作将在新《预算法》的统领下，纳入规范化、制度化和法治化建设的轨道，依法管理和监督财政工作将步入一种新常态。

同时也应当看到，受到国内外诸多因素的影响，近几年我国经济增长一直面临下行的巨大压力，这一情况直接影响到财政收入的增长，相应对财政支出也带来影响。而另一方面也看到，财政存量资金出现了大量的闲置。前者说明，我国财政收入已经不可能出现像前些年那样的高速增长，这就要求更加合理地、科学地使用好财政支出；后者显示，在财政收入并不宽裕的情况下，竟然存在大量没有盘活的财政存量资金。综合这两种情况看，要实现党的十八届三中全会确立的深化财税体制改革的蓝图，最为关键的环节就是继续推进预算制度的改革和完善。

事实上，预算的科学性和合理性是加强预算管理，提高财政资金使用效率的先决条件。如果没有预算安排的科学性和合理性，不仅会造成财政资金的浪费，而且还会出现“趴在”账上的财政资金。因此，尽管这些年我国在预算管理制度建设方面取得了显著成效，特别是新《预算法》的实施，为依法加强预算管理提供了法律保障，但是，回顾过去这些年在预算资金管理方面的成效，不得不看到，预算资金安排不合理的情况经常发生。固然，财政存量资金没有盘活有各种各样的情况和原因，究其根源还是预算管理弱化的问题，而预算管理弱化的一个主要原因是预算评审缺失。长期以来，政府编制当年预算主要还是根据国民经济发展情况和上年预算执行情况，在政府内部进行编制，尽管有各级人民代表大会对本级预算进行审查，但这些审查并没有得到科学的、合理的建议的支撑，结果是更多偏向于政府自身利益的预算很容易获得通过，预算规模过大问题难以得到解决。如果对预算进行评审，尤其是介入了独立于或相对独立于政府的专业评审机构参与预算评审，而专业评审机构广泛吸纳各类专业人才参与预算评审，就可以对政府安排预算的科学性和合理性进行评估和审查，由此提出的预算评审报告，可以为各级人民代表大会审查预算提供重要的参考依据，这有利于提高政府安排预算的科学性和合理性，从而提高财政资金使用效率。

二、预算评审的关键是对财政支出预算的评审

通过深化财税体制改革，在预算体系建设方面，我国已经建立起一般公共预算、政府性基金预算、国有资本金预算和社会保险基金预算的预算体系。随着这四个预算管理的进一步完善，必将对完善我国公共财政体系和加强我国预算管理发挥积极作用。但是，应当看到，我国现阶段如此庞大的预算体系，要想在短时期内对这四个预算的所有收支项目进行全面的预算评审，将是一项巨大的系统工程，在短时期难以实现和完成。财政部数据显示，2014年仅国家一般公共财政预算收入超过13.9万亿元，支出超过15万亿元。因此，为了加强预算管理，提高财政资金使用效率，应当采取循序渐进的原则来积极稳妥地开展预算评审。从我国预算管理存在的突出问题来看，就一般公共预算而言，预算评审的重心主要是针对部门预算中的项目支出预算。就预算的级次看，先进行中央部门预算的评审，以后再扩大到地方部门预算的评审，这样做的目的就是坚持先易后难的原则，有利于推进预算评审的开展。加强预算评审工作是深化预算管理制度改革，提高项目支出预算管理水平的重要举措。

即使先在中央部门进行预算支出的评审，也不可立即在中央部门进行全面的预算评审，必须是有重点、有步骤地开展预算评审工作。为此，要做好以下几项工作。

（一）确定预算评审范围

中央部门预算规模十分庞大，支出项目众多而且千差万别，要想在短时期内把这些预算支出项目纳入预算评审是不现实的，必须对中央部门预算支出项目进行选择，确定预算评审范围，凡是拟纳入中央部门预算评审范围的项目原则上都要进行预算评审。特别是用财政专项资金安排的基本建设项目、技术复杂或专业性强的项目、部门申报的项目中拟纳入预算安排的重大项目优先纳入预算评审范围。预算执行中拟追加预算的项目，也要有选择地进行预算评审。

（二）预算评审内容明确

预算评审内容主要包括支出项目可行性、合理性、必要性、完整性等方面。这里所说的可行性主要是预算项目立项实施方案的设计可行与否，执行条件是否具备等。合理性主要是指预算项目支出内容真实与否，是否符合国家有关政策规定，预算资金的安排和绩效目标设置是否科学合理等。必要性主要是指预算项目立项的依据是否具有充分的理由，与中央部门履行职责和国家宏观政策衔接是否联系紧密，与其他项目是否存在交叉重复等。完整性主要是指预算项目的申报程序是否符合要求，是否符合相关规定，预算项目申报内容填写是否全面，预算项目申报所需资料是否齐备等。

（三）规范预算评审方式

根据不同类型预算项目的特点，可采取委托有相应资质的社会中介机构或组织专家组评审、或由中央部门所属评审机构等方式开展预算项目评审。根据预算管理级次的不同，中央各部门可实行集中评审或分级评审，具体形式由中央部门根据实际情况自行确定。需要组织专家组评审的预算项目，原则上应设立专家库并从中随机抽取符合相关专业要求的专家进行预算评审。财政部的评审工作主要由预算评审中心和财政部专员办承担。而对于专业性、技术性要求较高的项目，原则上应委托专业评审机构评审。如果是委托社会中介机构评审的预算项目，则需要根据中央部门购买服务的要求，按照政府采购法规定的方式选定承接主体，签订委托合同。此外，根据中央部门的需要，财政部预算评审中心可提供业务指导和技术支持。

（四）把握预算评审环节

按照“先评审后入库”的原则，中央各部门要对部门本级及所属单位申报的预算项目开展预算评审，如果预算评审予以通过，则评审通过的项目作为预算备选项目进入部门项目库。纳入财政部项目库中的项目应当遵循“先预算评审后安排预算”的原则，当预算项目进入编制阶段后，要在中央部门已经开展评审的基础上，由财政部根据需要对拟纳入预算安排的项目进行评审，根据评审结果确定是否安排及具体额度。如果项目在预算执行中需要申请追加预算资金，原则上也要经过预算评审。在预算执行阶段，中央部门申请追加预算的项目中需要安排预算的项目由财政部进行评审。

（五）强化评审结果的运用

预算评审的成效在很大程度上取决于预算评审的质量。预算评审的质量越高，对提高预算管理水平越有促进作用；而预算评审的有效性和可行性在于评审结果的公允和有效运用，公允是有效运用的前提，有效运用是公允真正价值的体现。只有预算评审公允，财政部门才能将评审结果作为预算安排的重要依据，真正发挥预算评审的成效，同时，公允的预算评审结果对建立预算激励约束机制具有促进作用。如果中央部门对预算项目申报不实，通过预算评审就可发现问题或改进预算项目申报的真实性；如果经过预算评审，削减预算规模较多的部门，财政部可以根据审减的额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据。因此，提高预算评审的科学性和质量，是加强评审结果运用的前提，中央各部门在提高评审科学性和质量的基础上，要把预算评审的结果作为确定所属单位预算规模的重要参考依据，从而引导中央各单位如实申报项目和预算。同时，强化预算评审结果的运用，使预算评审结果作为预算项目入库、申报和调整的重要依据。

三、建立健全预算评审机制是财政监督机制的进一步完善

建立健全预算评审机制进一步丰富了财政监督的内容。从财政监督的环节来看，分为事前财政监督、事中财政监督和事后财政监督。预算评审机制的建立属于事前财政监督的范畴，尽管事前财政监督工作在各地以多种多样的形式开展，但这些形式并没有形成一种既定机制。从制度层面上看，这些事前财政监督形式不能制度化，更谈不上具有多强的约束力，其工作流程的规范性也得不到保证。因此，过去进行的事前财政监督工作大多流于形式，并没有实质性的意义，之所以如此，根本原因就是预算评审的机制没有建立起来，因为没有预算评审机制，制度化的预算评审工作就很难有序和有效开展，事前财政监督的成效就难以保证。

预算评审机制的建立进一步完善了财政监督机制，财政监督职能无疑得到了极大加强，有利于加强财政监督工作。预算评审机制的建立，既极大地丰富了财政监督的内容，使财政监督的内容有制度可依，财政监督的内容更加具体、清晰和明了，又使财政监督职能得以延伸和拓广，这对于完善和优化财政监督机制具有十分重要的现实意义。

首先，新《预算法》的实施，使加强预算管理有法可依；预算体系的建立，使政府预算制度更加完备。而预算评审机制的建立，不仅实质性地拓展了财政监督的内容，对于科学合理地确定预算规模和预算支出方向提供了制度上的保障，而且财政监督的内容有章可循，内容更为广泛，财政监督的职能将会进一步发挥出来。

其次，有利于推进财政监督的规范化、制度化和法治化建设。预算评审纳入规范化、制度化和法治化的建设，不仅有助于预算评审工作的开展，而且有利于推进财政监督的规范化、制度化和法治化建设。

最后，有利于中期滚动预算的编制。深化预算管理制度改革，一个很重要的动因就是提高预算的预见性，中期滚动预算的编制，就是提高预算预见性的具体措施。然而，预算预见性的提高依赖预算编制科学性的提高，而建立预算评审机制，则有利于提高预算编制的科学性。因此，建立预算评审机制，也有利于中期滚动预算的编制。

四、预算评审的公允在于评审预算机构的独立性和权威性

随着预算评审工作的开展，接受预算评审的项目会越来越多，预算评审涉及的面会越来越广，这就给预算评审工作提出越来越高的要求。而开展预算评审工作的目的就是要加强预算管理，提高财政资金的使用效率，要做到这一点，就必须提高预算评审的公允性。而预算评审的公允在于评审预算机构的独立性和权威性。独立性是指评审预算机构要独立地、不受相关利益方影响开展预算评审，预算评审报告要客观、公允。权威性是指参与预算评审的人员要具有相应的专业知识，一般应由相关预算项目方面的专家组成评审组。为此，需要做好以下几项工作。

（一）要加强中介机构库和专家库建设

要提高预算评审的质量，关键是完善中介机构及专家遴选、回避、信用和问责制度，要引入竞争机制来遴选中介机构，要根据预算项目评审需要建立中介机构库，要及时补充中介机构到中介机构库，不断丰富中介机构库资源。专家遴选要广泛征求意见，要真正遴选出能够代表专业水准，提高预算评审的专业性和权威性。

（二）加强预算评审基础工作建设

做好预算评审基础工作，要做到评审流程规范、有序，评审方法切实可行。建立信息系统，加强对评审工作的监督和质量控制，提高评审工作质量和效率。

（三）保障预算评审经费

根据权利与责任相匹配的要求，“谁委托谁付费”是预算评审所要遵循的原则，委托方开展评审工作所需经费由委托方承担，评审机构和专家不得向被评审方收取任何费用，以消除评审机构和专家与被评审方的利益关系。只有这样，才能做到评审机构和专家公允地评审预算项目，预算评审项目的科学性才能最大程度地得到保证。要强化评审机构和专家的责任意识，对于评审机构和专家自身产生的原因，评审报告质量达不到要求，要追究评审机构和专家的责任。如果评审报告出现严重差错，或者超过约定评审时间且无正当理由的，需要相应扣减费用；如果情节严重，可不予支付委托费用，以强化受托方的责任。■

（作者单位：中央财经大学财政学院）