政府预决算公开存在的问题与对策

2015-03-17吴雪香

财政监督 2015年24期

●吴雪香

财政预决算公开，对于保障群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权具有重要的意义。自2008年《政府信息公开条例》实施以来，我国对政府信息公开关注度不断加大，财政透明度每年逐步提高。2014年，新《预算法》首次将“预算公开”写入法律，提出要建立健全“全面规范、公开透明”的预算制度，明确了预决算公开的主体、内容及时限，要求对政府间转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项公开作出说明，并规定了违反预决算公开的法律责任。新《预算法》的出台对促进我国预决算公开，增强预算透明度无疑具有重要意义。

为深入了解当前预决算公开的现状和不足，近期，财政部驻海南专员办结合地方预决算公开情况专项检查对政府预决算公开的现状和原因展开调研分析，并提出了相应的对策与建议，以期为进一步完善我国政府预决算公开工作制度，有效推动预决算公开工作提供借鉴。

一、政府预决算公开中存在的问题

调研发现，虽然预决算公开力度逐年提高，但仍存在公开内容不完整、不及时，内容过于笼统，公开形式杂乱，专业较强的财政预决算信息难以被公众获得并理解，公开的效果尚有差距等问题。

（一）对预决算公开工作重视不够，少数预算部门未公开部门预决算信息

部分预算部门对预决算公开工作不够重视，导致预决算公开工作在推行中存在一定难度，公开的水平参差不齐。少数预算部门未对本单位部门预决算信息予以公开，有的仅公开预算或决算，有的仅公开“三公”经费情况，个别预算单位甚至对本单位的信息公开专栏设置密码进入，等等。

（二）公开不及时

按新《预算法》规定，预决算信息公开应于批复后20日内公开。即便按照财政部36号文规定的“批复后20个工作日内公开”的时限，仍有许多部门预算单位超出上述规定时限公开。调研结果显示，超出规定时间公开预决算信息的部门单位占比高达62%（占检查总数比例，下同），个别市县所有的部门预算单位均未按时公开预决算信息，问题非常突出。

（三）公开内容不够完整

调研发现，地方政府预决算公开相对完整，而部门预算单位公开内容完整性仍存在较大问题，主要体现在：

1、部门预算公开不完整。部分预算部门存在仅公开预算报表却遗漏报表说明，或公开了报表说明却遗漏报表，以及公开的报表不齐全等问题，占比达18%。

2、部门决算内容不完整。部分预算单位存在公开了决算报表却遗漏报表说明，或公开了报表说明却遗漏报表，或公开的报表不齐全等问题，占比达13%。

3、政府预决算公开的内容有待逐步推进完善。预决算公开自推行以来不断得到重视，公开的力度不断加大，但按照新《预算法》精神，相关内容仍有待推进完善。如新《预算法》规定地方政府应公开的预算草案包括举债情况说明、关于转移支付说明以及国有资本经营收入和支出预算等内容，之前由于相关规定允许市县政府逐步公开，因此这部分内容基本欠缺，尤其是国有资本经营收入和支出预算，大部分市县均未编制公开。

（四）部门预决算公开内容不够细化

1、部分预算部门未按照支出功能分类到项级科目。有的预算部门未将一般公共预算基本支出细化到经济分类公开，存在上述问题的预算部门合计占比23%。

2、“三公”经费中普遍存在未公开增减变化原因等说明。公务用车购置数及保有量，以及公务接待费中发生国内公务接待的批次和接待人数等情况未说明增减变化原因。如某市未公开“三公”经费增减变化原因的预算单位占比高达82.86%；未公开公务用车购置数及保有量的预算单位占比14.29%；没有按规定公开说明本单位的公务接待费中发生国内公务接待的批次和接待人数情况的预算单位占比11.43%。

（五）公开的路径不统一，导致公众难以查找

按要求，预决算公开应在政府门户网站或部门网站发布。而调研发现，虽然大部分部门预算单位均能按相关要求公开，仍存在公开路径不统一，导致查找困难等问题。如按规范路径，某市部门预算单位的预决算信息应发布在 “政务公开—财政信息—财政预决算”项下，但大部分预算单位的预决算信息均发布在“政务公开—财政信息—‘三公’经费”项下。某市财政局还将2015年的部门预算说明发布在该局门户网站“政策文件—预算管理类”项下，未放在预决算公开栏目。个别市县政府门户网站的政务公开信息检索功能不完善，如输入某单位查询，可能会出现查找不到该单位相关信息，导致公众必须通过海量的信息逐条查找。

（六）公开的内容格式复杂，不容易解读，公众关注度不高

调研发现，公众对预决算信息关注度不高，反响不强烈，主要原因是财政预决算信息的相关表格和科目设置比较复杂，公众不容易解读。目前比较容易解读的主要是“三公”经费信息，而公众比较关注的地方重大项目预决算信息仍未公开，也会挫伤公众参与政府预算监督的积极性，导致公开没有达到预期效果。

二、原因分析

通过调研分析，笔者发现造成上述预决算信息公开存在问题的原因是多方面的，既有制度政策等客观原因，也有主观因素影响。综合下来，主要有以下几方面：

（一）预决算公开制度不健全

新《预算法》的出台意味着我国财政预决算公开被正式写入法律，但仍存在相关配套法律制度不健全，具体规定比较宽泛等额外难题；缺乏全国性统一的具体操作规程，导致各级政府在预决算信息公开工作中存在较大的自由空间和随意性，公开的具体要求也都没有予以明确的规范，实际操作起来必然造成无法可依、无章可循的局面，难免出现上述种种现实问题。

（二）预决算公开形式不统一

调研发现，各市县、部门预算单位之间预决算信息公开的流程、内容、格式、时限及渠道等，无论是形式还是内容都不统一，没有规范一致的公开模板，难以保证地方政府预决算公开的准确性和完整性。

（三）各级政府部门重视不够，宣传引导力度不大

一是各级政府领导和部门预算单位负责人思想上重视不够，对财政预决算信息公开意义认识不足；二是本部门对预决算信息公开工作把关不严，相关工作人员认识不到位，工作责任心不强；三是政府对公众的宣传引导力度不够，致使公众的关注度不高，主人翁意识不强，监督责任感淡漠。

（四）预决算公开监督不到位

一是内外部相关职能部门监督检查较少，导致向社会公开预决算信息时出现公开的内容不完整、不够细化，公开的时间不及时等诸多问题，且没有建立相应的问责机制，难以体现监督成效；二是媒体和公众监督效果不明显，不能有效发挥社会层面的监督促进作用。

三、对策及建议

（一）加强顶层制度设计，使预决算公开具体工作有法可依

针对目前相关配套法律制度尚不健全完善，具体规定比较宽泛，缺乏全国性统一的具体操作规程，导致各地政府和部门预决算公开存在较大的自由度和随意性、做法不一等问题，建议进一步加强顶层制度设计，建立健全相关制度，统一预决算公开的具体要求和问责机制，让预决算公开具体工作有法可依、有章可循，确保新《预算法》精神切实落到实处。

（二）建立健全预决算公开长效机制，进一步规范公开工作

各级政府应根据《预算法》等相关要求，建立健全预决算公开长效机制，进一步明确预算公开的责任主体，对公开内容、公开格式、公开时限及公开渠道等进行规范，确保预决算公开工作有序推进。

1、明确预决算公开主体责任，建立监督奖惩机制。目前部分预算单位对预决算公开工作不够重视，而财政部门作为业务指导部门，对其他预算单位缺乏有效的督促落实手段，主要原因是预决算公开主体责任不明确。因此，各级政府应明确预决算公开的主体，遵循“谁公开谁负责”的原则，建立严格的问责制度，在规定时限内没有及时公开或没有将公开情况及时反馈给财政部门的，由政府给予通报问责，认真落实预决算公开的责任，同时制定有效的奖惩办法，在严格的制度约束下保证预决算公开的及时发布和公开信息的真实合理。

2、统一规范预决算公开形式，保证预决算公开的准确性和完整性。检查发现，各市县、部门预算单位之间预决算公开无论是形式还是内容都不统一，应统一规范公开的流程、内容、格式、时限及渠道等，制定统一的公开模板，指导各级地方政府预决算公开工作深入推进，确保预决算公开的准确性和完整性。此外，鉴于财政预决算信息的相关表格比较复杂，不容易让公众解读，建议将公众比较关注的内容和格式简单通俗化，切实提高公众监督的积极性。比如：预决算信息公开的路径统一挂在政府部门门户网站的 “政务公开—财政信息—财政预决算”专栏，且检索功能要完善，便于公众点击打开网页阅读，也便于接受公众的社会监督。此外，鉴于财政预决算信息的相关表格和科目设置比较复杂，公众不容易解读，建议将公众比较关注的内容和格式简单通俗化，切实提高公众监督的积极性。

3、建立应对预决算公开突发应急机制。省级政府应建立应对预决算公开的突发应急机制，规范预决算公开后媒体采访和公众舆论的处理原则和要求，尤其是面对媒体和公众质疑提出进一步查验等要求的处理原则。避免由于各级政府和部门预算单位处理不当误导和严重影响政府形象等情况发生。

（三）加大宣传和引导，树立预决算公开理念，营造预决算公开的良好氛围

政府信息公开是“权力在阳光下运行”的必然要求。各级政府应高度重视预决算信息公开工作，认真学习贯彻中央关于预决算公开工作的有关要求，加大政府宣传和引导，使财政预决算公开在政府部门和公众之间形成一种理念。强化公众的主人翁意识和监督责任感，尤其对公众比较关注的重点项目预决算要逐步公开，共同营造预决算公开的良好氛围，推进预决算公开工作常态化。同时，政府预决算信息公开是政务公开工作的基础，关系到预算部门使用财政资金是否合理、合规、高效，财政部门要加大对预算单位的宣传培训，增强预决算公开的自觉性；加强普及财政基本知识方面的宣传和教育，让更多公众掌握基本的财政预决算方面知识和政策。例如，组织专家定期在媒体公开讲解授课，尤其是关于新《预算法》的辅导讲解宣传，提高公众对于财政预决算基本知识的普及水平，营造预决算公开的良好氛围。