论世界贸易组织框架下我国农业国内支持立法的完善

肖永平张 弛

（1、2.武汉大学国际法研究所，湖北武汉430072）

论世界贸易组织框架下我国农业国内支持立法的完善

肖永平1张 弛2

（1、2.武汉大学国际法研究所，湖北武汉430072）

世界贸易组织《农业协定》框架下的农业补贴，在我国主要是指国内支持。本文通过分析《农业协定》的相关规定和我国的立法现状，结合我国农业补贴现状对立法的需求，总结欧盟改革和美国立法的经验对我国的启示，提出以下完善立法的建议：（1）采取制定一部农业补贴综合立法，辅以配套条例和细则的分层立法模式；（2）综合立法应以规定长期目标为目的，其规定应具有较高的稳定性；配套立法以实现短期目标为目的，其具体实施方案应便于修订。文章同时对若干问题提出了具体建议。

《农业协议》；农业补贴；国内支持

“国内支持”（domestic support）问题在世界贸易组织在1994年乌拉圭回合达成《农业协定》（Agreement on Agriculture）以来，引起了国内外学者的广泛关注和深入探讨。我国学者对WTO农业补贴规则及其发展［1］、国内支持条款的发展演变［2］、其他国家和地区的国内支持制度［3］、我国农业补贴现状［4］、国内支持视角下我国《农业法》的完善［5］、基于生存权和发展权的农业补贴制度的构建［6］、利益机制视角下的农业补贴制度构建［7］、我国农业支持制度的完善［8］等方面有一些研究。国外学者对多哈回合《农业协定》的解读［9］、绿黄蓝三箱政策的分类［10］、绿黄蓝三箱政策的限制［11］、“绿色补偿”的农业补贴［12］、自由贸易区的农业补贴变化［13］、特定类型的国内支持［14］等问题作了有益探讨。

本文通过分析WTO规则与我国立法的现状，结合我国农业补贴对立法的需求，总结欧盟改革和美国立法的经验，得出我国农业国内支持立法应该采取的应对措施。

一、WTO规则与我国立法的现状

（一）WTO规则

《农业协定》第3条第1款明确规定，各成员减让表第4部分中承诺的国内支持和出口补贴构成限制补贴承诺，作为GATT1994的组成部分①Article 3—1，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。而我国在《入世议定书》中已就农业出口补贴作了明确承诺：不对农产品维持或采取任何出口补贴②Article 12—1，Protocol on the Accession of the People's Republic of China，http：//www.worldtradelaw.net/misc/ChinaAccessionProtocol.pdf，latest visited at 18 December 2014.。因此，WTO框架下我国的农业补贴主要是指国内支持。《农业协定》对国内支持分为两类：一类是不需要削减的补贴，即绿箱政策、蓝箱政策、发展箱支持和微量允许；另一类是需要削减的黄箱政策①See article 6，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。

所谓绿箱政策，《农业协定》将其分为12类：（1）一般性农业生产服务补贴，主要包括农业科研，病虫害控制、培训及相关设施，技术推广和咨询、检验服务，市场推广服务，农业基础设施建设；（2）粮食安全储备补贴；（3）国内粮食援助补贴；（4）生产者直接补贴；（5）与产品产量不挂钩的收入补贴；（6）收入保险和保障补贴；（7）自然灾害救济补贴；（8）农业从业者退休转业补贴；（9）休耕计划补贴；（10）农业投资援助补贴；（11）农业环境保护补贴；（12）区域性援助补贴②See Annex 2 Domestic Support：the Basis for Exemption from the Reduction Commitments，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm，latest visited at 18 December 2014.。

所谓蓝箱政策，是对限制农业生产给予的直接补贴，主要适用于3种情况：（1）针对指定地区的产量；（2）不足生产水平的85%或以下；（3）按牲畜的限定头数③See article 6—5，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。所谓发展箱支持，是指发展中国家用于低收入或资源匮乏地区的生产投资补贴以及鼓励非法麻醉药物种植者转种其他农作物的补贴④See article 6—2，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。所谓微量允许，是指发达国家就某一特定农产品的补贴不超过该产品总产值的5%，不需要削减，但要计入综合支持总量（AMS）；该综合支持总量如不超过该年农业总产值的5%，就不需要削减；发展中国家的比例增至10%⑤See article 6—4，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。

对于黄箱政策，《农业协定》并没有列举式规定，只在第6条第1款指出：农业削减承诺适用于除符合第6条及附件2设定之标准外一切有利于农业生产者的国内支持，并受到综合支持总量的限制⑥See article 6—1，Uruguay Round Agreement：Agreement on Agriculture，http：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e. htm，latest visited at 18 December 2014.。第6条其他款项主要是有关发展箱支持、微量允许和蓝箱政策的规定。

因此，该协定的思路是明确不需削减的补贴，并对其他补贴以综合支持总量进行限制。WTO关于国内支持的规则由《农业协定》第1、6、7、15条和附件2、3、4以及各成员减让表包含的削减承诺组成。

（二）我国的立法现状

我国关于国内支持的相关立法分布在《农业法》、《森林法》、《渔业法》、《畜牧法》、《草原法》、《气象法》、《防洪法》、《农业技术推广法》、《动物防疫法》、《植物检疫条例》、《退耕还林条例》等。它们虽然在不同程度上与《农业协议》确定的补贴类型有关，但具有直接适用价值的规定几乎没有。因为《农业法》属于农业立法领域的基本法，其覆盖面广，虽涉及上述大多数方面，但没有就国内支持的实施规定具体方案。再如《畜牧法》第3条规定：“国家支持畜牧业发展，发挥畜牧业在发展农业、农村经济和增加农民收入中的作用。县级以上人民政府应当采取措施，加强畜牧业基础设施建设，鼓励和扶持发展规模化养殖，推进畜牧产业化经营，提高畜牧业综合生产能力，发展优质、高效、生态、安全的畜牧业。国家帮助和扶持少数民族地区、贫困地区畜牧业的发展，保护和合理利用草原，改善畜牧业生产条件。”⑦《中华人民共和国畜牧法》第3条，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-12/29/content_141833.htm，最后访问于2014年12月18日。该规定强调要鼓励和支持畜牧业的发展并帮助和扶持特定地区，同样没有提供实施方案。其他相关立法也存在同样的问题。这些立法虽然与前述绿箱补贴的不同类型有关，但几乎都停留在“鼓励”、“支持”、“帮助”、“扶持”、“救助”这些政策导向性层面。即便存在个别有直接适用价值的条款，由于其分散在众多的法律条文中，事实上没有得到适用。

农业的国内支持是一项技术活，它需要实现农业补贴资金使用效果的最大化。要实现这一目标，需要将现存或将来可能出现的农业补贴进行科学分类，根据我国农业的发展情况和国际农产品贸易规则，确定各类农业补贴投入的资金量。这些补贴资金由谁负责实施、以什么样的方式实施、是否能够完全落到实处、由谁来检查监督都需要明确的法律规定提供保障。随着农业的重要性日益凸显，我国在农业领域的支持力度逐年加强，农业的国内支持已经形成了一个完整的运行系统。在这个体系的运作过程中，上述问题需要具体法律规定加以解决，但我国现有立法都没有明确规定。

（三）《农业协定》对我国立法的要求

《农业协定》旨在逐步削减容易引起贸易扭曲的政策，达到促进国际农产品贸易之目的。这为各国国内支持立法设定了基本方向。从该协定的目标来看，黄箱政策的实施空间会逐步削减；蓝箱政策、发展箱政策和微量允许依然存在一定的利用空间。但从长远来看，后面3种政策终将在不同程度上逐步受到限制，因为它们对农产品贸易自由化或多或少会产生一定的影响，目前只是基于特定原因而免于削减，一是其对贸易扭曲的作用相对较小，二是谈判各方为达成一致而互相让步促成了此类折中方案。

我国保留了《农业协定》框架下的黄箱补贴。对于特定产品的支持，只要综合支持量不超过该产品相关年份生产总值8.5%的水平，就不须削减；对于所有农产品的支持，只要综合支持量不超过相关年份中国农业生产总值8.5%的水平，也不须削减①参见商务部：中国入世承诺—3.16农业政策—国内支持，http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200612/ 20061204000376.html，最后访问于2014年12月18日。。这是我国就农业国内支持作出的承诺。

因此，从WTO的规则以及我国作出的承诺来看，我国关于农业的国内支持立法难以用一部立法解决所有问题。从长远来看，绿箱政策是国内支持立法规制的主要方面，其他政策随着农产品国际贸易的发展变化也会不断更新。要保证立法在一定时期的稳定性，需要不断调整的政策当然很难在一部立法中加以规定。应对这种情形的较好方案，只能是把《农业国内支持法》作为本领域的基础性立法以规定稳定的国内支持政策，辅以条例或实施办法来应对需要不断调整的其他政策。

二、我国的农业补贴现状及其对立法的需求

我国人口基数大，耕地资源有限，农业对于我国的重要性不言而喻。农业国内支持的立法应当充分考虑我国农业补贴的现实情况，在维护我国的根本利益和客观要求的前提下逐步完善，充分发挥其指引和评价作用。

我国人均耕地面积约为1.37亩②依据2013年中国统计年鉴公布的数据计算得出。由于年鉴关于耕地的面积总数为2008年年底统计数据，人口数据也运用的是2008年数据，故1.37亩是2008年人均数据。数据资料来源于国家统计局网站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后访问于2014年12月18日。，而世界人均耕地面积约为3.08亩③为便于比较，该数据为2008年相关数据统计所得，依据联合国粮农组织提供的数据计算得出。数据资料来源于联合国粮农组织数据库（FAOSTAT）http：//faostat3.fao.org/faostat-gateway/go/to/home/E，最后访问于2014年12月18日。，尚不足世界人均耕地面积的一半。而且，我国粮食主产区有效灌溉面积减少的形势严峻，每年至少因此导致粮食减产489万吨，若依赖进口至少需要外汇9.24亿美元，对粮食安全构成较大威胁［15］。此外，我国农业发展的基础薄弱，有必要加大国内支持力度以刺激农业发展。

我国农村人口数量高达9.68亿，但农业从业人员只有5.37亿④2011年统计数据为最新的更新数据。数据资料来源于国家统计局网站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后访问于2014年12月18日。。在4.31亿非农业从业人员中，除去老人和小孩，其余的主要部分是2.53亿农民工。其中，20—50岁的非农业从业人员占80%⑤为了能在同一年份中进行比较，2.53亿为2011年数据。数据资料参见国家统计局：《2012年农民工监测调查报告》，http：// www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，最后访问于2014年12月18日。。他们本应是农业发展的生力军，但迫于生计不得不背井离乡进城务工，导致部分地区大量耕地出现抛荒现象⑥袁隆平院士曾在2012年两会期间也强调过。，造成有限的耕地资源浪费。要解决该问题，需提供有利条件，让部分愿意经营抛荒耕地的农民得到实质性补贴，提高种粮积极性。

自2004年以来，我国农产品进出口贸易出现逆差，并呈现扩大态势，贸易逆差额从2004年的46.4亿美元上升到2012年的491.9亿美元，增长了近10倍［16］。贸易逆差较大的农产品主要是大豆、玉米、棉花、大米、小麦，进口量最大的大豆高达5838万吨，进口增长较快的大米、小麦、玉米则出现成倍增长趋势［17］。2012年仅此几项的进口金额高达420亿美元①数据由国家统计局关于对外经济贸易项下主要货物进口金额中的相关项相加所得，数据资料来源于国家统计局网站http：// www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm，最后访问于2014年12月18日。。

面对上述形势，我国农业补贴力度逐年加大。今年中央一号文件亦专门强调了完善农业补贴政策，并指明了总体的改进方向②参见中共中央、国务院：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/ 201401/t20140121_3743917.htm，最后访问于2014年12月18日。。农业国内支持已受到高度重视，绿箱、黄箱、蓝箱的合理利用值得深入探讨。

我国绿箱政策补贴之前只涉及《农业协议》项下的6个方面，现在已经覆盖全部12个方面［17］。2008年绿箱政策补贴金额约为855.70亿美元，其中512.41亿用于一般性农业生产服务补贴（主要用于其他一般服务239.54亿、农业基础设施建设及相关服务180.95亿），国内粮食援助补贴只有9.25亿，不挂钩的收入补贴19.05亿③相关数据为2008年最新统计结果，为便于比较，按照2008年人民币和美元的平均汇率1：6.93折算，数据资料源于世贸组织农业委员会文件G/AG/N/CHN/21（13 October 2011）中的绿箱统计表。。而美国2011年的绿箱补贴为1251亿美元，只有109.36亿用于一般性农业生产服务（共21项数据，没有行政管理费用专项数据），国内粮食援助补贴高达1031.51亿，不挂钩的收入补贴也有56.98亿④相关数据为2011年最新统计结果，数据资料源于世贸组织农业委员会文件G/AG/N/USA/93（9 January 2014）中的绿箱统计表。。美国国内粮食援助补贴主要用于补充营养援助计划（SNAP），为无收入和低收入人群提供高达776.37亿美元的资金补贴，其他部分主要用于妇女和儿童的营养计划。而直接关系到农民收入的不挂钩的收入补贴，美国提供的资金是我国的3倍，其农民数量只有不到我国的1/ 30，人均补贴力度相差近百倍。对于其他一般服务，表中的解释是包括但不限于政府管理和服务，但列举的只有相关建筑和设施的支出、农业行政管理和服务机构的开销、工作人员的工资和退休人员的退休金。由于该项补贴占了绿箱补贴总数的28%，应当给予明确的解释。如果主要是政府管理服务相关费用，则绿箱补贴的资金监管需要引起高度重视。绿箱补贴是各国国内支持的最终归宿，各项补贴的资金分配也能从侧面反应一国的农业发展水平。

我国黄箱补贴虽然限制在微量允许范围内，但未能充分利用。2008年，我国对于特定产品的黄箱补贴支持量最高的是棉花和大米，分别为2.51%和1.45%，其他各项均不足1%，综合支持总量占当年农产品总值的比重只有1.49%，与8.5%的上限相差甚远，有较大的运用空间⑤数据资料源于世贸组织农业委员会文件G/AG/N/CHN/21（13 October 2011）中的AMS统计表。。虽然黄箱政策最终会逐步削减，但目前我国农产品国际贸易逆差逐年扩大，我们应当在承诺的范围内充分利用，为我国农产品在国际贸易中争取更公平的竞争机会。对于逆差巨大的大豆、玉米、棉花等几类农产品，应加大补贴力度。我们应制定科学的补贴计划，在不影响农产品结构的情况下适当刺激其增产增收，逐步缩减这几类农产品的贸易逆差。

我国尚未利用蓝箱政策，但该政策在欧盟和美国等发达国家和地区都得到了较广泛的运用，甚至演化成规避黄箱政策的避风港。不少发展中国家对此提出了强烈反对，并促成了对“新蓝箱”措施的谈判。由于谈判各方的意见相差太大，未能达成一致意见。但有学者认为最终可能形成与经营差别补贴（ODS）和综合支持总量削减相一致的“分层削减模式”［18］。我国农业基础设施建设尚需投入大量资金，即便尝试使用蓝箱政策，支持的力度必然有限，与发达国家和地区相比，仍有较大差距，由此引起贸易争端的可能性极小。从目前的形势来看，蓝箱政策不太可能在短期内完全取消，我国应该充分运用之。

从整体来看，我国农业国内支持仍存在较大发展空间。绿箱补贴的资金分配应合理规划、加强监管，还应增强补贴流程透明度。黄箱补贴和蓝箱补贴也应该充分合理运用，充分发挥国内支持对农业发展的作用。

三、欧盟改革和美国立法的经验

尽管各国农业国内支持的目标与其农业发展水平紧密相关，共性与差异并存，但欧盟的改革和美国的立法经验仍然值得我国借鉴。

（一）欧盟的改革经验①欧盟改革的一系列措施参见欧盟官方网站及其提供的相关下载资料，囿于篇幅所限，除非原文引用，恕不一一注明。相关网站http：//ec.europa.eu/agriculture/cap-history/index_en.htm，最后访问于2014年12月18日。

欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）初期实施的农产品价格支持极大地促进了欧盟的农业生产，实现了农业总产值增加和粮食安全的目标，但同时带来了农产品过剩、财政负担沉重和贸易争端等负面效应。这促使欧盟对早期的共同农业政策进行改革［19］。在1992年提出了减少农产品过剩、农业环境保护、收入和预算稳定等改革措施，将对市场的支持转向对生产者的直接支持，开始尝试以对农民的直接收入补贴逐步取代对农作物的价格支持。2000年的柏林峰会又提出提高农产品竞争力和农村发展等新命题，开始关注欧洲农村地区经济、社会和文化的全面发展。2003年又提出市场导向和“消费者关注”口号，不再根据产量提供补贴，并在给农民直接收入补贴时附加保证食品安全、对环境和生态友好等条件。随着12个新成员的加入，欧盟的农民数量和农村面积翻番，对欧盟农业的发展提出了新的挑战，区域发展水平差距较大、农业环境恶化等问题显现。2010年，欧盟委员会提出了以科学的粮食生产、自然资源和气候变化的可持续化管理、平衡区域发展为目标作为欧盟共同农业政策的发展方向［20］。上述改革和相关政策都以法律的形式固定化，得到了有效的实施。

欧盟农业支持政策的发展，从关注农业的产量逐步扩大到农民、农村发展，农产品市场，农业生态环境，气候变化甚至农业文化等相关领域。从单一目标实现向农业相关领域全面发展的路径，是欧盟农业发展的历史必然，在这个过程中，农产品自给率、农民收入水平和农业环境在欧盟的历次改革中都有涉及，只是侧重点有所不同。共同农业政策最先比较关注农产品自给率，因为这是对农业的最基本要求，然后才以不同方式增加农民的收入，最后才有条件转向关注农业大环境。农民收入增加，一方面使其生活得到保障，另一方面增强了农民对于农业市场风险的抵御能力。当欧盟面临农业环境恶化、气候变化复杂化、农产品贸易自由化等多重压力时，政府才提出要求农民对农业资源和环境友好、农业由市场主导等条件。

（二）美国的立法经验

美国的农业立法可追溯到1933年《农业调整法》（Agricultural Adjustment Act，AAA），自此开启了不断更新农业立法的历程。80多年来，美国先后修订、出台了20余部农业基本法。这些立法都涉及国内支持的规定，但支持方式随着农业的发展变化不断做出调整，这也是立法不断更新修改的最直接原因。其中，1996年《联邦农业完善与改革法》（Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996，FAIR）被认为是这些系列立法的分水岭，因为该法开始强调农业市场化导向［21］。随后的2002年《农业安全与农村投资法》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002，FSRIA）和2008年《食品、环保、能源法》（The Food，Conservation，Energy Act of 2008，FCEA）进一步强化了农业国内支持的力度，并形成了“价格支持”和“收入支持”共存的趋势［22］。美国的农业支持实质上已经超出了《农业协定》的规定。尽管这些立法通过改变支持名称和转向等方式努力掩饰，也难以避免一系列贸易纠纷，高地棉补贴案即是典型例证。此外，美国政府高额的财政赤字也迫使其对国内支持作出适当调整。2013年《联邦农业改革和风险管理法》（Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013，FARRMA）顺势出台，计划削减400亿补贴资金，取消对农民的直接支付，减少了保护项目，大幅度削减用于补充营养协助计划（SNAP）的支出，同时删除了一些对农民和农场主的监管规则②See House Committee on Agriculture：Summary of Federal Agriculture Reform and Risk Management Act，https：//www.agronomy.org/ files/science-policy/letters/house-2013-farrm-summary.pdf，latest visited at 18 December 2014.。

美国频繁的农业立法反映了农业发展变化的复杂性，也证明了农业国内支持难以用一部法律解决所有问题。但美国立法的一些具体措施也有值得借鉴之处，如生产弹性合约（Production Flexibility Contract），该合约由政府和农民签订为期7年的合同，对于特定农产品种植者和土地拥有者，只要符合法律规定的要求，即可依据其拥有的土地面积和法律规定的计算方式获得一定数量的补贴①See Subtitle B—Production Flexibility Contracts，Title I，Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996，https：//www.fsa.usda.gov/Internet/FSA_File/pl_104-127_1996_fair_act.pdf，latest visited at 18 December 2014.。我国可以根据实际借鉴这项制度，以缓解我国特定农产品贸易逆差严重和部分地区耕地大量抛荒问题。具体实施方案是：抛荒现象严重地区的村集体与抛荒土地原使用者签订土地使用租赁合同，由政府向原使用者支付一定租金取得土地使用权；再将这些土地以年度为限分配给愿意种植的农民，并要求种植贸易逆差严重的几类农作物，再给种植者一定的补贴。当然，这种方式是暂时的，因为它鼓励了抛荒地的原使用者，长期运用可能助长抛荒现象。今后应逐步限制抛荒土地原使用者分配集体土地的权利，如抛荒地的使用权暂由村集体支配而原使用者不能得到补贴，甚至取消原使用者的使用权等。这一做法既提高了耕地使用率，又减少农产品贸易逆差，同时还能增加部分农民的收入。由于实施周期灵活，该方案还可作为解决个别农产品短缺时的应急方案。

四、对我国的启示及完善立法的建议

总结欧盟的改革和美国的立法经验可以发现，虽然欧盟和美国的国内支持政策在不同地区、不同时期各自独立发展，但都在类似阶段采用了类似的改革方案。在农产品自给率不足时期，它们均通过政府财政资金参与市场支持和调控予以解决；当农产品过剩而财政压力过大时，开始转变支持方式，由市场支持改成对生产者的直接支持，并减少财政支持力度；随着农产品生产力和市场的逐步稳定，它们都以提高农产品质量和竞争力的目标，由数量优势向质量优势转变；在自然资源和环境条件恶化的情况下，它们都选择强调农业环境和资源的保护，强调农业的可持续发展。

我国实行的粮食最低收购价制度已经基本稳定了大多数农产品的产量，大多数农产品自给率已经达标。而产量严重不足的少数几类农产品，也是造成我国农产品贸易逆差严重的那几类。对于这几类特定农产品，我国可以如前文所述变通利用“弹性生产合约”进行弥补，以提高自给率。当前应该考虑提高农产品竞争力、农产品市场化、农业和农村的一体化发展、农业环境和资源的合理利用、农业的可持续发展、平衡区域发展等问题。

关于农产品竞争力的提高，一要提高农产品质量，二要将原产品进行加工，制成农业加工产品。而促使质量提升最有效的方式是使其市场化，因为市场竞争会使得质量不够好的产品面临被淘汰的风险，这也是欧盟和美国后期改革中不断强调农产品市场化的原因所在。而通过农业加工品提高农产品竞争力需要依赖农业相关产业升级。产业升级需要大量资金，这些资金来源可来自农民自己投资、通过政府引导的农业投资和政府补贴。农民投资并参与管理是提高其积极性的有效方式，也是增加农民收入的最主要手段；政府引导的农业投资则需要政府给予政策优惠以吸引投资方参与农业产业升级；政府补贴应当从计划增加的农民直接补贴中转化。由于我国农民基数过大，若每人每年补贴1000元，对农民的生活难有实质性改观，绝大多数的农业生产依然是简单再生产，但对政府而言，这是一笔每年近万亿的财政负担。只有用这些资金进行农业产业升级，才是真正改变我国农民生活状况的唯一出路，但这些方案的实施需要完整的农业信贷、投资和保险等法律制度提供保障。

关于农业和农村的一体化发展，需要大量的基础设施建设，不能一蹴而就，应当有计划逐步实施。由于我国农村人口数量及土地面积非常大，农村基础设施建设将是一项长期任务，应该作为长期发展目标进行规划。农业环境和资源的合理利用以及农业的可持续发展均与农业和农村的一体化发展紧密相关。不仅需要加强宣传农业资源和环境恶化的危害以及农业可持续发展的重要性，更应当注重农业资源和环境保护措施以及合理利用方案的研究力度。农业区域发展的均衡更需要长期的政策支持，依据不同地区的农业发展形势，采取分级补贴制度，加强对农业技术落后、农业环境恶劣等特殊地区的补贴力度。

为此，我们建议我国农业国内支持的立法应当分层进行，以制定一部农业补贴综合法为基础，配套具体实施方案的条例和细则为目标，形成一套完整的农业补贴立法体系。

第一，农业补贴综合立法可以命名为《农业国内支持法》，以实现长期目标为立法目的，从整体上建立农业国内支持法律制度，它应当具有较强的稳定性，应主要规定农业补贴的整体布局、总体发展和需要长期遵守的规则。该法至少应包含以下内容：（1）明确我国农业国内支持的发展目标和方向；（2）明确中央和地方政府、相关部委、农业从业人员在农业国内支持实施过程中的权利义务；（3）为了便于绿箱、黄箱和蓝箱的区分，对我国的补贴方式进行系统分类，并为今后可能出现的补贴方式预留空间；（4）要求农业补贴作预决算，并授权配套规定具体实施；（5）规定农业补贴纪律，对违反纪律的行为区分不同情况予以处罚；（6）明确相应的监督机制。

第二，对于农业补贴资金的具体分配和利用，建议制定《农业国内支持资金分配管理条例》。该法应至少包含以下内容：（1）农业补贴的资金来源和划分；（2）农业补贴资金分配方案的制定和实施；（3）单项补贴资金不足的紧急救济方案；（4）年终富余资金的回收与监管方案。上述措施旨在帮助实现农业国内支持的短期具体目标，进而增强农业国内支持的针对性和可操作性。

第三，对于农业国内支持的具体实施流程，建议制定《农业国内支持实施流程细则》，明确现有各种农业补贴的具体实施流程，并在新的补贴类型出现后及时予以增补。农业补贴年度预算和决算，应当制作年度报表并及时公开。上述两种措施增强了补贴资金动向的透明度，利于监管，便于纳税人了解和监督。

第四，对于与农业相关的信贷、投资和保险，由于其具有较高的专业性和相当的复杂性，建议采用专门立法予以规范。我们需要重点加强对相关法律法规的普法力度，增强农业从业人员对农业相关的信贷、投资和保险的信任度。使相关政策落到实处，为农业产业化拓宽路径。

最后，由于农业国内支持的配套立法偏重于短期目标的实现，应当根据国民经济发展规划进行适当的修订和调节，以便于更好地完成其在不同历史时期的任务，为我国农业的发展和改革提供有力支持。

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［13］See William Petit，The Free Trade Area of the Americas：Is it Setting the Stage for Significant Change in U.S.Agricultural Subsidy Use？，Texas Tech Law Review，Vol.37，2004，pp.127-166.

［14］See Kelly Christian，Worth Keeping Around？The United States’Biofuel Policies and Compliance with the World Trade Organization，Georgia Journal of International and Comparative Law，Vol.38，2009，pp. 165-204.See William Hett，U.S，Corn and Soybean Subsidies：WTO Litigation and Sustainable Protections，Transnational Law&Contemporary Problems，Vol.17，2008，pp.775-808.See Michael J.Shumaker，Tearing the Fabric of the World Trade Organization：United States-Subsidies on Upland Cotton，North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation，Vol.32，2007，pp.547-603. See Chandler H.Udo，Japanese Rice Protectionism：A Challenge for the Development of Agricultural Trade Laws，Boston College International and Comparative Law Review，Vol.31，2008，pp.169-184.

［15］柳长顺，杜丽娟，陈献，乔建华.近20年我国有效灌溉面积动态分析［J］.资源科学，2006，（2）：11.

［16］肖黎.我国农产品贸易逆差进口视角分析及对策［J］.东南学术，2013，（4）：93.

［17］王玉帅，田恬.论《农业协定》“绿箱”措施在中国农业补贴中的适用［J］.法制与社会发展，2013，（6）：154.

［18］武拉平，程杰，杨欣.“蓝箱”政策改革对国内支持的潜在影响——中国及WTO其他主要成员国的对比［J］.世界经济，2007，（8）：45.

［19］罗国强.欧盟共同农业政策与多哈回合僵局［J］.农业经济问题，2007，（7）：106-107.

［20］See European Commission：The CAP towards 2020：Meeting the food，natural resources and territorial challenges of the future［EB/OL］.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=COM：2010：0672：FIN：en：PDF，2014-12-18.

［21］李亮.WTO《农业协定》与中国农业国内支持制度研究［D］.北京：中国政法大学国际法学院，2008.85.

［22］王军杰.美国农业国内支持法律制度晚近发展趋势及对我国的启示［J］.西南民族大学学报，2012，（2）：95-97.

A Research on the Improvement of China's Domestic Support legislation under the Framework of the World Trade Organization

Xiao Yongpin Zhang Chi
（Institute of International Law of Wuhan University，Wuhan 430072）

The agricultural subsidy under the framework of WTO“Agreement on Agriculture”mainly refers to domestic support in our country.By analyzing the regulations of“Agreement on Agriculture”and the current legislation in our country，presenting the legislative requirements to the reality situation of China's agricultural subsidy，summarizing the experience of EU reform and legislation development in the United States，we submitted the following recommendations to improve our legislation：（1）adopting a hierarchical legislation model：enacting a comprehensive agricultural subsidy legislation which was supplemented by specific regulations and rules；（2）the comprehensive legislative provisions should aim at long-term goals with high stability；supporting legislation should focus on short-term goals，the specific measures should be enforced effectively and amended easily.This paper also discusses about some other specific problems.

“Agreement on Agriculture”；agricultural subsidy；domestic support

D996.1

A

2095-3275（2015）02-0116-08

2014-12-26

1.肖永平（1966— ），男，湖北麻城人，武汉大学珞珈特聘教授，长江学者，博士生导师；2.张弛（1987— ），男，湖北麻城人，武汉大学国际法研究所博士研究生。