论执行性地方立法良法标准

周 伟

（河南财经政法大学法学院，河南郑州450046）

论执行性地方立法良法标准

周 伟

（河南财经政法大学法学院，河南郑州450046）

执行性地方立法是指有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规或上位法的规定，对法律、行政法规或上位法的规定作出适合本行政区域实际需要的深化、细化和补充而制定地方性法规、规章的行为。要制定出良好的地方性法规应当确定地方立法的良法实体标准和形式标准。执行性地方立法良法的实体标准包括以人为本的标准、促进地方经济发展和社会进步的标准、促进社会公平公正的标准、有利于社会稳定的标准。执行性地方立法良法的形式标准包括地方性标准、执行性标准、依据性标准、可操作性标准和简明性标准。执行性地方立法可以根据党的路线、方针政策就不适合时代要求的上位法作出创新性规定，但其范围限于弱势群体权益保障、公权力限制及公务员管理和社会公益保护等方面。

地方立法；执行性立法；良法标准

地方立法包括执行性地方立法、创新性地方立法和自主性地方立法，有关创新性地方立法的良法标准和自主性地方立法良法标准笔者已经另文阐述。创新性地方立法的良法标准包括合宪性、政策依据性、实验性、应急性、地方性和特别授权性［1］。自主性地方立法具有不得抵触宪法和上位法的原则和精神、对地方事务有特别针对性、与同位阶相关立法协调等特定性良法标准［2］。本文仅探讨执行性地方立法的良法标准。

一、执行性地方立法的概念

地方立法按照其目的不同可以分为执行性立法、创新性立法和自主性立法。执行性地方立法不同于自主性地方立法和创新性地方立法，相应的立法良法标准也不同。

（一）执行性地方立法的含义

所谓执行性地方立法是指有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规或上位法的规定，对法律、行政法规或上位法的规定作出适合本行政区域实际需要的深化、细化和补充而制定地方性法规、规章的行为。执行性地方立法是通过对已施行的法律、行政法规等上位法的某些条款进行必要的补充和细化来执行被执行的上位法，所以，执行性地方立法是一个从“粗”到“细”的过程，其内容受上位法的原则、内容制约，独立性也相对较弱。

（二）执行性地方立法的特征

1.执行性。

执行性指的是地方立法机关为了保障法律、行政法规等上位法在本地区的实施，针对本地区的实际情况就上位法在本地区的实施、落实作出具体规定，是结合本地实际情况将法律、法规等上位法中的有关原则加以具体化、明确化，实现简便易行，便于操作的目的。执行性地方立法只能对上位法中已有的规定进行细化、补充，不得在上位法没有规定的情况下自行作出规定，也不得在上位法已有规定的情况下超越上位法的范围、种类、幅度作出规定，更不得作出与上位法相违背的具体规定。

2.地方性。

地方立法质量的高低在很大程度上取决于所立法规是否体现了地方特色，地方特色越突出，其实用性、可操作性就越强，就越能解决本地的实际问题。强调地方特色，使地方立法具有更鲜活的生命力和针对性，从而更好地体现宪法、地方组织法、立法法等法律赋予地方立法权的精神实质。

（1）地方性指的是有特色。

关于地方立法特色，有学者已经进行了阐述：地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适合本地实际。在突出地方立法针对性的同时，应将先行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来［3］。“有特色”主要表明地方在立法时要注意突出地方特点，要针对地方的实际情况，把立法和满足地方工作的实际需要结合起来，把地方工作中好的经验和做法上升到规范性的高度。由于地方立法是具体工作中的经验总结，因此具有可操作性。

（2）执行性地方立法的地方性不同于创新性和自主性地方立法的地方性。

执行性地方立法的地方性不同于创新性和自主性地方立法的地方性，它指的是把中央的立法和地方的特殊情况结合起来，使中央立法能够在本地区实施，具有从属性。而创新性和自主性地方立法的地方性则相对独立。创新性地方立法的地方性表现在地方的条件是否符合创新性地方立法，自主性地方立法的地方性则表现在不是为了解决中央立法在本地适用性问题，而是为了解决本地区不同于全国性特殊的问题，具有相对的独立性。

（3）地方性是执行性地方立法的前提条件。

地方立法在于解决地方特殊问题，如果地方没有特殊问题，执行性立法就没有必要，有关该方面的制度就应该适用全国统一的法律。如果是因为全国统一使用的法律的概念不清、涵义不确定，也没有必要制定地方执行性立法，可由国务院制定行政法规、国务院各部委制定行政规章或由最高人民法院通过司法解释予以具体明确，以保障法律的普适性。因此，没有地方的特殊情况，不宜通过地方性立法来解决法律的适用问题，地方性是执行性地方立法的前提条件。

3.依据性。

执行性地方立法对法律、行政法规或上位法的规定作出适合本行政区域实际需要的细化和补充，因此执行性地方立法必须有可执行的上位立法。但这并不意味着有中央立法就必须有执行性地方立法。地方性是执行性地方立法的前提条件，而地方性是地方立法不同于法律、行政法规、创新性地方立法和自主性地方立法的本质特点。“在上位法没有授权的情况下，行政机关对其行政职权范围内的事项也可以根据上位法规定执行行政法规和规章。这种行政立法，是在上位法对各该事项已作出规定的情况下进行的，所以，其‘根据'的涵义，主要指根据上位法的规定及其精神制定执行性规范，即把上位法的规定及其精神具体化”［4］。这里的立法指的就是执行性地方立法。

4.授权性。

执行性地方立法是否需要上位法的授权，实践中有关地方立法的“根据”有两种做法：一种是在法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规对某一事项作出规定时，明确授权地方立法机关颁布执行性立法。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。另一种是指上位法已有相关的规定，但未明确授权地方立法机关制定执行性规范，而现实生活又迫切需要制定地方性法规、规章的情况下制定规范性文件的活动，例如《长春市妇女儿童健康保护条例》第一条规定：为保护妇女儿童的身体健康，根据有关法律、法规，结合本市妇女儿童健康保护工作的实际，制定本条例。事实上没有相关的上位法授权长春市人大制定执行性地方法规，但是长春市基于本地区的需要制定了该条例。

有学者认为执行立法不一定要有中央立法的明确授权［5］，对此我们不敢苟同。上位法，特别是中央立法的法律法规一般涉及公民的基本权利和义务、国家的基本制度和国家机关的权限划分等重大问题，对于这些重要问题由地方立法机关自行决定是否制定执行性地方性法规规章，容易造成执行性地方立法通过立法权予以“权力寻租”，不利于建立统一的市场，容易破坏法制统一，损害公民的合法权益。在立法法没有颁布之前，由于无法可依，这种自行决定是否制定执行性地方立法还有情可原。随着立法法的颁布和立法制度的不断完善，执行性地方立法应该逐渐走向规范化，即应该得到被执行的法律法规和上位法的授权，至少立法法规定的法律保留事项应该有明确的授权。

二、执行性地方立法良法的实体标准

地方立法作为立法的一种，应该遵循一般性良法标准。关于良法的实体标准问题，学者们已经进行了阐述：“从良法的价值建构上看，中国社会主义法之为良法自然应该体现正义、秩序、平等、自由、安全、利益等方面的价值，这些价值是法的外在价值，是法的内在价值和法的工具性价值外化和实现的结果，也是检验法的内在价值得以实现的标准。……从良法的文化精神上看，良法在于体现“国、民本位”的价值观。”［6］地方立法是立法的一部分，所以地方立法理所应当地要遵循一般立法的实体标准，因此法律的实体良法标准也是地方立法的良法标准。与一般立法的良法标准不同的是，执行性地方立法的实体标准在于实现、落实上位法或者政策。执行性地方立法的实体标准表现在以下几个方面。

（一）以人为本的标准

以人为本是良法的核心标准。相比较中央立法，由于地方立法在地理位置、心理距离等方面都更接近于百姓的社会生活，更能因时制宜、因地制宜地反映他们的生活需求和心理感受，所以人性化立法趋势在地方立法中的表现应该较中央立法更为明显。

从目前的现状来看，人性化立法趋势在地方立法中的表现较中央立法更为明显。贵阳、苏州等地根据当前未成年人容易受不法侵害的情况，适时制定了有关中小学生人身伤害事故预防与处理的法规，将保护中小学生的人身安全纳入地方立法的调整范围。《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》在全国范围内首次将有劳动能力、有就业需求的无业残疾人定为失业人员，规定其与普通失业人员享有同样的就业优惠政策，要求各级政府加以管理；《长春市妇女儿童健康保护条例》增加了对妇女更年期保护条款，该条例第九条规定：医疗、保健机构应当为更年期妇女提供有关健康咨询和医疗保健服务；《上海市未成年人保护条例》规定了学校不排名次、减轻课业负担等内容，无不体现了“以人为本，立法为民”的思想，注意加强对特殊人群合法权益的保护。针对汶川地震中的“范跑跑事件”给社会造成的恶劣影响，鉴于未成年人在自我保护能力方面的不足，《广州市未成年人保护规定》第二十九条规定：发生突发事件和未成年人人身伤害事故时，学校、幼儿园、托儿所应当启动应急预案，优先保护未成年人的安全，及时救护，妥善处理，并向有关主管部门报告等。

高温天气劳动会危及劳动者的生命健康，为此对高温天气下的劳动者应当予以保护，地方立法已经在这方面做出了努力。自2012年3月1日起施行的《广东省高温天气劳动保护办法》第九条规定：用人单位在下列高温天气期间，应当合理安排工作时间，减轻劳动强度，采取有效措施，保障劳动者身体健康和生命安全：日最高气温达到39℃以上，当日应当停止户外露天工作；日最高气温达到37℃以上至39℃以下（不含39℃），全天户外露天工作时间不得超过6小时，12时至16时应当暂停户外露天工作；日最高气温达到35℃以上至37℃以下（不含37℃），用人单位应当采取换班轮休等方式，缩短连续作业时间，并且不得安排户外露天作业劳动者加班。第十二条规定：用人单位不得因高温天气停止工作、缩短工作时间而扣除或者降低劳动者工资。

地方立法在执行性地方立法中是否注重人本主义理念，通过地方立法实现法的人文主义价值应该成为执行性地方立法良法的核心标准。

（二）促进地方经济发展和社会进步的标准

促进地方经济发展和社会进步的标准是地方立法实现良法的重要标准。为此，地方立法在这方面做出了努力。作为我国茶叶产地、集散地之一的福建省，于2012年6月1日起施行的《福建省促进茶产业发展条例》是我国第一部促进茶产业发展的地方性法规。该条例在明确政府及相关部门职责，并就制定茶产业发展规划，设立茶产业发展专项资金，注重生态环境和谐发展，促进茶文化的保护、传承和发展，以及鼓励和扶持措施、茶园抵押融资、茶叶质量安全可追溯等方面作出规定。

为了加强政府性债务管理，防范和化解政府性债务风险，自2013年8月1日起施行的《厦门市政府性债务管理暂行办法》就厦门市政府性债务的计划编制与批准、举借、使用与偿还、风险防范与控制、监督与责任作出了规定。该办法有利于保障厦门市地方经济的可持续发展。

（三）促进社会公平公正的标准

公平正义是法律的核心价值之一，为此，地方立法在公平公正方面做出了努力，力求通过地方立法实现社会的公平公正。

1.男女平等。

针对农村土地承包经营权地方机关对妇女的歧视，自2012年3月8日起施行的《成都市妇女权益保障条例》第十八条规定：家庭的宅基地使用权、土地承包经营权、林地使用权和耕地保护基金等，妇女与其他家庭成员依法享有共同使用、收益和处分的权利。第十九条规定：妇女在农村土地承包经营、土地征收或者征用补偿等方面享有与男子平等的权利，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等理由剥夺妇女的权利。农村土地承包期内，妇女因结婚在新居住地未取得承包地的，原居住地发包方不得收回其承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者虽不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地。农村土地承包期内，妇女因结婚、离婚、丧偶等原因分户并申请变更承包合同的，发包方应当按照法定程序办理相关手续。这些条款的规定有利于促进男女平等。

地方立法还就女性的特权作出特别规定。《广东省失业保险条例》第二十一条就女性生育保险作出了规定：女性失业人员在领取失业保险金期间生育的，可以向失业保险关系所在地社会保险经办机构申请一次性加发失业保险金，标准为生育当月本人失业保险金的3倍。类似的规定还有自2012年5月1日起施行的广东省《江门市妇女权益保障规定》，该规定第十九条规定：夫妻居住的房屋所有权属男方的，离婚时女方因经济困难无房搬迁要求暂住的，男方应当给予女方暂住，暂住期一般不超过2年。第二十条规定：夫妻一方可以持身份证和结婚证等证明夫妻关系的有效证件，向工商行政管理部门、房地产行政管理部门、车辆管理部门等机构申请查询另一方的财产状况，有关单位依法为其提供相关情况。

2.城乡平等。

城乡二元制社会导致的城乡不平等是我国存在的重大问题之一，为了消除这些不平等，于2014年7月1日起施行的《广东省失业保险条例》将农民合同工纳入保险金领取范畴，该条例第四十九条规定：农民合同制工人在本条例实施后按照本条例规定缴纳失业保险费的，失业保险金的标准和领取期限按照本条例规定执行。该规定取代现行的以发放一次性生活补助为主的方式。

2011年11月4日甘肃省政府通过并施行的《甘肃省被征地农民养老保险办法》第四条规定：征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上、征收土地面积占现有承包土地面积20%（不含20%）以上的被征地农民应当参加养老保险。其中征收土地面积80%（不含80%）以上的视为完全失地农民（情况特殊的市州可以按照最低人均占有土地量确定），剩余土地交回村集体，转为城镇户口，纳入城镇职工基本养老保险，实行统账结合的养老保险模式……。该条规定解决了失地农民的养老问题，最终实现了城乡居民社会养老保险平等，促进了社会公平。

2012年9月27日审议通过并施行的《辽宁省就业促进条例》就促进公平就业、农民工进城务工、建立失业预警制度等问题，作出了一系列规定，条例加大了对农民工进城就业的扶持力度，其中第十七条规定：农村劳动者进城就业，享有下列与城镇劳动者平等的权利：无偿获得公共就业服务；获得职业培训，按照有关规定享受政府补贴；自主创业、自谋职业人员按照有关规定享受优惠待遇；法律、法规规定的其他权利。

3.促进就业待遇平等。

于2012年2月1日正式实施的《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》第二条规定：职业院校应当与合作企业签订校企合作协议，并根据有关规定为所有实习学生办理学生实习责任保险，保险费在学校经常性事业经费中列支，不得向学生另行收取。第三条规定：禁止安排实习学生在风险较大、非本专业对口行业或者其他不适宜学生实习的岗位（如从事高空、井下、放射性、高毒、易燃易爆、国家规定的第四级体力劳动强度的工作岗位，酒吧、夜总会、歌厅、洗浴中心等营业性娱乐场所）顶岗实习；学生每天顶岗实习时间不得超过8小时。第四条规定：学生在企业实习，应当由实习企业、学校和学生或学生家长三方签订“实习协议”，明确三方的权利义务，约定学生生活津贴等实习报酬。对于在企业连续上岗实习3个月及以上的学生，实习报酬发放标准不应低于上年度本地职工最低工资标准的50%。该办法的实施对于保护实习学生的合法权益、促进社会公平公正具有重要意义。

4.促进民族平等。

2012年10月1日起施行的《安徽省民族工作条例（草案）》第十七条规定：符合下列条件之一的企业，享受国家和省规定的税收、信贷、行政事业收费等方面的优惠政策：以少数民族为主要服务对象的企业；少数民族职工占职工总数30%以上的企业；在少数民族聚居地区兴办的企业。各级人民政府和有关部门应当在信息咨询、人才引进、技术改造、技术服务、项目建设等方面为前款规定的企业提供扶持和帮助。相关条款还就完善少数民族流动人员信息采集，维护其在社会保障、劳动保护、子女入学等方面的权益，处理好涉及少数民族流动人员的纠纷等事项作出了规定，要求国家机关、企业事业单位和其他组织应当加强对少数民族干部和专业技术人员的培养、选拔和使用。国家机关、企业事业单位和其他组织不得以风俗习惯为由拒绝录、聘用少数民族公民。条例的实施有利于促进民族团结与平等。

5.制约不平等地位实现社会平等。

针对供电部门电老大、电老虎的不公平现状，2013年1月1日实施的《河南省供用电条例》将采取措施改变这种现状。该条例第五十三条规定，供电企业无正当理由拒绝向用电人供电、为用电人指定电力设计、施工和设备材料供应单位的由电力监管机构责令改正；拒不改正的，处以10万元以上100万元以下罚款。针对小区物业、出租屋房东恶意提高电价的现状，该条例第十七条第二款规定：受委托转供电单位、物业小区和其他代收电费单位不得提高电价或者加收其他费用。该条意味着如果遭遇小区物业、房东随意提高电价或加收其他费用的将面临没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款的处罚。第十三条规定：用电人对用于结算的用电计量装置准确性有异议的，可以委托法定的或者授权的计量检定机构检定，供电企业应当配合。经检定，异议成立的，检定费用由供电企业承担；异议不成立的，检定费用由用电人承担。该条规定改变了“电老大说你不准就不准”的现状，电表准不准以后将由第三方检测机构说了算。

自2012年10月1日起施行的《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》第四条规定：人力资源社会保障部门负责农民工工资支付保障工作。根据该规定，人力资源社会保障部门应当将用人单位支付农民工工资情况纳入社会信用体系管理。第十条规定：用人单位应当按月支付农民工工伤期间的工资。第十三条规定：设区的市、县（市、区）人民政府可以依照国家有关规定，设立农民工工资保证金制度。农民工工资保证金用于保证农民工工资支付。第二十一条规定：房地产开发企业拖欠工程款导致拖欠农民工工资问题的，国土资源、住房城乡建设、工商行政管理等部门应当采取措施，协助人力资源社会保障部门督促其先行垫付拖欠的农民工工资。

（四）有利于社会稳定的标准

地方立法还应该就社会稳定做出相应的努力，以实现法的秩序价值。下列地方立法就根据地方的特殊性作出了相应的规定，以促进社会稳定。

1.通过集体土地征收与补偿立法消解不稳定因素。

国有土地上房屋征收与补偿条例颁布实施后，国务院集体土地上房屋征收与补偿条例迟迟没有出台。由于集体土地上房屋征收与补偿与国有土地上房屋征收补偿不平等，集体土地征收与补偿成为社会不稳定的重要因素。为此，2013年5月24日，湖南省湘西州政府法制办在州国土资源局会议室召开听证会，就《湘西州征收土地青苗补偿及集体土地上房屋拆迁补偿办法（听证稿）》广泛征求各方专家和社会公众的意见。听证代表们对《办法》中涉及的青苗补偿和房屋拆迁补偿安置的标准、范围、程序、政策延续性等，表明了自己的观点。该听证会与《办法》的出台，不仅有利于保护集体土地上房屋被征收者的利益，还有利于促进社会稳定，类似的地方性法规或者规章的制定应该大力倡导。

2.通过食品安全管理消解不稳定因素。

食品安全问题是引起社会不安定的重要因素之一，为此各地立法机关注重在这一方面的治理力度。2011年10月17日甘肃省食品安全委员会办公室印发了《甘肃省食品安全黑名单管理办法（试行）》的通知，以防止和减少食品安全事故的发生。办法规定：食品生产经营单位发生重大食品安全事故的、用非食品原料生产食品或用回收食品为原料生产食品的、滥用食品添加剂或在食品中添加非食用物质的、故意生产和销售不安全食品的、1年内发生2次以上违法违规生产经营行为的、拒不接受食品安全监管部门监督管理、抗拒执法的以及有其他规定情形的等不良行为将被列入“黑名单”。列入食品安全“黑名单”的生产经营单位再次被列入“黑名单”或者在“黑名单”期间整改不力的，各食品安全监管部门依法予以从重处理。情节严重的依法吊销食品生产经营许可证；对不具备安全生产经营条件的，依法予以关闭。对聘用在库人员从事食品生产经营管理工作的食品生产经营企业，各级监管部门不得发给其食品生产经营许可证；已经取得许可证的，由原发证部门吊销许可证。

3.立法严管建设工程质量安全消解不稳定因素。

针对莲花河畔倒楼事件和“11·15”特别重大火灾事故等导致的社会不稳定因素，自2012年3月1日起施行的《上海市建设工程质量和安全管理条例》根据上位法的有关规定和上海建设工程质量和安全管理的实际，对各方反映集中的施工工期、依法发包、人员培训、监理报告制度等问题予以规范，并明确建立风险评估制度、严禁任意压缩工期、并强化施工单位现场管理责任。该条例的颁布实施对于保障上海建设工程质量、消解因建设工程质量安全问题引起的社会不稳定因素具有重要意义。

三、执行性地方立法良法的形式标准

除了实体上的标准，地方立法还应该恪守地方立法的形式上的标准。关于良法的形式标准，有学者认为：从良法的结构技术上看，良法的形式标准主要表现为立法过程的民主化，立法表达的规范化和立法体系的科学化［7］。具体到地方立法而言，其形式标准应该包括以下几个方面。

（一）地方性标准

现实生活中地方执行性立法体现地方立法的特色性还是有比较多的成功的案例的。2007年吉林省人大修改通过的《吉林省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》规定：企业或者旅馆、饭店、商场、超市、文化娱乐场所等经营性单位，不得指使保安人员或者其他工作人员以任何理由搜查女职工或者女性消费者的身体；禁止违背妇女意志，以语言、文字、图片、图像、电子信息、肢体动作等方式对妇女实施性骚扰。这是贯彻落实《宪法》第三十七条、《消费者权益保护法》第二十五条和《妇女权益保障法》第三十七条的规定。这样的具体的实施办法不是“重复”而是“立法”。各地的不同风俗、社会环境、思想观念上存在着不同，在“上位法”的大原则之下，肯定会存在大量的“因地制宜”，而这样的“具体情况具体规定”才是“下位法”立法的关键所在。

云南省2009年1月1日实施的《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》是旨在加强保护濒危的国家一级重点保护野生动物黑颈鹤的地方法规。黑颈鹤属国家一类珍稀濒危级重点保护动物，也是世界上唯一易危濒临重点关注的飞禽类鹤群。黑颈鹤生存的自然环境恶劣，繁殖率低，数量稀少，被称为“鸟中熊猫”。而云南省大山包是黑颈鹤数量最多、密度最大的越冬栖息地和迁徙停歇地。该条例旨在落实《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》的精神——实现对珍稀濒危级重点保护动物加强保护，并体现出地方立法的特色。

（二）执行性标准

由于我国幅员辽阔，地区之间政治、经济、文化发展不平衡，在制定法律时立法机关只能就基本原则、基本制度作概括性规定，否则难以在全国施行。因此，法律、法规等上位法不能得以具体贯彻落实时，地方立法机关就应该在自己的权限范围内予以立法，确保上位法的落实。执行性地方立法就在于在执行上位法。吉林省通过地方立法权保障上位法的落实做得比较好。延边州2003年农作物受到野猪、黑熊的损害，受损面积5，976公顷，造成经济损失2，063万元。珲春自然保护区一带2002年和2003年，已发生东北虎伤害家畜事件29起，其中包括东北虎致死、伤人事件，由此造成的经济损失达30万元［8］。这样，保护野生动物与保护人们的利益发生冲突。为了解决这一矛盾，保障《中华人民共和国野生动物保护法》在吉林省的实施，吉林省人大常委会制定了《吉林省人大常委会关于禁止猎捕陆生野生动物的决定》、吉林省人民政府2006年10月8日发布了《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》，并于2007年1月24日通过并执行《〈吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法〉实施细则》。决定、办法和实施细则具体规定了补偿范围、补偿主体、补偿客体、补偿标准及其程序规定，解决了二者之间的冲突，为中央立法在该地区的实施清除了障碍。为了保护归侨侨眷的利益，落实《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，《吉林省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》第九条规定，归侨、侨眷利用侨资、侨汇兴办的工商企业，其侨资额占全部投资额25%以上的，经法定的审查批准机关批准，从获利年度起，免征所得税2年，从第三年起，减半征收所得税3年。该办法在自己的权限范围内解决了上位法在本地区实施的问题。吉林省这些地方立法能促使上位法落实，并在自己的权限范围内妥善地解决了上位法不便解决的问题，是地方良性立法的典型。

（三）依据性标准

执行性地方立法的性质是执行已经制定的法律，解决因法律的概括性和普遍性带来的不确定性，解决的是法律在地方适用困难的问题。因此，地方执行性立法必须明确其制定的法律依据。在现行有效的国家法律中只有70件法律规定了有立法权的地方可以制定配套办法，也就是说，就这70部法律地方立法机关获得了中央立法的明确授权。有学者认为：“中央立法明文规定地方应当或者可以制定条例或细则予以贯彻实施的，地方当然有权制定执行性立法，如果中央立法没有明确授权，地方立法机关根据单一制国家的结构关系也应有权制定执行性立法，前提是本行政区域确实有贯彻实施和适用的必要。”［9］笔者认为，这种观点有失偏颇。事实上，诸多地方立法运用地方立法进行寻租，诸如河北红一号文件就是如此①2004年1月2日河北省政府以省委冀字［2004］1号文件批转了河北省政法委出台的《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，从而使党的文件变成了地方政府规章。文件规定，“对民营企业经营者创业初期的犯罪行为，已超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程序；在追诉期内的，要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现和所在企业当前的经营状况及发展趋势，依法减轻、免除处罚或判处缓刑”；“对政法机关直接受理的有重大影响的经济犯罪和职务犯罪案件要进行初查，并经市级政法机关批准。”按照我国宪法、立法法和有关法律的规定，有关犯罪和刑罚的规定属于法律保留的事项，只能由法律予以规定，地方政府是不能就这一事项进行立法的。这一地方立法明显地是为了地方寻租。。该文件的出台直接导致上位法在河北省的落实遇到了地方立法的阻碍，法律的宗旨被扭曲。现实立法活动中，地方立法的立法依据并不明确。例如在重庆市1998年出台的63件法规中，除《重庆市中医条例》、《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》、《重庆市农民负担管理条例》等少数几个是笼统地“根据国家有关法律、法规（政策），结合本市实际制定”的外，其余都是以国家的一个或几个具体法律、法规为根据制定的。具体的依据是哪一部法律，只能让人猜测。明确执行的法律是地方立法的良法标准之一。

（四）可操作性标准

法谚说，法律中不允许过度矫情和做作的表述，因为这种伪装的确定性会干扰真正的法律确定性。因此，法律要求具有可操作性而非“矫情和做作”。鉴于法律的概括性，为了确保法律的实施，有必要通过地方执行性立法来实现法律的可操作性。“地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题”［10］。有针对性，就是地方执行性立法一定要针对其要执行的法律法规作出具体性规定，不能无的放矢；所谓针对性，就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精［11］。适用性就是力求避免地方性行政立法的抽象性、概括性，使要执行的法律得到具体运用。这种具体一是要操作性强，直接接近实践，二是要与具体的地方特色结合，使地方问题得到解决。《渔业法》第三十八条规定：违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，处5万元以下的罚款。《福建省实施〈渔业法〉办法》第四十条区分内陆水域渔船与海洋渔船、机动渔船与非机动渔船、不同功率的机动渔船，分别规定了50元到5万元之间的不同罚款数额，从而对《渔业法》的相关规定进行了具体化，使其具有可操作性。

（五）简明性标准

“一国的法律是否为良好的法律，不独为合理价值的规范化和制度化，而更主要的是合理的价值通过规范化的形式和制度化以及规范的运用，转化为客观存在的事实。……良好的法律，应该是价值、规范和事实的有机统一。”［12］立法简明就是执行性地方立法使“合理性的价值通过规范化的形式和制度化以及规范的运用，转化为客观存在的事实”的要求。因此立法简明是地方立法操作性和实用性的关键。遗憾的是，许多省市人大常委会反映，他们在初次审议一些法规草案时，发现有60%多的条文是与上位法相同的［13］。这样的重复不仅会导致立法成本的扩大和立法资源的浪费，还会影响地方立法质量的提高、助长立法者的惰性，最终导致损害上位法权威的后果。在重庆的地方法规中，有15%是对国家法律作的说明性实施办法，既不能创新超越，又不必重复说明，实在没有意义和价值［14］。

要使地方立法简明，首先要做到地方立法力戒照搬上位法。四川省《关于提高地方立法质量有关事项的决定》明确规定“尽量少抄或不抄上位法”。广州市把“不简单重复上位法”作为立法指导思想，贯穿于立法活动的始终。北京、天津、辽宁、黑龙江、山东、内蒙古、上海、四川、贵州、广西、海南和青海等地也坚持这一立法原则。力戒照搬上位法就是地方立法不与上位法重复，这种不重复表现在两个方面：一是在内容上，上位法已有规定的，不再重复，如《齐齐哈尔市旅游条例》、《天津市招标投标条例》等就删除了与上位法重复的条款。二是不再简单地重复上位法的立法体例，根据实际情况，需要多少条，制定多少条。如《包头市城市市容和环境卫生管理条例》在制定时，没有采取惯常设立“法律责任”一章的做法，而是将该部分放在总则之中。黑龙江省人大在立法技术上不片面追求法规的章节完整，不重复照搬上位法的规定，例如《黑龙江城市房屋拆迁管理条例》只有28条，《黑龙江私营企业工会条例》没有设置章节，全文只有短短的27条等。

为了避免法律抄袭，地方立法首先要结合本地的实际需要，针对所要解决的主要矛盾和问题制定法规；其次要坚持在“拾遗补缺”上下功夫，对所要规范的事项尽可能地作出具体明确的规定，不必追求内容的完整配套和章节条款的一应俱全；再次要从保障法的价值和立法经济的角度，认真选好、选准立法项目，不能贪图立法数量。实施性法规应重在根据本地的实际情况对上位法的原则性条款予以细化，而不一定照搬上位法的章节体例及具体条文，面面俱到。

四、执行性地方立法的创新

鉴于执行性地方立法的执行性，执行性地方立法是否允许创新是个非常重要的问题。

（一）执行性地方立法创新的必要

我国的部分法律、法规是计划经济时代的产物，很多法律、法规是根据当时政治、经济和文化背景制定的，其内容拘泥于时代的限制而不能满足发展的需要是非常正常的。有学者主张，“对于国家已经颁行的法律、行政法规，如果不是规定得过于原则以致于不通过地方立法加以细化便无法实施，地方一般不宜再作实施性立法，而应当将地方立法的重心转到创制性立法、自主性立法上来，真正制定出富有地方特色，针对性、可操作性强的地方性法规”［15］。对此，笔者是比较赞同的。因此，在进行执行性地方立法时，有必要就创新性作出规定。

（二）执行性地方立法创新的依据

执行性地方立法创新是超越了被执行的法律、法规的范畴所进行的立法。但是这种超越不是没有依据的。按照我国现状，执行性地方立法的创新应该符合党的时事政策。因为作为中国无产阶级先锋队的中国共产党能够深谙时代的脉搏，制定出反映时代特点的路线、方针和政策，符合时代性的要求。例如在西部大开发过程中，国家鼓励到西部投资，为此采取了许多倾斜性政策，西部各地方也同样出台了一些优惠政策来吸引投资。但这些优惠性政策并不能代替法律来予以操作，因此应当以创新性立法予以规范。2003年6月，党中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》对防护林体系保护提出要求：“必须努力保护好天然林、野生动植物资源、湿地和古树名木；努力营造好主要流域、沙地边缘、沿海地带的水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和堤岸防护林……”。1995年福建省人大颁布了《福建省沿海防护林条例》，是我国出台的第一部沿海防护林保护和管理专项的地方性法规。2007年12月海南省人大颁布了《海南省沿海护林建设与保护规定》。很显然，这些地方性法规的立法依据是国家的政策。

（三）执行性地方立法创新的内容

执行性地方立法创新的内容应该表现在以下几个方面：

1.弱势群体权益保障立法要大力倡导。

2004年6月4日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈甘肃省暂住人口管理暂行办法〉的决定》将第二十条修改为：“不按规定申报暂住登记或申领暂住证的，对直接责任人或者暂住人处50元以下罚款，并补办登记手续。”该条废除了原规定关于“责令暂住人限期离开暂住地”的规定，显示出地方立法保护弱势群体的趋势。

2.公权力限制及公务员管理之允许。

鉴于城市管理执法法律、法规的缺失，原本是为了缓解社会矛盾而诞生的职业，却在近几年常常被指为社会矛盾的制造者，各地连续发生的城管事件是引起社会不稳定的因素之一，为此，深圳市人大常委会议上表决通过《深圳经济特区城市管理综合执法条例》，该条例切中了城市管理与执法相关制度存在明显缺失这个全国性问题，该条例从执法范围、执法程序、执法手段等方面，首次将城管的执法依法规范化、制度化。该条例让城市管理不但要实现由管理城市向经营城市的转变，而且还需要法律法规来支持。2012年3月1日起施行的《江西省规范行政处罚裁量权规定》是执行行政处罚法的地方性规定。对于违反本规定滥用行政处罚裁量权的，按照第二十条的规定由所在机关给予批评教育、离岗培训的处理，或者由行政执法证件核发机关收回其行政执法证件，取消其执法资格；情节严重的，依法给予处分。

3.社会公益保护立法之倡导。

自2013年6月20日起施行的《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》规定：本市保障改革创新，宽容失败。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。决定还将明示改革创新的法治路径，即“法无禁止即自由”原则：“法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新。”该决定就促进地方改革创新“失败”免责作出了规定，有利于促进地方经济的发展，具有很强的公益性。

［1］周伟.论创新性地方立法的良法标准［J］.江汉大学学报，2013，（4），高等学校文科学报学术文摘，2013，（6）.

［2］周伟.论自主性地方立法的良法标准［J］.学术论坛，2013，（12）.

［3］［11］王斐弘.地方立法特色论［J］.人大研究，2005，（5）.

［4］陈章干.论行政立法的“根据”［J］.行政法学研究，1999，（2）.

［5］［9］崔卓兰.地方立法实证研究［M］.北京：知识产权出版社，2007.8，8.

［6］［7］李龙、汪进元.良法标准初探［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2001，（3）.

［8］甄春延，刘君.长白山区生态保护恢复动物与居民争食愈演愈烈［EB/OL］.http：//www.nen.com. cn/2343475651 084288/20040228/1348644.shtml.

［10］［13］李高协.地方立法的可操作性问题探讨［J］.人大研究，2007，（10）.

［12］李龙.良法论［M］.武汉：武汉大学出版社，2001.

［14］方令.中国特色社会主义法律体系的建立与地方立法面临的主要任务——以重庆为例［J］.经济研究导刊，2010，（27）.

［15］田成有.地方立法的理论与实践［M］.北京：中国法制出版社，2004.59.

On the“Good law”Standard of the implemental and Local Legislation

Zhou Wei
（Hennan University of the Economic and Law，Zhengzhou Henan 450046）

The Implemental and Local Legislation refers to the act to make the administrative rules and regulations to deepen，detailed and supply the law，administrative regulations and provisions of other upper laws，according to the actual needs of the local areas by the local legislative organs.To formulate the good local regulations，we shall determine the standards of the entities and the form of the local legislations.The standards of entities for Implemental Legislation include the People oriented，to promote local economic development and social progress，to promote social fairness and justice.The form standards for Implemental Legislation include the locality，the enforceability，the accordance standards and the Authorization，the operational standard and the conciseness.Implementation of local legislation can make innovation in the upper law provisions which is not suitable for the requirements of the times according to the party's lines，principles and policies，But the innovation scope is only limited to protecting the rights and interests of vulnerable groups，restricting the public power，managing the civil servants and protecting the social welfares，etc.

Local Legislation；Implemental Legislation；“Good law”Standard

D922.1

A

2095-3275（2015）02-0057-10

2014-12-12

本文为2014年河南省哲学与社会科学规划办公室基金项目“地方立法项目论证制度研究”的阶段性成果（项目编号：2014BFX022）

周伟（1967— ），男，河南固始人，河南财经政法大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向：行政法学、立法学。