公法视野中的依法治国、依法执政、依法行政共同推进——十八届四中全会决定的战略意义、重大任务和现实课题解读

莫于川

（中国人民大学法学院，北京100872）

公法视野中的依法治国、依法执政、依法行政共同推进——十八届四中全会决定的战略意义、重大任务和现实课题解读

莫于川

（中国人民大学法学院，北京100872）

本文对制定十八届四中全会决定、全面推进依法治国方略的宏观背景和战略意义试做分析，深感其提出了深入改革发展新时代的战略方针和基本目标；对十八届四中全会决定强调的“依宪治国”、“依宪执政”做力图深入的解读，深感其特殊意义在于强调了必须坚持数十年中国特色社会主义改革发展道路取得的探索成果和前进路向；逐项探讨十八届四中全会决定在法制建设新十六字方针的基础上提出六项重大任务的综合考量和基本内容，重点探讨易被忽视、易生歧见的依法执政与依法治国方略的辩证关系，深感四项目标性任务和两项保障性任务都颇具新意、极为宏大、非常艰巨；尝试分析了深入推进依法行政、加快建设法治政府须要省思的若干认识问题，深感观念更新是制度创新的认识基础和思想先导，坚持共同建设、法治中国的路向是实现中国梦的可靠保障。

四中全会决定；依法治国；依法执政；依法行政；共同推进

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（下称十八届四中全会）出台了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称四中全会决定），这是具有深远历史意义的重要事件和重要文件，这一长达1.7万字、达180多项制度革新举措的纲领性文件具有何种意义和特点，提出了哪些研究课题和工作任务，会给我国经济、政治、行政、社会、环境、法制的协调持续发展带来什么影响，应如何对其进行理解、加以贯彻，这些都关系到能否有效推进和最终实现依法治国方略，能否通过建设法治中国来保障实现中国梦。本文尝试从公法视角探讨如何解读四中全会决定的宏大深远意蕴，以助于认知和实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进。

一、四中全会决定的宏观背景和战略意义

（一）四中全会决定的制定

党的十八届三中全会于2013年11月通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出顶层设计和战略部署之后，中共中央着手考虑十八届四中全会的议题，认为十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，要实现这个奋斗目标、落实这个顶层设计，须要从法治上提供可靠保障，全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案，以推动经济、政治、文化、社会、环境的协调发展，不断开拓中国特色社会主义事业广阔的发展前景。

因此，2014年1月中央政治局作出决策：十八届四中全会重点研究全面推进依法治国专题并作出专门决定。为此成立了起草组，习近平同志任组长，组成8个调研组，在8个多月时间里分赴14个省区市，深入调查研究，广泛征求意见，开展专题论证，反复讨论修改。其间，中央政治局常委会召开3次会议、中央政治局召开2次会议分别审议，并将决定征求意见稿下发党内一定范围征求意见，包括征求党内老同志意见，还遵行宪法原则专门听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见，最终完成并于2014年10月通过1.7万字的四中全会决定，鲜明地提出了坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系的重大论断，明确了建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、抓手，确定了180多项改革举措，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、队伍建设、党的领导等六大方面作出了全面部署，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切，以期有力地推进社会主义法治国家建设①四中全会决定开宗明义地提出：全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国，这是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关中国共产党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》单行本，人民出版社2014年10月出版，第1—2页。。

在出台三中全会决定不久又出台四中全会决定，一年之内连续推出全面深化改革决定和全面推进依法治国决定，共4万字、约500项改革举措的2个中央全会决定，这在中国共产党的历史上是仅见的，内中有何特殊的意蕴？笔者认为，三中全会决定的内容非常全面，是以经济体制改革举措为主，四中全会决定的内容也很丰富，而且内容重合度较高，其主要内容和基本形态是法治革新，但其最关键的核心内容是政治体制改革举措。

之所以说四中全会决定是以政治体制改革为主，且以法治体系建设为主体内容和基本形式，这是因为该决定在形式上虽然是以建设法治国家和法治体系为基本命题，但实际上最核心、最关键的部分是政治体制改革有关内容。例如，在我国的现实国情和宪治语境下，与政治体制关系最密切的要素是执政党的领导和人民代表大会制度，前者是主体政治生态，后者是根本政治制度。而四中全会决定提出要依宪执政，要理顺党的领导与立法决策的关系，要健全执政党提出修宪建议的机制，要建立制定和修改法律的重大问题报告制度，要健全人大主导立法工作的体制和机制，要建立健全重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，要从各层次、各方面加强和改进执政党对全面推进依法治国的领导等②十八届四中全会决定提出的第六项重大任务中，专门规定了党政主要负责人承担推进法治建设第一责任人的职责，各级人大、政协、一府两院的党组织要承担领导和监督本单位模范守法执法的职责，要长期坚持政法委员会的组织形式并限定履行六项职能，要把法治建设成效作为工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，此外还在党的领导部分纳入了国防和军队建设法治化、依法保障一国两制实践、加强涉外法制建设等新内容，意在通过数十项具体的改革举措，从宏观、中观、微观层次，从各类组织机构的有关职责，来加强和改进党对全面推进依法治国的领导。，这些都是体现政治体制改革意涵的重大举措。

当然，笔者认为四中全会决定是以政治体制改革为核心要素，以法制革新和法治建设为基本形式的重要文献。这里所谓政治体制改革，是指已有足够社会共识、客观条件成熟、政治风险可控而被选用的改革举措，那些社会共识不足、客观条件不成熟、政治风险太大的内容并未纳入，实际上也无法纳入。

全面深化改革的三中全会决定与全面推进依法治国的四中全会决定是姊妹篇，前者以经济改革为主体，后者以政治改革为核心，配套推出的这两个重要文献共提出约500项改革举措，系统地对治国理政和经社发展作出总体布局，具有特殊的时代背景、重大的现实意义和积极的引领作用，旨在为新常态、新时代的经政配套改革作出战略部署和系统安排。

（二）历史比较角度的分析

有比较才有鉴别。新中国的历史上也曾出现过相类似的文件和类似的时期。这里以“邓小平时代”的经验教训为例略做分析①外界对于中华人民共和国的历史，有“毛泽东时代”、“邓小平时代”的说法。前者是指1949-1978年的三十个年头，简称“前三十年”，后者是指1979年至党的十八大的三十多个年头，简称“后三十年”。这两个“三十年”都是中国共产党带领中国人民探索建设中国特色社会主义道路的艰难改革历程，都有许多经验教训，值得尊重和总结，绝不能互相否定。毛泽东主席曾在集思广益的基础上于1956年4月25日发表历史性演讲《论十大关系》，就是对“前三十年”社会主义革命和建设道路的经政战略构想和系统安排，具有科学性和前瞻性；由于当时的高层领导们发生认识偏差，自己抛弃了这一经政战略构想和系统安排，前进方向和工作重心发生严重误判，教训极为惨痛。现在迎来可能开启的“习近平时代”，当然须要吸取历史教训，及时推出并坚持配套实施经政改革的战略构想和系统安排，这就是此处要做讨论的话题。。

20世纪80年代是改革开放初期，也曾有过类似的战略文件，这就是党的十二届三中全会于1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》。我国于1978年底确定改革开放的方针政策，但那时“文化大革命”刚刚结束，人们尚处于观望、徘徊、争论之中。摸着石头探索几年后，在邓小平同志主持下推出了上述文件，我国的经济体制改革得以系统地推进，农村包产到户、企业承包经营等改革举措的效果显著，把农村农民、企业职工的积极性调动出来。当时提出经济体制改革以企业改革为中心，但推行企业改革后很快遇到体制矛盾问题，千千万万的企业仍然是政府机关的附庸、马仔，不能独立追求自己的利益和愿望，实质上是政企关系（包括政社关系、政市关系）没有理顺。于是人们逐渐认识到上层建筑和经济基础须要配套改革，须要通过系统配套的政治体制改革加以解决。作出此项决策后，启动了《中共中央关于政治体制改革的决定》有关调研起草工作②当时确定了10个专题，成立了30个调研组，每3个组完成1个专题，共形成10个研究报告，加上1个序言，拟最终形成1序10章的决定草案。笔者当时在重庆工作，也受组织委派加入了一个调研组，题目是“改革一切以行政级别划线的官本位体制弊端”，本组已基本完成调研、撰稿任务。。但在形成决定草案的过程中，遇到一些突出矛盾和重大事件，特别是“价格双轨制”等官商勾结、官员腐败现象日益显露，反对腐败的学潮日益高涨③“价格双轨制”是指20世纪80年代中前期，由于当时并存的商品物资的计划价格、指导价格、市场价格，每年产生大约2000亿元的“价差”，这是一笔近乎天文数字的巨额财富，其中相当一部分被“官倒”瓜分了（“官倒”是指有官方家庭背景关系的一些“官二代”开办的皮包公司经过倒卖物资审批文件，中国大地上一夜之间就冒出许多百万、千万富翁）。于是，抗议此种腐败现象、旨在“反对官倒”的学潮日益高涨，整个社会的政治热度越来越高，政治风险也越来越大。。当时的情况是一方面产生了严重腐败，一方面还须要同时推行改革，加上其他复杂严重的因素（例如境外势力的干扰破坏，时任高层领导之间矛盾扯皮错失解决问题的良机），最终导致1989年政治风波。此后三年，许多人开始怀疑此前的改革道路是否走错，产生了“宁左毋右”的错误做法，导致整个社会停滞不前、日益左倾，改革的方向、路线、成果险被否定葬送。在此情况下，原拟在经济体制改革决定之后随即推出的政治体制改革决定就无奈流产了。

正是在此复杂背景下，深忧改革前途、勇担历史重任的邓小平同志站出来，进行了创造历史的顽强拼搏：他于1992年春以高龄抱病走武汉、走上海、走深圳、走珠海，一路走来耐心说服中央和地方的领导人，通过“南方谈话”的方式帮助时任高层领导承认错误、端正路向、调整政策，终于将改革航船重新拉回改革开放的正确道路，并确定了浦东开发开放，从而挽救了改革，挽救了中国④这个历史事件在著名的长篇通讯《东方风来满眼春——邓小平同志在深圳纪实》中得到反映、值得一阅（文载《深圳特区报》1992年3月26日第一版，由时任该报记者陈锡添同志撰写）。。形成足够共识后将“市场经济体制”写进党的十四大报告，1993年修宪又将“市场经济体制”写进现行宪法，自此稳定了我国的经济体制、经济基础。

可能人们仍会有疑惑：既然须要社会经政要素比较协调稳定，经济才能发展，那么在当时的情况下确定实行市场经济体制后，经济政治改革并不平衡，但经济仍然快速发展了那么多年，这又是为什么？对此可以补充说明一个原因：虽然原拟推出的政治体制改革决定由于前述原因没能推出，但随着形势发展、工作需要、某些条件成熟，一些具有必要共识、较小风险和社会振动的政改举措，后来也零星分散、降低程度地推出了，例如领导干部终身制、重大决策的民主协商制度、公务员制度、加强人大常委会制度等，从而缓解了政经矛盾，降低了政经张力，使得约束生产力发展的上层建筑因素受到某种克减，支撑经济发展顽强走到今天；但同时，正因为没能经政配套改革，留下了许多深层次的结构性矛盾或曰“难啃的体制硬骨头”，导致许多领域和事业一直限于停滞、困境之中。

可见，到了深入转型发展时期的今天，容易改的机制和方法问题都已改过，剩下的都是“难啃的体制硬骨头”，特别需要系统配套的战略方针和工作指导，这就是新近推出的以经济改革为主干的三中全会决定和以政治改革为核心的四中全会决定。后者强调法治建设，这是最稳定、最规范、最见效的制度保障形式，表明了习近平为总书记的党中央对于新形势下如何转型发展、创新发展、可持续发展的特殊考量。可以说，现在的形势、做法和要求与过去相比，有相似之处也有所不同，必须坚持全力推行配套改革的战略方针。

（三）法治中国与一体建设

全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，须立足全局和长远统筹谋划，四中全会决定就我国法治建设的重大理论和实践问题系统地做出回答，其中提到实现中国梦需要诸多方面的条件，其中建设法治中国是实现中国梦的基础性保障。法治中国的理念和方针的提出，有其特殊的背景、内涵、使命和要求。早在15年前（1999年）修宪，就通过修正案第十三条，在我国宪法第五条增加了一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这被称为法治国家入宪，已成为全民共识。那么，宪法条文中的“法治国家”与现在讨论的“法治中国”，二者是何关系？它们是否类似于马铃薯与土豆、西红柿与番茄的同一关系？即便是同一关系，可又有谁曾在哪家餐馆的菜单上看到过“醋溜马铃薯丝”这样一道菜？

要从法理上分析回答前述问题可能并不那么简单。四中全会决定中，正态分布地6次提到“法治国家”，而在导语和全文的结尾处2次提到“法治中国”，且均使用的是祈使句（“向着建设法治中国不断前进”、“为建设法治中国而奋斗”），是将所有努力和最终愿景归结于“法治中国”。这当中有着怎样的特殊内涵和要求呢？笔者认为，二者总体一致，指向同一事物，但有不同的时间、地域、政策等背景和要求，这些要素叠加来就显示出新内涵。笔者将其概括为两个特点：一是法制建设新十六字方针，另一个是两个坚持，也即坚持共同推进、坚持一体建设。由于这些新要求，“法治中国”的表述确有一些特别须要关注的内涵。

20世纪80年代初提出的法制建设十六字方针，也即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，30多年来发挥了积极作用，但现在已不完全适应主客观的要求。例如，有法可依是过去很长时期的最大难点，至今也未完全解决好，但现在更突出的恐是有法难依的问题。我国现行的法律规范体系中，已有240多部法律、710多部行政法规、8700多部地方性法规，还有约2万部规章，但由于立、改、废不及时，其中很多法律规范已与现实要求不相符合，例如存在多年的收容遣送、收容教育、劳动教养等限制人身自由的惩罚制度，它们明显不符合法治精神和《立法法》的规范，故提出了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新十六字方针。这是一个重要变化，特别是其中的科学立法，是对当下法制建设的更高要求。

论及推进依法治国时，不宜孤立而谈，须要强调依法治国与依法执政、依法行政共同推进，论及法治国家建设时，也不宜孤立而谈，须要强调法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这是多领域、多层次、多类型、多变化的组织体系和制度体系。而且，在理解“国家”这个概念时，不能仅指国家的层次，还应有地方各级国家机关。如把法治国家仅仅认为是中央层面的，那么地方的人大立法、政府执法、司法机关司法等依法办事就成为无源之水、无本之木、无格之物，故地方的依法治理也须要积极推进，才能由此推进国家层面的法制建设。这犹如经济制度改革，开初提出让一部分地方、人群先富起来，再先富带后富地拉动其他地方、人群发展致富。这一原则同样适用于政治体制改革。由于各地情况千差万别，政治体制改革也不可能齐头并进，也应根据各地的条件不同而有先有后，例如一些地方提出的依法治理方针（法治浙江、法治江苏、法治广东、法治四川等），这也应当是允许的。这与原先的简单提法不完全一样。正是由于这两点，所以提出“法治中国”可谓具有新的内涵、要求和意义，不能将其片面理解为只是增加了“中国特色”这几个字。

此外，还须要关注一下党的十八大以来中央文件提出的与“建设法治中国”有关的诸多制度革新，例如提出以民为本、关注民生，全面建成小康社会；在提出社会主义核心价值观之时提出法治共同价值观，包括自由、平等、公正、法治；作出全面推进依法治国的具体部署，也即6+X年的战略安排；特别强调对公权力运行的制约监督，对私权利的有效保障；确保司法机关依法独立行使司法权，推动司法公正；强调社会建设的法治保障和依法自治，让社会建设有法治保障；提出要善于运用法治思维和方式推进改革①例如2012年12月4日在北京召开的1982年宪法颁布30周年纪念大会上，习近平总书记提出如下要求：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”这个表述非常清楚、突出地强调了须要运用法治思维和法治方式解决改革发展的难题。。这些都是对于法治精神的强调，实际上是法治中国的要求。

二、依宪治国执政是四中全会决定的精髓

四中全会决定有许多新提法，内涵丰富、非常辩证、体现创新，值得认真解读和深刻认知。例如，提到“法律是治国之重器”、“良法是善治之前提”。这是第一次把“良法”、“善治”这样的话语写进党的重要文件。再如，面对新形势、新任务，为实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好地发挥法治的引领和规范作用。过去的法律文件和政治文件强调规范作用，很少提及法律规范的引领作用，但四中全会决定多处提到法律规范的引领作用，这有助于解决方向性、引导性的问题。又如，四中全会决定提到依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，这就准确阐明了党的领导与依法治国、依法执政的关系，提出了依宪治国、依宪执政的命题。

坚持完善以宪法为龙头的法治体系，能够带来对于实现中国梦的可靠保障；坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，能够为实现中国梦提供有力的法治保障。联系到四中全会决定将每年12月4日确定为国家宪法日，还正式建立宪法宣誓制度，其强调提出依宪治国的目的是否仅仅在于按照立宪主义的要求制宪、崇宪、施宪、维宪？是否仅仅在于要求通过宪法的有效实施来体现宪法生命、树立宪法权威？换言之，提出依宪治国，难道仅仅是要求坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现中国梦提供有力保障？难道仅仅是空泛地提出和强调立宪主义的要求？这些问题恐非如此简单。笔者认为，四中全会决定之所以特别强调提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要（关键是）坚持依宪执政，除了一般的立宪主义考量，也即强调制宪、崇宪、施宪、维宪的法治价值追求之外，还有宣示并强调必须坚持我国既往数十年改革探索成果和路向的复杂深远考量。

1982年宪法及其后4次修宪出台的31条修正案，也即广义的现行宪法，是我国改革开放、经济发展、法治建设的一个缩影，体现了改革成果、代表了发展方向②狭义的现行宪法是指1982年宪法，广义的现行宪法是指1982年宪法加上31条修正案，最广义的现行宪法是指在此基础上加上宪法惯例和宪法解释。它们是我国数十年改革探索的一个缩影，生动地反映出坚持数十年改革探索得到实践证明的积极成果和正确路向。正如习近平总书记指出的，不能用前三十年否定后三十年，也不能用后三十年否定前三十年，前三十年和后三十年都是我们党领导全国人民探索建设中国特色社会主义道路的努力过程，都有许多经验教训值得总结汲取和坚持完善。实际上，前后两个三十年的改革发展探索经验，都通过立宪和修宪集中体现在现行宪法中，成为弥足珍贵、理应善用的思想解放和制度创新成果，绝不能假借“重新进行顶层设计”、“重新摸着石头过河”之名，故意轻视、随意忘记或任意抛弃这些宪法精神、基本原则和制度规范。。虽然这里强调的是依宪治国、依宪执政，但实质是说要运用好改革开放以来改革探索取得的成果，坚持改革探索明确的前进方向。

四中全会决定强调“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”，特别是在习近平总书记关于四中全会决定的近万字说明中，对此更表述为“依法执政关键是依宪执政”。过去一段时间尚存争议的依宪治国、依宪执政等提法，就这样在四中全会决定中被提出来加以确定，并强调了“首先是、关键是”依宪治国、执政，这就可以终结无谓的争论，防止一些人在此问题上故意纠缠下去搞乱人们思想。坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益，维护社会公平正义，维护国家安全稳定，可为实现中国梦提供有力的法治保障。建设以宪法为龙头的中国特色社会主义法治体系，能够带来实现中国梦的可靠保障。

强调提出坚持依宪治国、依宪执政的新意蕴是：必须珍惜数十年的改革探索成果，坚持通过改革得以明晰的前进路向。例如，仅从现行宪法采用修正案方式进行的4次修宪（1988年、1993年、1999年、2004年）中如下代表性修改内容就可见端倪：

一是1988年修宪通过2条修正案，分别是私营经济发展条款和土地使用权依法转让条款，这被称为“私经土地入宪”。这次修宪主要解决关键生产要素——土地使用权流转和经济成分合法性的问题，有助于释放生产力。如果没有这次修宪，非公经济以及混合制经济（混合制经济中的现代股份制经济实为一种新形态的现代公有制）后来是不可能合法存在和迅速发展的，现今我国的经济实力恐怕不止减半。

二是1992年“邓小平南方谈话”之后于1993年修宪通过9条修正案，在经济改革、政治发展、法制变迁方面发挥了巨大的调整作用，关键是确立了走现代市场经济道路的政治正确性。否则，恐怕至今还会经常在“市场”、“计划”等概念和姓社、姓资等问题上争论不休，故这次修宪的最大亮点是“市场经济入宪”。

三是1999年修宪通过6条修正案，这次修宪虽然仅仅增删数百字，但它对于我国经济、政治、行政、文化、社会、环境、法制发展带来巨大而深刻的影响，关键是确立了依法治国方略，明确了法治发展方向和建设法治国家愿景，被称为“法治国家入宪”。

四是2004年修宪通过14条修正案，这是采用修正案方式进行修宪以来修改幅度最大的一次，其中最重要的是“人权入宪”，这成为新中国修宪史上最重要的里程碑，被称为“人权保障入宪”。此后，陆续出台了“物权法”、“征收补偿条例”、“行政诉讼法首次修正案”等体现人权保障的立法，足见“人权入宪”的重要作用。

这些都是我国数十年进行社会主义建设道路探索和改革开放实践取得的成果，以修宪的形式载入宪法加以确认和巩固。可以说，强调依宪治国、依宪执政，实际上是确认和坚持我国改革开放的经验和路向，表明要把一切公权力行使过程（最具代表性的是执政党的执政行为过程）纳入法治轨道。如果我们能够坚持把握1982年宪法和31条修正案的要点，就把握住了我国改革实践的主要成果和方向①由于1982年宪法是以1954年宪法为基础、汲取新中国进行社会主义革命和建设30多年改革探索经验特别是忽视法制建设的深刻教训而大修形成的，即1954年宪法的2.0版，因此1982年宪法可视为此前主要改革探索成果的一个集中体现。例如，1956年4月25日毛泽东主席代表党中央所作《论十大关系》的长篇讲话，就新中国的经济、政治、行政、文化、社会、环境等许多领域的重大问题作了系统深入的论述，可视为第一代中央领导集体对于中国特色社会主义建设道路的基本认知、指导方针和战略构想，即便现在来看也是比较符合国情且富有远见的，许多认识后来也吸收到1982年宪法中。可惜由于当时高层的注意力转移等多种原因，《论十大关系》的宝贵思想成果后来没能坚持实行，留下教训深重的历史遗憾。。这是因为，修宪的直接目的是通过“立改废释并举”提供更符合国情、体现改革方向、渐趋完善可行的根本法。善治须良法。经过修改后的现行宪法的后续关键环节在于须要更加努力地普及宪法、尊崇宪法、实施宪法、维护宪法，切实发挥出宪法的纲领作用和基本规范作用。

四中全会决定在提出6项重大任务之前，提出了推进依法治国的总目标，也就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；提出了实现总目标须要形成5个体系，更准确地说是4+1个体系，这就是：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、法治保障体系，以及完善的党内法规体系①前4个法治体系与国际共识接轨，后1个法治体系（党内法规体系）则是中国国情的体现。形成完善的党内法规体系，这是一种新理念、新提法，具有丰富内涵和中国特色，也是一项不易实现的艰巨任务。。在4+1个体系的基础上还提出了如下五项基本原则，也即五个基本要求：坚持中国共产党的领导；坚持人民的主体地位；坚持法律面前人人平等；坚持依法治国和以德治国相结合，体现多元化；从法律效果导向来说，坚持从中国实际出发。可以看出，这五项基本原则力图体现保障基本权利、约束公共权力、尊重多元规范、符合现实国情的现代宪法精神。

一些人对于其中的坚持依法治国和以德治国相结合的原则产生疑问，笔者认为这是难免的，但此项原则是必要的、可行的。在某些事项、某些时间段、某些人群、某种环境下，还不能仅靠法律规范，特别是迷信、迷恋、仰靠制裁性的法律规范来“包打天下”，而需要以人为本、刚柔并济、系统辩证地认识和运用现代法律规范，谨防出现法律规范越多但距离法治愿景越远的法制异化现象。

三、新十六字方针基础上提出的六大任务

习近平总书记在2013年2月23日主持中央政治局举行专题集体学习会时特别强调了“三个坚持”，即坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这是对于推进中国特色社会主义法治一体建设的最好说明，适应了全面建成小康社会对于全面推进依法治国的更高要求。

在倡行30多年的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针的基础上，十八大以来提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法制建设新十六字方针，这四句话、十六字代表的价值追求，正是四中全会决定提出的全面推进依法治国六项重大任务的前四项，它们是目标性任务，四中全会决定提出的后两项重大任务（加强法治队伍建设、加强与改进党的领导）则是完成目标性任务的保障措施。四中全会决定将全面推进依法治国的这六项重大任务表述为：其一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；其二，深入推进依法行政，加快建设法治政府；其三，保证公正司法，提高司法公信力；其四，增强全民法治观念，推进法治社会建设；其五，加强法治工作队伍建设；其六，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。通过全面推进依法治国六项重大任务，促进国家治理体系和治理能力的现代化。其制度创新亮点简析如下：

第一项重大任务是科学立法——完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。

这部分首先提出法律是治国之重器，良法是善治之前提，没有良法，何谈善治。建设中国特色社会主义法治体系必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，恪守以民为本、立法为民理念。

科学立法的第一项关键内容，就是健全宪法实施和监督制度，强调依宪执政，维护宪法权威，追究违宪行为。本文后面对此有专门论述，此略。

从历史经验看，立法质量不高是一个大问题。影响立法质量的因素很多，这个问题解决起来很难。不光是人大立法的质量不高，政府立法的质量也不高，所以要抓住这个关键。还有一个与此相关的新情况、新因素：按照《立法法》的修改进程，我国将增加230多个具有地方立法权的主体（设区的市），其立法队伍素质、立法权行使的规范性和保证立法质量等方面问题将会凸现出来，在此情势下强调提出保证立法质量，可谓抓住了问题的关键。

关于完善立法体制和机制，四中全会决定有一个亮点。我国的立法工作中，由法律虚无主义到仅注重立法而忽视修法，到后来提出“立改废并举”，到现在新提法是“立改废释并举”，增加了一个“释”字（法律规范解释）。原来只提“立改废并举”尚不能满足及时性、稳定性等立法要求且成本很高，改持“立改废释并举”之新的法解释学立场，则有助于增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。

四中全会决定还明确规定“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这也是一个亮点。过去的立法实践中，存在一个不合理现象：往往由一个政府部门起草法案，自己通过或提交到政府通过就是一项行政立法（行政法规或规章），再送到人大及其常委会通过就是一项人大立法（法律或地方性法规），而且人大及其常委会似乎也无法拒绝，只能被动接受予以通过，这被称为部门立法模式或部门利益法定化现象。这次强调人大主导立法，也是第一次以正面要求的方式出现在执政党的中央文件中，具有很强的针对性和重大的现实意义。在四中全会决定中，对此有一些明确的规定，例如强调要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。

四中全会决定还强调要拓展社会各方有序参与立法的途径和方式，这也非常重要，实质上也是提出了增强立法的民主性和科学性的要求，顺应了立法民主化的世界潮流。具体来说就是要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，包括探索委托第三方起草法律法规草案，健全立法机关和社会公众沟通机制，完善立法协商机制，探索建立重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

再就是立法和改革决策相衔接，重大改革要于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要。这里有两点特别须要关注：一是立法的主动适应，是指立法要及时回应改革和经济社会发展的客观要求，使用法学用语可将其表述为回应型法。这里用“主动适应”来表述，更加通俗易懂。立法的“主动适应”，包含了法律的规范性，也包含了法律的引导性。引导性是强调立法的适当超前性和前瞻性，即便没有做到前瞻也要及时跟进，或曰立法要引导实践，至少要紧跟实践。二是于法有据的问题。这里的“法”字，不能非常呆板地加以认识，它不限于具体的法条，除了实体法和程序法等具体规定，还包括在具体法条或法律文本的字里行间或其他法规范形成过程中表达出、投射出的立法精神、立法目的、法律价值、法律原则，以及特殊情况下的社会公德、当地习惯，这些也是“法”的组成部分，人们的社会行为应与之相符合。这也可用笔者提出的条理法与实体法、程序法并用理论加以解读（后文对此做了专门论述），由此可以更好地理解立法与改革决策的关系问题。

以2013年底废除劳教制度为例：2013年11月中国共产党十八届三中全会决定废止劳教制度，这无疑是一项非常重要的正确决定，受到社会的广泛好评。劳教制度是全国人大常委会在上个世纪50年代通过批复确立的行政法律制度，但实际上劳教制度本身存在严重问题，违反了我国《立法法》的原则和规范。那么，由执政党的十八届三中全会决定作出废止劳教制度的重大改革决策，但全国人大常委会尚未开会作出决定予以正式废止之前那一个半月时间里，劳教制度是否继续执行？中央作出改革决策将其废止是否于法有据？如果坚持传统且僵化的法律观，中央作出废止劳教制度的决定可谓于法无据，因为全国人大常委会尚未开会作出决定予以正式废止；但是，按照现代法治观来衡量，废止劳教制度的改革决策符合宪法精神和《立法法》的精神，可谓于法有据。虽然劳教制度于2013年12月底才被全国人大常委会作出决定予以废止，但中央作出废止劳教制度的重大改革决策之后，那一个半月里也不宜再送人去劳教。

任何改革或者试点都应于法有据，但这更主要是指应符合立法精神、立法目的、法律价值和法律原则。以许多地方的改革试点为例：改革是肯定要有突破的，也是需要试点的，如果对“于法有据”中的“法”的理解，仅限于具体的实体程序规范，那么改革将寸步难行，因为就算授权立法也是相当有限和具体的，很难满足改革创新的实际需要，故应从广义的“法”的角度来理解“于法有据”的内涵和外延。可以看到，我国的法制建设正逐步转型发展，面临着挑战和机遇，需要积极应对，如果方法好、应对好，就变成一个发展机遇；要是应对不好，就会在挑战面前败下阵来，成为改革的挫折教训。

我国在2011年3月宣布建立起社会主义法律体系时，也曾明确说这个法律体系还不完善，需要不断发展、逐步完善，叫做立新法的脚步不能停，修旧法的脚步要加快，立新法与修旧法并重且更加注重修旧法，以此来实现良法。法规要良善、可行、接地气，达到这个程度之后再通过转机制，形成妥善的执法机制，以实现良法善治的目标。

新形势下的修旧法也有不一样的要求。通过科学的评估机制来修旧法，也符合我国法制发展进入精细化发展阶段的要求。因为粗放式的法制发展阶段已经过去，现在我国法制发展开始进入精细化发展阶段，这也是四中全会决定多次提到法治发展精细化要求的原因。

第二项重大任务是严格执法——也即深入推进依法行政，加快建设法治政府。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。最大量的法律实施主体是各级人民政府和行政机关，建设法治政府是全面推进依法治国这一宏大社会系统工程的重要组成部分。四中全会决定明确提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，深入推进依法行政，加快建设法治政府。

在四中全会决定提出的全面推进依法治国的六项重大任务中，第二项是深入推进依法行政、加快建设法治政府。四中全会决定就此提出了战略构想、做出了制度安排，包括如下六个方面的制度建设重点：依法全面履行政府职能；健全依法决策机制；深化行政执法体制改革；坚持严格规范公正文明执法；强化对行政权力的制约和监督；全面推进政务公开。但是，如果把推进依法行政、建设法治政府的内容仅限于四中全会决定提出的第二项重大任务加以理解，这是不全面的。这是因为，在四中全会决定提出的其他五项重大任务中，也有许多制度建设要求与建设法治政府密切相关，例如提升行政立法质量，健全行政诉讼制度，完善依法治理体系，加强行政执法队伍，履行政府机关党组织的领导和监督职能等，这些都须要坚决落实、认真实施。

在法治国家、法治政府和法治社会一体建设中，工作量、工作难度最大的就是法治政府建设。法治政府建设目标概括起来，就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府，这也是建设法治政府的6条判断标准。按照这样的标准要求，不仅要理顺政府的内部关系，还涉及依法调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系，也即建设法治政府与建设法治国家、建设法治社会密切相关。

法治政府建设是宏大的社会系统工程，推进依法行政、建设法治政府是贯彻法治中国建设战略方针的“投入产出较高”且“政治风险较低”的关键举措。深入推进依法行政、加快建设法治政府是全面推进依法治国的主要环节。通过法治政府建设理论创新和实践探索，可对国家治理现代化的内涵、源流、目标及其系统构成和运行机制等进行系统、深入、给力的探索和解决。改革开放30多年来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得进展，为推进依法治国、建设法治国家打下了基础。但依法行政的现状与经济社会发展的要求还不完全适应，与人民群众的期待还有差距，一个重要原因是对何谓法治政府、何谓衡量法治政府的标准存在误区，使得推进法治政府建设缺乏抓手。

所以2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》就如何建设法治政府提出6项总体要求（第5条），也即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。10个年头过去，2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再对建设法治政府作出顶层设计，具体描述了法治政府建设标准的框架范围和基本要素（三中全会决定第九部分第31条），这包括：（1）深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；（2）减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量；（3）理顺城管执法体制，提高执法和服务水平；（4）完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法；（5）完善行政执法与刑事司法衔接机制。特别是针对长期存在的依法行政薄弱环节，重点提出理顺和改善执法体制、基层执法、城管执法、执法程序、执法衔接等具体要求。

十八届四中全会则进一步提出了深入推进依法行政、加快建设法治政府的努力目标，将其概括为建设职权法定政府、决策民主政府、法制统一政府、透明廉洁政府、责任明确政府、公正诚信政府，按此要求依法理顺政府机关的内部关系，调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系。这里就四中全会决定关于深入推进依法行政、加快建设法治政府的重点目标简单分析如下：

一是提出行政决策的科学化、民主化和规范化。过去在行政行为理论研究中，研究对象首先是许可，然后是征收征用，然后是检查，然后是处罚，然后是强制，却一直未将行政决策作为一个单独的行为类型加以系统研究，没有把决策纳入法治的轨道，所以决策失误、决策违法的问题很多。四中全会决定把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部的重大决策合法性审查机制，而且要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这项制度创新特别具有现实针对性，因为行政管理实务中确实存在部分领导干部的“三拍”现象，也即拍脑瓜决策、拍胸脯保证、拍屁股走人，行政决策失误的成本非常高，实际上也支付不起这个成本。此外还有不当行政干预的问题。例如某个市政府的某项错误行政决策，可能是先由市委作出决定后再交给市政府讨论决策的，如果在实践中因此发生人身伤害、群体事件等严重后果，就可以倒查到市委，可见这项制度设计还是很有意义的，也有利于保护坚持原则的干部。

二是确定关系群众切身利益的重点执法领域。具体提到了10个方面，包括食药安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域，几乎都是关系国计民生的领域和事项，加大这些领域的执法力度，才能深入推进依法行政，加快建设法治政府，这是四中全会决定强调的一个重点。

三是加强综合执法改革，完善强制执行制度。四中全会决定4次提到综合执法改革，其中提到综合执法有五个领域，还有跨领域的，还提出市、县以下要缩减执法种类。有些地方的改革取得了很好的经验。

四是加大审计监督力度，推动审计制度改革。虽然审计执法体制尚未取得根本突破，仍未把审计从政府序列中剥离出来交给当地人大，但目前所强调的内容若能做到也不错。

五是提出以公开为常态不公开为例外的原则。也是中央文件第一次对此原则采用这样的提法，而且提得很准确，叫做全面推进政务公开，而且谈到的内容篇幅也很多，这是行政法制增强民主性、走向民主化的表现。四中全会决定中的第一高频词是“法治”，出现了166处，相比之下，“民主”出现的次数不多，仅有15处；但这并不意味着在执法过程中就不需要严格规范公正文明执法了。体现行政法制民主性的严格规范公正文明执法，在四中全会决定中没有具体展开，也没有提到改进传统的刚性执法方式，创新更多体现民主性的柔性执法方式等内容，这与目前的政治背景（香港发生“占中”事件等）可能有关。

凡事预则立。法治政府建设是宏大的社会系统工程，仅有战略方针和总体目标还不够，还需要更系统、更细致、定路线、定标准、有资源、多手段、分步骤的实施规划和工作计划，才利于加快法治政府建设进程。为此，需要按照党的十八大和十八届三中、四中全会提出的建设法治政府的总体目标，考量国务院此前颁布的上述纲要文件的专门规定，结合当下深入推进依法行政的实际，由国务院尽快颁布《法治政府建设实施规划》，不仅更明晰地阐述深入推进依法行政、加快建设法治政府的指导思想、衡量标准和主要任务，且须强调说明重点工作、保障措施和落实机制，还要制定年度推进计划和若干专项工作安排、示范项目，理性、可行、高效地推动法治政府建设，确保到2020年实现基本建成法治政府的中近期目标（也即6年目标），也为法治政府建设长远目标打下更好的基础（也即6+X年目标）①拟推出的《法治政府建设实施规划》早已形成草案，正在征求意见、修改完善的过程中，这与四中全会决定的研究起草过程几乎同步，加之参与文件研究起草人员有交叉，所以规划草案的部分内容实际上已写入四中全会决定，这为该实施规划的正式出台打下了基础。目前的规划草案共四个部分构成：第一部分是指导思想、总体目标和衡量标准，提到多种指导、共同推进、一体建设；第二部分提出七项主要任务；第三部分提出五项重点工作；第四部分是九个组织保障和落实机制。期盼这个文件能够早日出台，使得我国的法治政府建设有更明确细致的工作抓手，更全面、更给力、更有效地推动法治政府建设工程。。

第三项重大任务是公正司法——也即保证公正司法，提高司法公信力。

四中全会决定关于公正司法的规定有很多亮点值得梳理、点赞。例如：

其一，强调公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。其基本含义就是，不公正的裁判会败坏水源，使得人们丧失对法治的信心，产生巨大而深远的损害后果，故应“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。体现法治思维和法治方式的这种表述，还是第一次如此强调地规定在中央文件中。

其二，建立专门记录、通报和责任追究制度。如果党政领导干部干预司法工作，插手具体案件，则进行记录、通报，事后予以责任追究。特别是党政领导干部干预司法工作、插手具体案件处理后如果出现群体性事件、重大伤亡事件，一定要倒查进行责任追究，这会产生一种特殊的威慑效果。

其三，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。因为以往的教训是司法执行部门出了较多问题，所以四中全会决定明确提出要完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。还明确规定了最高人民法院设立巡回法庭，规定了探索设立跨行政区划的人民法院和检察院，这些制度都富于创新精神，有利于排除地方保护主义干预。

其四，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这是一项重大的司法制度创新举措，首先在环境争议诉讼中开始了个案实践。可惜随后的我国《行政诉讼法》首次修改没有将其纳入，没有规定检察机关作为提起公益诉讼的主体。

其五，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。一些法官存在一些不太准确的认识，认为这项规定对他们不利，实际上这对他们是有利的。因为当法官被一些党政领导干部干涉司法个案作出判决后被追查，那么也会逐项倒查到那些敢于干预司法案件的党政领导干部那里，这有利于保护坚持法律原则、维护司法公正的法官。

其六，坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。保障人民参与司法，这个方面还要细化和加强。例如在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中，要保障人民群众参与。要完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。关于逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题的规定，这也是借鉴其他国家的经验做出的改革选择。

其七，要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，强调全方位、全过程公开。推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。还要加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。这些对于防止司法腐败十分重要。

第四项重大任务是全民守法——也即增强全民法治观念，推进法治社会建设。

四中全会决定首先强调，法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。确实是这样，法律的权威绝不是靠拳头或者枪炮打出来的，而是源自人民内心拥护和真诚信仰，这同全世界政治理论和法学理论的共识一致。

其次，必须树立社会主义法治意识，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。这一点非常重要，也叫法治软实力。没有观念更新，制度创新难以推进，且会发生偏差。

第三，要推进多层域依法治理，包括系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，这一点也提得非常好。将单项治理转变为多层次、多领域的依法治理非常重要，这也是世界各国法治发展的一个方向。

第四，倡导软法的规制。四中全会决定虽未使用“软法”这个学术用语，但专门提及实质的软法，具体表述为“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等在社会治理中的积极作用”。发挥软法的作用，并将其纳入法治轨道，既要求注重硬法，也提出要重视软法，这样集中明晰的表述是第一次出现在如此重要的中央文件中。

第五，关于参与行政。众所周知，参与行政、合作行政、参与司法、合作司法等公众参与机制，已是一种世界潮流，但在四中全会决定中规定得比较分散，例如在行政执法部分提到一点，在公正司法部分也提到一点，在全民守法部分又提到一点。将行政管理和行政法制的民主化规定得如此分散，实际效果可能不够好，这是稍感不足之处。之所以如此，可能与现阶段国内外复杂的政治背景形势有关。

在法治一体建设的理念和制度中，最接地气的是法治社会建设，包括社会发展、社会推动、社会建设、社会环境等诸多要素，更具有基础性、民主性和民生性，也更需要转变政府职能、建设法治政府为其创造条件。近年在一些中央文件中，提出了公共治理、依法治理的要求，这是富有深意的改革创新方针；但在一些地方的行政管理实务中，虽然声称要提升治理能力，但却强烈表现出传统管控的诸多特点，其强调的是治理者采用更有力的管控手段，把管理对象管住、管死。如果各地、各领域都是这样来理解“完善治理体系、提升治理能力”，理解为管治者有更多的依据，包括选择性地适用法律依据，更有力度地管控对象，治住那些不听话的人，这样的理解和实务肯定是一种误区，是缺乏民主性的传统管控方式。

现代治理的理念和做法，是20世纪80年代以来出现的新公共管理运动和社会治理运动形成的理念和做法，已逐渐形成了民主行政和社会治理的世界潮流。国家治理现代化在立法、行政和司法等公法层面的治理创新，面临许多挑战和重大机遇，协同、参与的治理模式就是一个重要举措。行政部门之间、公权力机构之间的合作叫做协同治理，政府与民众之间、公权力主体与私权利主体之间的合作叫做参与治理，而参与治理的更高形态叫做共同治理。参与治理、共同治理的前提是政府职能调整、行政法制革新。这是政府管理和社会管理走向民主化的基本要求，也是法治政府建设和法治社会建设的连接点。

如果实现了法治政府建设和法治社会建设的目标，就能为法治国家建设打下基础、创造条件、扫清障碍；而解决好如下三个疑难的公法课题，有助于实现“良法善治”的愿景：

一是发挥协同、参与治理模式在法治社会建设中的作用。与传统治理中的单一权威主体和单极政府力量对社会治理的垄断相比较，协同治理寻求政府部门之间、其他公共性主体和私人性质主体在治理中的分工与合作；参与治理强调公民和社会组织参与公共治理权利的行使以及责任分配。通过对权力和权利的分解、法律地位的确认，可以形成整体功能大于传统治理模式的现代治理模式。

二是完善以问题治理为导向的协同治理模式的运行机制。面对国家或区域内的公共问题或公共事务，政党、政府、其他公共机构等治理主体通过协调、协作、协商等集体行动，达成共同的治理目标，建立共同解决问题的纵向、横向或两者结合的高度弹性化的协作组织网。还要特别强调公共治理理念下对立法、行政和司法机关及相关组织、部门在协同治理中各类行为的正当性、合法性的研究。

三是形成多主体参与治理在不同参与程度下的运行模式。参与治理是公共管理和公法理论的共识，而在治理过程中公民、社会组织的参与程度决定着参与治理的实际效果。研究的重点指向公众参与治理过程、参与治理中主体的法律地位、参与治理与重大决策的关系。通过深入分析在不同社会背景条件下参与治理的深度、广度和路向及其与治理创新的关系，以及提升治理水平、实现共同治理的方式方法，可以提升法治社会建设水平。

第五项重大任务是队伍建设——也即加强法治工作队伍建设。

这一项任务提得非常好。过去没有专门提出，不利于实际工作。第一是建设高素质法治专门队伍，把思想政治建设摆在首位。对于一党执政、多党参政的社会主义中国来说，强调思想政治工作的重要性，与一些西方法治国家强调“政治正确性”可谓异曲同工。特别是对于法治队伍建设来说，如果不重视队伍的思想政治建设，易于发生偏差和失误。当然，并非一切问题都可依靠思想政治工作就能完全解决，需要做深入分析、具体解决。例如“钓鱼执法”的弊端，关键是必须将罚没收入与执法者的政绩福利奖金待遇完全脱钩，完全斩断利益冲动和勾连，这当然比做思想政治工作来得快捷、有力，但思想政治工作本身是有效、高效和长效的，对此应当辩证地做分析。

第二是立法队伍、执法队伍、司法队伍的建设要加强，畅通干部和人才交流渠道。四中全会决定里讲的是推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，这与畅通交流渠道是相关的。如果你是法治人才当然可以流动到法治专门队伍中来，如果你不是法治人才就请不要流动到法治专门队伍中来。过去经常出现的法盲院长、法盲检察长现象今后必须禁绝。在笔者的印象中，多年来至少出现过10个以上的法盲院长、法盲检察长事例，既往报道出来的那些法盲院长、法盲检察长（甚至还有文盲院长、文盲检察长）以及他们的惊人之语，比如“我不懂法，所以我要领导你们”，“我就不懂法，但我比那些懂法的前任带给你们更多福利待遇，你们还要把我怎么样”，“我就是不懂法，可我就要这么判”等，带来的争论和伤害太大。可见，四中全会决定强调法治队伍建设是非常正确的，是对完成前述目标性任务的组织保障。

在法治队伍建设这个部分，切忌狭义地理解法治队伍，认为只包括警官队伍、检察官队伍、法官队伍、律师队伍，其实政府机关的行政执法队伍也是法治队伍，而且是更主要、更大量的法治队伍，必须予以高度重视。此外，四中全会决定还特别提到了法学理论工作者队伍建设，这是非常新颖和重要的提法。

当然，这个部分也有一条规定稍显不足，那就是对于律师队伍的表述。四中全会决定强调提出要“加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。”这易于给人一种印象，好像作为社会法律服务工作者的律师群体，走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性不够，须要对他们特别提出走中国特色社会主义法治道路的要求。长期以来，社会上对于律师队伍、律师行业可能还是不够了解、不够理解。其实，广大律师作为一支具有较高专业素养的法治队伍，应当给予他们更多的信任，支持他们获得更大的发展。

第六项重大任务是党的领导——也即加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

对于如何理解四中全会决定提出的第六项重大任务“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，人们的认识似乎并不一致，当下须要深化认识、增加共识。记得在十八届四中全会结束时，就有记者采访笔者，提问到：既然这是专门研究依法治国的一次全会，是颁布依法治国的战略方针，为何做出的四中全会决定中，“党的领导”这个提法出现了14次？那究竟这是依法治国决定，还是党的领导决定？我觉得这样提出问题、考虑问题是不够全面、辩证、客观的，无助于深刻认识和妥善解决实际问题。

执政党作为领导国家社会发展前进的重要角色，它的率先模范带头作用对一个国家社会有很大的作用。习近平同志在四中全会上对此曾做专门论述，指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这3个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》单行本，人民出版社2014年10月出版，第48—49页。这些客观和辩证的提法，是我国社会主义法治建设的基本经验。

例如，四中全会决定提出，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治；党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证；必须坚持党对法治工作的领导，还必须改进党对法治工作的领导方式，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，这是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是由一党执政、多党参政的我国政党制度的特殊性决定的。这都体现出历史唯物主义、辩证唯物主义的法治发展观。

再如，四中全会决定提出的全面推进依法治国的总目标之一，是建设中国特色社会主义法治体系，这包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。这里的4+1=5个体系的表述，各有适用场域：前4项是与各国接轨的一般法治体系的表述，后1项表述的是中国国情下的政治和法治的特殊制度安排，所以叫做依法执政。既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，党领导立法、保证执法、带头守法；也因此可以推导出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，走民主化、科学化、精细化的道路，形成民主科学、配套完备的党内法规体系。这里的表述非常精细、富有深意。这些全面、辩证的规定，能够促使党的领导与依法治国的关系辩证地确立起来。执政党在改革和发展中扮演重要的领导角色，它在宪法法律范围内活动也写进了宪法，实际上对党的活动和行为提出了很高要求，执政党模范遵守宪法法律的示范带头作用具有特殊意义。

实际上，四中全会决定明确把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系，这会带来巨大的冲击力，在现行干部考核制度下，一旦将法治建设成效纳入政绩考核体系，那么法治建设工作及其考核指标体系的科学化、完善化将会更受重视，影响力不容小觑。

四中全会决定提出，必须长期坚持政法委员会这一党委领导政法工作的组织形式，同时政法委员会也要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境等六项职能上，严格依法履责，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。

以往人们谈到加强党的领导，好像只是各级党委的事情，这样的理解是不全面的。实际上，加强党的领导绝不仅仅是各级党委的事情，所以十八届四中全会决定提出，各级党组织和领导干部要维护宪法法律权威、捍卫宪法法律尊严，也即维护党和人民共同意志的权威，捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施，还要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用；同时，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

四中全会决定提出，在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用。基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用是一体的。党员的先锋模范作用发挥得好，基层党组织的战斗堡垒作用更易于发挥出来。褒奖先进，促进后进，该表彰的要表彰，该淘汰的要淘汰，这个特别重要。如果没有基层党组织的战斗堡垒作用，没有党员的先锋模范作用，推进依法治国极易落空。只有各级、各地、各系统的党组织和党员都积极发挥作用，党的领导才能落实，这样的表述与以往的说法显然有所不同。

四中全会决定关于党的领导与依法治国的论述中，还专门强调了三项特殊的法制建设任务，如果将它们安排在其他部分或者单独作为一个部分似乎也不合适，这就是国防军队建设的法治化、一国两制的依法实施、涉外法制的加快建设，这是非常值得关注的新论述。首先，党的领导还包括推进依法治军、从严治军，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防建设、军队建设的法治化水平。此前出现的徐才厚、谷俊山等军队腐败事件，相信只是冰山一角，惩治军队腐败的举措还会跟进。例如，四中全会结束不久，军队的审计部门就由总后管理提升到军委直接管理，这就是跟进采取的推动国防和军队建设法治化的一项重大举措。

其次，四中全会决定还规定了依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一，依法保护港澳同胞、台湾同胞权益，加强内地同香港和澳门、大陆同台湾的执法司法协作，共同打击跨境违法犯罪活动。这个部分也很重要，这部分若是不予强调，人大释法、人大做出决定以及在为特别行政区制定一些新法律规范之际，总会产生一些矛盾和争议。如果“一国两制”的探索实践最终失败，这将不仅仅是中国的失败，更是全人类进行制度文明探索的失败，因为它是一个首创的、十分特殊的纠纷解决机制，对谁都是新问题，只能摸石头过河、试错前行加上顶层设计。

再次，关于涉外因素的法治，要加强涉外法治建设，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益，维护有关主体的正当权益，包括大量走出去的游客、学生、学者和生产经营者的合法权益保障，这些内容过去易被忽略，在日益开放的当代中国显得更为重要。

简言之，只有辩证认识和妥善处理党的领导与依法治国的关系，更给力地坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进经济、政治、行政、文化、社会、法制的协调持续发展，以稳健地建设法治中国，可靠地实现中国梦。

四、深入推进依法行政须省思的现实课题

在对这六项重大任务做出概括表述之后，笔者再强调说明其中的一个亮点，也即深入推进依法行政的重要制度创新。上面提及的多项重大任务，几乎都与依法行政有关。第一，完善行政组织法，完善行政程序法，这次对行政组织、程序法制的建设特别强调。组织法建设长期以来就是一个薄弱环节，而程序法一直不受重视。这两项都与依法行政有关。第二，决策方面的，之前提到了，这里不赘述。第三，行政执法的程序建设里面有一个亮点，专门提到建立执法全过程记录制度。全过程不能中断，今后若出现录像没有、记录找不到等的缺口，一定被问责。除此之外，还有审计法律制度、全面推进政务公开，这两个也都是亮点。最后就是深入推进依法行政、加快建设法治政府需要省思的一些问题。

需要省思的第一个问题：政府在推出管理创新的时候要有基本界限。这些基本界限就是我们的一些基本原则，也就是底线原则，坚持这些基本原则才能做到良法善治。下面对这些原则有一些表述，第一个原则，授益性行政行为要与损益性行政行为区别开。相应的第二个原则就是，对待损益性行为，如罚款，应该非常严格和谨慎。第三个原则，我们叫效果导向，出发点、目的性、动机、效果一定要被纳入考虑和审查的范围，具有正当性，必须坚持以人为本，私益与公益的平衡，公平与效率的平衡，自由与秩序的平衡，防止和减少“与民争利”的现象。故授益性行为可以宽松一点，损益性行为必须严谨对待。第四个原则，创新举措的社会效果应贴近出发点和归宿点，实现动机与效果的统一。这些原则都是我们要坚持的，否则就会出大问题。

需要省思的第二个问题：当代依法行政要注重认识和发挥条理法作用。改革开放前是法制虚无期，那时候不讲依法行政。之后十多年为一个阶段，法制建设初期，是依实体法行政，法制建设中期，是依程序法行政，法制建设当下，要依条理法行政。立法目的、立法精神、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯、社会共识，这些内容共同构成条理法，条理法反映了一部法律的方向、品格和功能等问题，具有很高的价值。它是从法律生活中概括出的法学概念，多面向地广泛存在，多领域都富有功用，在现实生活中主要是在判例法制度中运用得特别明显，如自然公正、越权无效、政务公开、正当程序、比例原则等都是从判例中总结出来的，它就是法律精神、法律原则、法律价值。而这些法律精神、原则和价值就是条理法，在大陆法国家和判例法国家，行政法判例都被广泛运用。

处于深化转型发展时期的我国行政机关，普遍面临着任务重、要求高、环境复杂、手段不足的问题，如果囿于传统的行政管理理念、制度和运行机制，单纯依赖行政命令、行政征收、行政征用、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的传统行政管理方式（也称为“存量的行政管理方式”），虽似重拳出击、立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，强化行政机关与相对人之间的对立和冲突，已不能满足行政监管实践的客观要求。因此，通过行政民主化导向的行政管理创新（包括体制创新、机制创新、方法创新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和实效，就成为行政改革的紧要课题。

与刚性管理方式相对应、相配合，近年体现行政民主性的体制创新、机制创新、方法创新越来越多，正在改变行政管理和行政法制的面貌。那些体现参与性、互动性、协商性和可选择性的新型行政管理方式，如行政指导、行政合同、行政规划、行政资助、行政奖励、行政给付、行政救助、行政调解等柔性管理方式（也称为“增量的行政管理方式”），在行政实务中运用得越来越多，越来越广，发挥出特殊的行政管理功效，有助于形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，有利于推动政民互动、构建和谐社会①除此之外，还有一些行政活动方式，如行政经营、行政出让、政府采购、公共服务等，虽然具有民事活动的某些性质和外观，但也具有显著的行政性（例如公共管理性、国家政策性、行政目标性、官方导向性、政府品牌效应性等），不宜简单地归类于一般民事活动。此外，在行政活动中还有一些虽无明显的目标导向性且不产生法律效果但产生某种事实效果的行政事实行为，以及许多单纯的行政服务行为，它们也有别于行政许可、行政处罚、行政强制等传统的行政行为，对于行政管理过程产生一定影响，也值得研究并加以规范化。。

对于柔性为主的新型行政管理方式与依法行政的关系应有辩证认知，它们具有广泛的法律依据。柔性行政方式的法律依据，在多数情况下是法律、法规、规章作出的具体规定，也可能是法律、法规、规章确立的法律原则，在一些情况下还可能包括立法目的、立法精神、法律价值以及特殊条件下的社会公德、当地习惯、国家政策等成文或不成文的广义法规范，它们也被称为条理法②所谓条理法，是笔者近年概括论述的一个法学概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范，它以立法精神、法律价值和法律原则为基本内核，是与实体法和程序法相呼应的法概念。条理法广泛存在、富有功用，它先在于实体法和程序法，指引着实体法和程序法的建构和运用，而且能在没有明确的实体法和程序法规定之际，直接发挥实体法和程序法的规范作用，可以避免适用法律中的教条主义、形而上学的做法。条理法解决的是一部法律的方向、品格和功能问题；法律适用的依据应当丰富多彩。除了常规的法律条文、法律规范之外，立法上可以规定，在执法和司法过程中，执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下，可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据。正确认知和积极运用法律原则和法律规则（法律规范），全面准确地理解和恰当运用条理法、实体法和程序法，方能为推进依法行政、依法办事、公正司法打下现代法观念和法制度的基础。一些国家和地区实行判例法制度，司法机关运用判例断案，其实运用的也是条理法。从行政法制的实际情况看，学者、法官对经典案例进行总结并写出文章，人们对他们总结出的自然公正、越权无效、行政公开、正当程序、比例原则等法律价值、原则都能接受，才产生前例约束后例、上例约束下例的法律实施效果。究其根本，他们运用的是案例蕴含的法原理也即条理法，而不仅仅是判例的形式，这也是条理法在行政法领域的运用实例之一。就推进依法行政、建设法治政府的重大任务而言，只有将行政条理法（也称为条理行政法）、行政实体法（也称为实体行政法）、行政程序法（这是广义的行政程序法，也称为程序行政法，包括行政立法程序法、行政执法程序法、行政司法程序法、行政诉讼程序法等）整合起来，才能形成完整丰富的行政法治体系。仅就行政执法领域而言，已经通过立法明确规定了并实施着某些条理法，例如在实施行政许可过程中应遵循便民的原则（《行政许可法》第六条），在行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则（《行政处罚法》第五条），在实施行政强制过程中应坚持教育与强制相结合的原则（《行政强制法》第六条，请注意时隔多年之后在立法上规定“教育”的顺位发生了有意义的变化）。如果仅仅把行政法理解为关于实体问题和程序问题的法律条文、法律规范，那是片面、肤浅的，在特殊情况下甚至会表现出严重的负面后果。如果公务人员在学习新出台的法律之际，只是简单看看那些具体的实体规定和程序规定，完全忽略这部新法关于立法精神、立法目的、法律价值和法律原则的规定与内涵，那就易于走入误区，在执法和司法实践中存在很大的风险性和危害性，这方面教训很多。。例如，在我国现行法律文件中就有如下关于法律原则、国家政策、社会公德、当地习惯等条理法的具体规定：（1）《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”（2）《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”（3）《物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”（4）《物权法》第八十五条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”仅从这几个法律条款，便可管中窥豹地把握条理法的基本轮廓。

柔性为主的新型行政管理方式日益受到人们关注，它们的适用范围很广，广泛运用于经济和社会管理与服务领域，对于社会生活的协调高效运转发挥着特殊功用；它们与刚性管理方式相对应、相配合，发挥出特殊的行政执法、监管服务功效，能改善政府与民众的关系，改变着行政管理和行政法制的面貌；同时，它们在实务过程中也出现许多矛盾和问题，需要依循行政法治原则来妥善解决。简言之，如何推动刚性为主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性为主的增量行政管理方式的积极运用，从而形成以人为本、刚柔并济的现代行政管理和行政法制模式，这是摆在行政管理和行政法制实务工作者和学者面前的紧要任务，也是学习贯彻十八届四中全会精神的应有之义。

需要省思的第三个问题：深化认识是法治政府建设的思想前提。要认真研究法治政府建设存在的现实问题；深刻认识法治政府建设面临的宏观背景；重新认识“依法行政”的概念；正确辨析法治政府建设的若干重大问题。混乱因素的增加一定要及时化解，这样才能事半功倍。另外，法治政府建设须重视党的群众工作传统；良法善治是实现法治政府建设的必由路。只有社会有机体共同减熵，才能建成和谐的社会共同体。

观念更新、制度创新是法治政府建设的基本要求。制度创新最主要的是原则体系、主体问题、行为问题、程序问题、监督问题、责任问题等制度环节的改革创新。但这些都需要观念的更新才能实现。只有树立起这些现代法治观念，才能推进制度创新并确保其运行顺畅。法谚曰，“徒法不足以自行”。人们的观念就是人们的眼镜，戴怎样的眼镜就会看到怎样的世界。历史经验表明，不同的法律意识和法制观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法律实施效果。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国法治发展进程所要求的制度创新，即便有了科学适用的法律制度也不可能得到正确实施，也易于出现制度改革的反弹。深化改革、转型发展的新形势对行政公务人员特别是各级领导干部的法律素质提出了更高的要求。因此，大力推动法文化革新，帮助行政公务人员牢固树立现代法治观念，自觉地学法、知法、用法，提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，就成为推动依法行政、建设法治政府的要义，也应当继续作为深入开展法治宣传教育的重点。笔者认为在当下特别需要注重树立如下八个方面的现代法治观念：一是树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念；二是树立宪法、法律至上，建立有限政府的观念；三是树立行政民主、公众参与、共同治理的观念；四是树立建设服务型政府、强化公共服务的观念；五是树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念；六是树立程序法治、信息公开、阳光行政的观念；七是树立接受监督、责任到位、权利救济的观念；八是树立辩证唯物、历史唯物的法治发展的观念。只有通过观念更新树立起现代公法观念，才能更好地理解和推动公法制度创新和实践。

Promoting Jointly the Rule of Law，Ruling by Law and Governing by Law in the Perspective of Pubic Law—The Interpretation of the Strategic Significance，the Important Tasks and Realistic Subjects of the Decisions by the 4th Conference of the 18th NCCPC

Mo Yuchuan
（Renmin University of China，Law School，Beijing 100872）

According to the macroscopic background and the strategic meanings of the formulation of the Decisions by the 4th conference of the 18th NCCPC，and the promoting of rule of law comprehensively，it actually proposes the strategy and the basic objectives of the new era of deeper reform and development.As the rules of governing and ruling by Constitution being focused on，the special meaning is that it emphasizes the exploration achievements and forwarding direction of the Chinese characteristic socialist road of reform and development. Discussing the six major objectives based on the sixteen words policy，especially the dialectical relationship between governing by law and rule of law which is easily overlooked and prone to disagreement，the author indicates that the four objective tasks and two supplementary tasks are innovative，grand and difficult.After analyzing the problems of promoting the rule of law and the government by law，the author concludes that the renewing of thoughts is the basis and forerunner of regime innovation，and the road towards a China with rule of law is the reliable guarantee of realizing Chinese dream.

the Decision of 4th Conference of 18th NCCPC；Rule of Law；Ruling by Law；Governing by law；promoting jointly

D922.11

A

2095-3275（2015）02-0001-17

2015-01-18

莫于川（1956— ），男，重庆人，中国人民大学法学院教授，博士生导师，宪政与行政法治研究中心执行主任，中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长兼法治政府建设专业委员会副主任委员。