市民化进程中的农民安置社区管理研究——以苏州为例<br/>

市民化进程中的农民安置社区管理研究——以苏州为例

2015-03-17申雯雯侯爱敏

城市观察 2015年1期

◎ 申雯雯侯爱敏姜彬

一、农民安置社区的内涵与特征

社区是“由居住在某一个地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体[1]。农民安置社区是当前城乡一体化背景下，由政府规划、兴建的动迁农民集中生活的居住区。农民安置社区是工业化、城市化所催生的新型社区形态，具有三个显著特征：一是由于房东经济成为动迁农民经济适应的关键环节，安置社区往往租住着大量的外来人口，安置农民只是社区居民的一部分；二是由于滚动式的开发，原有的血缘和地缘为主的社会网络被打破，安置社区的居民往往是一区多村和一村多区的重新组合；三是这类社区居民在生活方式、行为习惯等方面仍保留许多农村社区的特征，但在社区形态、物质空间组织、管理模式等方面逐渐向城市社区靠近，因此是一种过渡性的社区。

从我国新型城镇化战略格局来看，农民安置社区是推动农民完成市民化的主要依托和重要载体。这类社区的硬件与软件配置，在很大程度上影响到农民市民化进程，进而影响到城镇化质量乃至城镇化的整个推进过程。从硬件上来看，当前发达地区的农民安置社区已可以做到与城市社区不相上下；主要的差距出现在软件上，尤其是管理模式的差别。在当前有关安置社区的研究中，鲜少关注到如何从农民市民化的需求出发，设置适应该类社区独特特征的管理模式，以至于在实践中要么照搬城市社区管理模式，要么放任不管，非但无助于推动动迁农民原本就漫长、痛苦的市民化进程，反倒时常成为矛盾、混乱的根源。

本文选择城市化水平高且农民安置社区建设工作起步早、发展快、规模大、类型多的国家城乡一体化改革试点城市——苏州为例，历时半月，对不同区域、不同类型、不同建设年代的数十个农民安置社区开展了广泛的调研与访谈，首先系统地总结了苏州多年来在农民安置社区管理方面源于基层、充满地域特色的模式创新经验，同时结合安置社区的独特特征及其管理需求的分析，深入分析了当前存在的突出问题和面临的挑战，进而提出了针对性的对策建议。

二、苏州农民安置社区管理创新经验

起步早、发展快，是苏州农民安置社区的突出特点。上个世纪80、90年代，苏州就通过大力发展非农经济，以就业为导向，引导大量农民进入乡镇居住。2001年前后，苏州市一些富裕的乡镇出现了小规模的“农民集中居住”试验，并取得了可喜的成绩[2]。2003年苏州开始大力推进“三集中”，农民集中居住工作在全市大规模开展。2008年，随着城乡一体化改革的加速推进，以“三集中”、“三置换”为路径的农民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45万多户、136万多农民实现了集中居住，即将动迁的数量预计也不下百万。也就是说，农民安置社区将成为200多万农民市民化的基本依托①。作为全省和全国的城乡一体化综合配套改革试点，苏州的农民安置社区管理，在实践中探索出了丰富的经验，这些源自基层、地域特色鲜明的管理模式创新，对其他类似地区的农民安置社区管理具有重要的借鉴意义。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社会组织、社区成员是社区治理的三大主体，也是社区建设的共同推动者[3]。目前，国外城市社区管理的模式大致可以分为三种类型，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式[4]。传统的以政府为主体的自上而下的治理模式并不能适应具有过渡特征的农民安置社区管理的需求，而安置社区管理的主体又是自治能力较弱的农民，这又决定了当前安置社区的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此苏州的农民安置社区多采用混合型的管理模式。

苏州结合自身实际选择了混合型的社区管理模式并在实践中总结出的“政府主导、市场运作、农民参与”的多元治理主体模式，就是一种较为理想的模式：它既能实现政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动，整合各类社会管理资源，又能提高基层社会管理效率。具体的操作模式以工业园区莲花三社区的管理模式为例：该社区管理上以社区党组织为核心，社区居委会为主体，鼓励动员社区全体居民参与，积极培育社区民间组织、构建业主委员会，发挥物业管理在社区建设中的积极作用，贯彻民主自治方针，充分调动了社区居民群众建设城市社区的热情，为社区居委会工作减负，同时也形成安置社区向城市社区转型的合力推动形式，加快了社区转型进程。

（二）管理平台——强化社区公共服务平台建设

邻里互助友爱是和谐社区建设的重要内容，居民交往可以化解居民内部矛盾，促进和谐社区的建设。然而，随着失地农民原有的地缘、亲缘关系的逐渐割裂，新的业缘关系迟迟没有建立起来，缺乏融入城市社会生活的社会支持系统为安置农民的社会适应和心理适应带来的诸多困难[5]。为进一步创造适合邻里交往的社区公共空间，苏州在安置社区管理中突出社区的公共服务功能，着力促进居民间的交往。

苏州农民安置社区的“一站式”服务中心建设标准高、内容服务广，一般设有社区办公、物业管理、卫生服务站、文体活动设施、幼儿园、警务室、社区商业等基础设施，有的社区还专门建了供居丧葬嫁娶、宗教信仰等所需的场所，并组织开展了丰富多彩的群众性文化活动，通过提供再就业服务、社会保障服务等途径培养居民对社区的认同感和归宿感，促进农民文化观念的转变，引导居民主动参与社区建设，调动居民参与社区管理的积极性，促进社区居民间交往，缓解社区居民的矛盾。

（三）管理组织——依托原村居组织进行社区管理

农民由血缘、地缘关系向契约关系的转变不可能一蹴而就，在这一过渡进程中不能按照契约型的城市社区来进行管理。在苏州，凡是依托所在地的村或社区原有的自治组织进行管理的农民安置社区，基本上都相对平稳和谐、矛盾较少；而按照城市社区模式管理的，则出现了较多问题。在较为成功的安置社区中，有些依托由村委会改制而来的社区居委会管理，有的直接由原所处村的村委会负责日常管理，并将以前农村常用的“乡亲式”管理与社区现代管理相结合，实践证明非常适用处于过渡阶段“农转非社区”。譬如，苏州规模最大的农民安置社区——高新区阳山花苑，为更好的实现社区管理，社区内党员干部走进70%家庭，“乡亲式”管理嫁接现代社区，充分发挥原有乡亲邻里间相互熟悉、便于沟通的优势，居民参与社区管理的积极性也得到提高，信息反馈更及时，社区服务更能适应市民化进程中人的需求。

三、苏州农民安置社区管理面临的问题与挑战

尽管苏州在农民安置社区管理方面已经取得了一些成绩，然而由于起步早、推进太快、规模持续增大等突出特征，加上缺乏成功经验可借鉴、没有成熟理论可以遵循，在“摸着石头过河”的发展过程中，也暴露出了诸多问题。

（一）安置社区历史遗留问题多，增加管理难度

首先，由于不同区（县）的安置政策差距，引发动迁农民物业收入、集体经济分红以及福利水平的分化，加上村集体经济基础的不同以及村民福利与原村集体经济密切挂钩的制度安排，一方面造成了同一社区不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，会激化居民内部矛盾、导致社区凝聚力不足、社会融合困难等问题；另一方面，利益的联系导致安置农民只重视与原村的关系、不在乎与社区的关系，大多数村民都不愿意迁户口，户口还在原村，使得住户分离的现象十分严重，不仅造成了社区管理的盲区，还影响社区公共服务经费分配额不合理、责权利和人财物难以有效对接、社区向心力不足等问题。

其次，房东经济的发展恶化了居民的生活环境。一是因外来租户流动性大、人员素质不齐，与本地居民之间因生活习惯等不同而时常爆发各种矛盾，恶化了社区的治安环境。二是大量的外来租户，对社区的公共服务和基础设施造成了巨大的压力，使社区管理人员往往疲于应对。三是为了增大租房收入，许多居民往往把自行车库、汽车库等配套设施改为生活住房，供老人居住或出租，不仅造成消防等安全隐患，还使社区显得更加拥挤、杂乱

（二）居民人口构成复杂，自治能力弱

居民参与是衡量社区自治水平的重要指标，没有居民的广泛参与很难把社区自治提高到一个新水平，也很难形成社区建设的良好局面[6]。农民安置社区居民来源广泛，居民素质参差不齐，受多种因素约束，居民主动参与社区管理是一个普遍的薄弱环节。一方面，安置农民的行为习惯、思维方式仍受小农意识的影响，自我管理意识薄弱。不少农民自我封闭，不愿意与邻里交往，居民之间很难有协商合作和共同行动，这使社区居民的自组织能力更加被严重弱化[7]。其次，居民主体意识缺乏，参与意识淡薄。农民在市民化进程中缺乏对自己身份的认同，对社区没有形成归属感，认为社区的建设和管理是政府的事情；不少外来人口更是认为自己只是租住于此，没有责任和义务参与社区治理。

（三）社区管理机构设置不规范，专业化水平低

大多数农民安置社区建立了社区居民委员会，但由于缺乏规范，实践中引发诸多问题。首先，在人员构成上，许多社区无视农村原有熟人社会的特点，引入诸多外来的、缺乏农村生活经验的社区干部，导致外来的社区干部不认识不了解动迁村的居民，不熟悉农村风俗的年轻大学生与老龄人口比例偏高的居民群体沟通困难；其次，在社区管理和服务职能设计上，缺乏边界、分工不明、针对性不足是普遍问题，社区居委会普遍存在“大包大揽”的现象既要承担行政性工作又需要处理琐碎的社区服务，一定程度上使得居委会疲于政府的行政性事务，而消弱了居委会自治组织本身的管理职能；在制度规范上，往往对动迁农民的种菜、养殖、烧香拜神等习惯的延续采取简单的一堵了事，激化了不少社会矛盾。

（四）物业管理机制不健全，资金压力大

目前，苏州的农民安置社区物业管理，基本上采取政府主导模式，由政府成立或者聘请物业公司进行物业管理，资金主要来源有两种渠道，一是财政全额支付，二是由原村集体经济或社区股份合作社承担。第一种渠道存在低效率问题，譬如一些社区干部反映因房屋维修需要几百元的经费支出都要层层打报告审批。第二种渠道也存在公平性的矛盾，在集体资产基本固化量化、民主意识越来越强的今天，集体经济若需要持续不断地拿出越来越多的钱保障社区基本运转，势必影响压缩群众的分红比例，难免引发社会矛盾。政府主导的物业管理模式，一方面“行政化”色彩浓重，且物业管理人员缺乏管理经验和专业知识，也影响了物业管理的规范化水平[8]，效率低下；另外，导致安置农民过于依赖政府，物业管理意识淡薄，拒不缴纳物业费。并且，随着居民对生活质量的要求不断提高，加之房东经济带来的对各类设施的超负荷使用，物业管理的成本越来越高，而随着房屋折旧带来的维修资本需求也越来越大。

四、以人为本健全和完善农民安置社区管理体制

动迁农民走出土地、离开熟悉的生活环境和集体，进入陌生的城市，需要一个过程来适应新的生活和生产环境，接受新观念，遵循新规则。在这个过程中，社区是他们的主要依托。因此，这类社区的管理，不能照搬城市社区的管理模式，而是应吸收城市社区和传统农村社区优秀的管理经验，在人员配置、功能设计、工作方式、制度规范等方面开展以人文本的精细化设计，以满足社区内部处于市民“化”进程不同阶段的居住人群的需求，协助他们顺利适应并融入城市生活。

（一）完善安置社区综合管治制度

首先，要加强户籍登记，按照“人户一致”原则，将户口仍保留在原村的迁入到居住地，而安置农民在原村级集体组织中享有的股权保留。其次，建立流动人口社区化管理和服务体制，积极探索流动人口与社区居民共同管理社区事务的新机制。治安管理方面对出租屋实行门牌式登记管理，并对工作单位进行登记；鼓励成立流动人口自我管理组织，参与社区事务管理，促进流动人口融入社区。

最后，建立科学的社区财务管理制度，推进“政经分离”。一是，要将社区公共管理与公益性事业经费、群众福利与社会保障等支出纳入到统一的预算管理，全部由财政安排专项拨款，淡化社区股份合作社的行政色彩，使政社完全分开，互不干涉，各司其职。二是，要统一各项社会福利的发放标准、支出管道和发放方式，淡化“村籍”概念。可推广相城区“户籍平移”的做法，按“就高不就低”的原则，首先在社区、镇层面统一各项社会福利的内容、范围和水平，并统一由镇政府通过居住社区发放，原村不再直接发放公益福利。在兼顾地域差异和地方财力的前提下，可逐步探索在区（县）的层面统一，并最终实现在全市的统一。

（二）理顺社区管理组织结构

着力构建以居委会为基础，社区工作站和社区服务站为平台，其他社会组织和社区居民广泛参与的社区管理体制，各司其职，推动农民安置社区向城市社区转变。

社区居委会是基层群众性自治组织，不同于城市社区，安置社区居委会的工作职能，应将协助农民向市民转化中的经济适应、社会适应和心理适应作为工作重点，不承担具体行政事务；社区工作站是基层政府的派出机构，承接和履行政府延伸到社区的公共管理和公共服务职能，人员由基层政府任命不得与居委会人员交叉，这样便于居委会剥离行政管理职能，真正避免当前居委会不断膨胀、职能纠缠不清、运转成本越来越高但效率低下的问题；社区服务站，主要提供养老、托幼服务、卫生服务等社会化服务，应鼓励以政府出资向社会组织购买服务的方式，为居民提供更精细化、人性化的服务。培育各类社区民间社团、居民自组织等等民间组织，在资金和场地方面给予帮助和支持，推进“柔化治理”，减少因刚性治理对社区带来的摩擦与伤害。民间社团，对进城农民具有强大的吸引力，容易让失地农民找到归属感，它们不仅丰富了社区居民的闲暇生活，净化了社区氛围，更重要的是连接了居民的社区情感，营造了社区中具有“趣缘”性质的公共空间，这对于培育居民们的社区公共参与意识、提高农民市民化进程中的社会适应、心理适应、文化适应十分有利。

（三）加强社区工作者队伍建设

农民安置社区工作者最主要的服务对象是正处于“市民化”进程中的农民，因而安置社区社会工作人员建设应有其独特性，在政策、人员数量和配置上，要适应社区居民的人员构成、规模、来源、区位、就业结构等特点。在人员数量上，可按吴中区规定即按照社区人口的1.5‰配备社区工作人员②，其他市县不得少于该比例；在人员结构上，管理团队应由老中青组成，避免过度年轻化，以应对老龄化日益严重的安置社区管理需求。管理人员来源上，应由城市社区干部、原村庄干部与精英、专业化的社区管理人士或大学生共同组成，依靠熟悉城市社区运作的人员来吸收城市社区优秀管理经验，依靠原村干部与村内精英人才来满足农民社会适应的需求，依靠年轻的专业人才来吸收最新社区管理理论，引导社区未来发展方向。并且为提高社区工作者的职业化和专业化水平，要定期开展社区工作人员培训工作。

（四）规范社区物业管理制度

健全安置社区物业管理体制，规范物业管理工作思路、方法手段和运行机制，既是为居民创造良好的生活环境的迫切要求，也是给予他们广泛社会认同和更多人文关怀的重要体现[9]。

首先，规范物业服务的内容和标准，创新物业管理模式，制定符合农民安置社区特点的物业管理政策和条例，推进物业管理与农民市民化进程相结合[10]。打破目前政府“全包”式物业管理格局，鼓励以市场化价格吸引专业化物业管理公司入驻，政府在财政上给予补贴。

第二，安置社区的物业管理，要坚持走居民自治道路，成立业主大会，选举产生其执行机构——业主委员会。根据苏州市的有关文件规定安置社区前三年的物业管理费由政府承担，从第四年起逐步由安置户全额承担，为避免出现居民拒交物业费，物业公司退出社区而造成社区物业管理空白的现象，业委会应发挥其职能，加强对居民的宣传，树立正确的物业消费服务观念。

第三，基于农民生活习惯的延续性，强制改变农民生活习惯，反而会引发矛盾，因此在社区管理规范制定上要充分尊重居民现阶段的需求，譬如：针对目前自行车库、汽车库普遍被作为老年人、租客的居住地的现象，与其为了安全、卫生等需要强制整改以至冲突不断，不如在设计上对车库进行改造，使其满足居住所需的功能和安全、卫生需求；针对农民的恋土情结重、喜欢在绿化带种菜的习惯，可以适当压缩绿化带的面积，辟出一定面积的菜地供人们闲暇时享受耕种之乐。

注释：

①数据来源：苏州市委农村工作办公室“三农动态”.

②数据来源：进一步加强城乡社区建设和管理的意见. 吴委发[2012] 9号.

[1]何肇发.社区概论[M].广州:中山大学出版社,1991,3.

[2]赵宏彬,宋福忠.国内外农民相对集中居住的引导经验[J].世界农业,2012(12):39-43.

[3]唐远雄,罗晓.多元共建,和而不同——论城市社区建设的多元化[J].城市发展研究,2013(04):89-93.

[4]刘见君.管理国内外城市社区管理的模式、经验与启示[J].江淮论坛.2003(05):64-67.

[5]周立军.失地农民生活风险及其治理研究[J].探索,2012(5):153-157.

[5]王晓刚,陈浩.城郊失地农民城市适应性差的影响因素——以郑州市为例[J].城市问题,2013(02):68-73.

[6]王敬尧.参与式治理:中国社区建设实证研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006．

[7]张劲松,杨颖.论城郊失地农民社区的治理[J].学习与探索,2013(8):52-58.

[8]陈黛媛.关于农民集中居住后建设管理问题的思考[J].上海农村经济,2009(10):39-42.