21世纪海上丝绸之路建设：广州的战略选择与关键问题

◎ 唐 松 宋宗宏 祝 佳

2013年10月，国家主席习近平在出访东盟国家时提出中国愿与东盟国家发展海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪海上丝绸之路。而党的十八届三中全会也提出要推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。因此，建设21世纪海上丝绸之路，是党中央、国务院新时期扩大对外开放的重大战略。

海上丝绸之路一般包括三条线，一是由中国东南沿海经过马六甲海峡向西进入印度洋，再到西亚东非，为西线；二是由中国东南沿海经南海穿越印尼海域进大洋洲的澳大利亚、新西兰和南太平洋岛国，为东线；三是由中国西南经南亚穿越印度洋，到西亚、东非，为新线。根据国家的总体部署，在建设21世纪海上丝绸之路的初期，重点放在西线。涉及国外范围包括东盟十国和南亚印度、孟加拉国、巴基斯坦、斯里兰卡四国（以下简称“沿线国家”）。

改革开放35年来，广州充分利用得天独厚的区位优势、国家所赋予的政策优势以及人文优势，实现经济年均增长11%。国际金融危机之后，随着“中国生产-美国消费”金融共生格局的崩溃，支撑经济高增长的动力条件已不复存在，劳动力、土地、资源等成本不断上涨，比较优势逐步弱化甚至消失，经济中高速增长成为“新常态”，下行压力加大，产能过剩问题日益严重，资源约束问题日益凸显，产业转型升级步伐缓慢。在此背景下，抓住并利用好建设21世纪海上丝绸之路这个机遇，对于促进广州扩大开放、加快转型升级、拓展发展空间具有重大意义。

一、广州参与21世纪海上丝绸之路建设的基础和现状

（一）广州参与21世纪海上丝绸之路建设的基础

广州在海上丝绸之路史上地位独特，具有优越的地理位置，是中国通过各地的重要海上交通枢纽，是古海上丝绸之路的发祥地和起航点，在延续两千多年的海上丝绸之路史中始终扮演着重要的甚至是关键性的枢纽作用。隋唐时期，往返东西的中外海船多以广州港为起止点，海上丝绸之路全长达1.4万公里，是当时世界上最长的远洋航线，唐代还在广州设立市舶使，专事来华船只及关税管理，在元代与广州有贸易往来的国家和地区达140多个，从广州出发的航线可到达东南亚、南亚、东非、北非及地中海北岸。明清两朝，均实施“片帆不许入海”的海禁政策，仅留广州“一口通商”，广州成为唯一合法的贸易特区。1957年，新中国创办广州出口商品交易会，广州成为全国对外贸易的主要窗口。可见，无论是在古代还是在近代，广州始终是海上丝绸之路上的关键性枢纽，其独特历史地位不可替代，更不容替代。

（二）广州与沿线国家的合作交往现状

1.合作机制和重大平台建设取得重要进展。海上丝绸之路沿线国家（除文莱和缅甸外）均在广州设有总领事馆。与新加坡合作共建的中新广州知识城，占地123平方公里，成为产业转型升级的重要载体，与新加坡达成“1+3”战略合作框架共识，签署了广州知识城管委会与新加坡知识产权学院合作备忘录等7个合作备忘录。与印尼泗水、菲律宾马尼拉、泰国曼谷、越南平阳省和胡志明市、柬埔寨金边、印度艾哈迈达巴德市、斯里兰卡汉班托塔等7个国家8个城市建立了友城关系。

2.经贸合作不断扩大。自2002年中国—东盟自贸区框架协议签署以来，广州与东盟各国在农业、能源、制造业等领域的合作不断加强，经贸关系不断深化，近年来东盟已成为广州第三大贸易伙伴、重要的外资来源地。2002-2012年，广州与东盟双边贸易额年均增长超过20%，即使在2009年，广州市对外贸易总量受金融危机影响出现下降趋势的情况，广州与东盟之间的贸易额仍然出现上涨的趋势，同比增长9.3%。2013年广州市与东盟贸易总额达132.06亿美元，占广州市进出口额的11.27%。2011-2013年，东盟在广州直接投资项目合计133个，合同外资金额12.96亿美元，实际利用外资金额11.21亿美元。广州在东盟设立31家境外企业及机构，协议投资总额4.51亿美元，其中，中方协议投资额超过4.35亿美元。

3.互联互通水平不断提升。广州港货物吞吐量居全球前十名，开通挂靠东盟等国家港口的航线达30多条，从南沙至斯里兰卡、印度西北部及巴勒斯坦的航线也已开通。广州作为中国和东南亚地区的主要交通枢纽，从广州白云机场到东南亚各国的空中航线也超过100条，促进了广州与东盟和南亚国家之间互通有无。

4.人文交流日益频繁。广州与沿线国家有着深厚的传统友谊，人文交流频密。广州与沿线各国旅游合作密切，东盟、南亚成为广州出境游的重要目的地，2012年，马来西亚、印尼、泰国、新加坡、菲律宾、越南、印度七国到穗旅游人数达到41.55万人次。市内高校与沿线国家有着良好的交流合作。广东外语外贸大学开设的语言专业覆盖东南亚所有语种，暨南大学是面向东盟和港澳华侨的重要高等学府，中山大学、华南理工大学、华南农业大学等都有数量众多的东南亚留学生，并与东盟各国高校在师生互换、学术交流、合作办学等方面密切开展合作。此外，在体育、科技、文化、医疗卫生等领域的合作也较为频密。

（三）广州参与21世纪海上丝绸之路建设中存在的问题

1.合作基础薄弱。由于与沿线国家政府、企业、社会各界之间沟通交流渠道不畅，尚未形成绵密的全方位合作交流机制，此外少数企业片面追求眼前经济效益，过度开发当地资源，缺乏社会责任，与沿线诸多国家的合作交流存在战略互信不足、基础薄弱等问题，制约着合作领域的扩大和合作层次的深化。

2.面临巨大的国际国内竞争压力。欧美日等发达国家在沿线国家已经营、深耕多年，与政府、民间均保持良好交往，合作交流较为深入，对广州与沿线国家加强合作交流构成巨大的压力。特别是国际金融危机之后，随着中国全球影响力的提升，发达国家对中国的围堵和打压力度逐步加大，美国“重返亚太”，大力推进TPP（“跨太平洋伙伴关系协议”）建设，致力于构建边缘化中国的高标准自由贸易区安排，广州与沿线国家开展经贸合作的制度壁垒将不断增加。从国内看，部分兄弟省区特别是广西（如南宁、钦州等）、海南、福建（如泉州等）、云南等省份的一些地市行动早，在谋划推进21世纪海上丝绸之路建设上走在广州前面，与广州形成竞争局面。

3.部分沿线国家持疑虑和观望态度。在“中国威胁论”论调影响下，一些沿线国家把中国建设21海上丝绸之路的战略看作是具有明确地缘政治指向的所谓“珍珠链”战略，因此存在警惕和防范心理。此外，不少沿线国家的产业结构、产品结构与广州差异并不明显，在一些领域存在明显的竞争关系，因此对加强投资和经贸合作持观望态度。

4.企业“走出去”能力不强。一些国家政局不稳、法制不健全、政策稳定性连续性不强，投资风险较高，广州企业对当地环境的适应能力不强。对企业如何走出去缺乏统筹指引，许多企业对当地法律、政策、风俗等缺乏了解，难以扎根当地社会。企业赴沿线国家开展投资多各自为政，未能形成合力。

二、广州参与21世纪海上丝绸之路的战略定位选择

广州在建设21世纪海上丝绸之路中的战略定位应从两个方面考虑：一是广州在国家大战略中的定位；二是从历史和现实角度考虑，广州自身可以在21世纪海上丝绸之路建设中发挥的实际作用。为此，提出以下战略定位：

充分发挥广州技术经济实力较强、交通枢纽作用突出、人文资源众多、毗邻港澳的优势，面向东南亚和南亚，加强内外联动和互利合作，努力将广州建设成为我国面向西南新一轮开放的战略支点以及21世纪海上丝绸之路的经济中心、人文交流中心和探索国际区域合作新模式的先行示范区。

——我国面向东盟、南亚开放的主要门户和战略支点。加快推进外联东盟、南亚，内接周边及内陆腹地的铁路、公路、航空、港口、航运等通道建设，构建互联互通的服务体系，形成江海联动、水陆并进、空港衔接、铁海联运等“四位一体”的国际综合大通道，努力将广州建设成为21世纪海上丝绸之路的核心枢纽，成为我国面向西南新一轮开放的主要门户和战略支点。

——海上丝绸之路的经济中心。坚持高端发展和创新驱动，努力建设高水平现代产业基地，与沿线国家加强贸易、投资和产业合作，实现错位发展，促进形成以我为主、优势互补、融合发展、互利共赢的多层次产业圈，增强广州经济对沿线国家的辐射力和影响力，把广州建设成为海上丝绸之路的经济中心。

——海上丝绸之路的人文交流中心。依托海外华人华侨、历史文化等资源，与沿线国家加强在教育、文化、科技、旅游、医疗、卫生、体育、宗教等领域的合作，夯实互利合作的人文基础，共同拓展、诠释新海上丝绸之路文明内涵，着力促进人心相通，不断增强广州文化软实力，将广州建设成为海上丝绸之路的人文交流中心。

——探索国际区域合作新模式的先行示范区。用好用足国家给予的先行先试政策，加强南沙自贸区、广州中新知识城等重大战略平台建设，加快谋划建设一批境外合作载体，在经贸投资合作、文化交流、自贸区建设、涉外投资管理体制等方面先行先试，为全国开展国际区域合作积累示范经验。

三、广州参与21世纪海上丝绸之路建设的对策建议

（一）抓好重大平台和合作交流机制建设

一是明确重点合作国家，建立若干重要战略支点，形成网格化、多层次沟通协调机制。当前及未来较长一段时间，21世纪海上丝绸之路建设的重点在东盟、南亚，共涉及14个国家。广州应重点加强同新加坡、马来西亚、印尼、泰国、印度等经济体量大、总体投资环境相对较好、对改善我国地缘政治环境有较大作用的国家的合作交流，选择重点国家的若干重点城市，通过建立经贸代表处、金融机构和信息服务机构以及发展友城关系、友好港口关系等方式，建立若干战略支点，充分借助华人华侨社团组织力量，同当地发展全面关系，不断增强广州的辐射力和影响力。

二是尽早谋划，推动与21世纪海上丝绸之路建设相关的国家级论坛、博览会、投资银行或基金等重大平台落户广州。积极争取国家和省支持在广州设立“21世纪海上丝绸之路建设国际高峰论坛”，筹建海上丝绸之路银行，并争取将其总部设在广州。目前，广交会在与沿线国家的经贸合作交流中扮演了重要作用，但鉴于广州在海上丝绸之路建设中的独特地位，广州应当仁不让地积极争取设立更多重大平台。

三是以现有的南沙自贸区为依托，建立探索国际区域合作新模式的战略平台。加快南沙自由区建设，推动与港澳实现服务贸易自由化，加快发展金融、航运等高端生产性服务业以及高端制造业，在自贸区框架下吸引高质量投资，建设产业高地，成为辐射沿线国家、探索国际区域合作新模式的战略平台。

（二）以各方分歧较小的领域为突破口推进合作，着力夯实合作基础

1.推进基础设施的互联互通。加快推进铁路、公路和港口建设，建设周边省市最便捷出海通道，完善陆路骨干通道，将广州打造成陆上丝绸之路和海上丝绸之路的交通枢纽。加强广州港建设，完善通道设施和集疏运体系建设，大力发展航运金融、航运经纪、航运保险、航运咨询、船舶租赁等高附加值服务业。加强广州港与沿线国家重要港口的合作交流，开通更多航线，畅通海上物流通道，加强港口信息共享、技术合作，形成港口链合作机制，强化战略支撑作用，支持广州港与沿线国家重要港口组建港口联盟。强化广州白云国际机场枢纽建设，促进航空物流、物资补给、飞机维修、仓储管理、保税园区等航空配套服务业建设。加密与沿线国家的航线和航班，开展国际航空合作，加强与沿线国家重要航空港的合作。充分发挥广州在基础设施建设上的技术与经济实力，积极参与沿线国家港口、公路、铁路、机场、电力等基础设施建设，推动形成相关技术和工程标准，促进基础设施的互联互通。

2.加强人文合作。一是加强教育合作。支持中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学等高校与沿线国家高校深入开展合作，在办学、互派留学生、学历学位互认、人才培养、学术交流等方面加强合作。设立“海上丝绸之路奖学金”，吸引沿线国家学生到广州留学，推动广州高校在校学生到沿线国家学习交流。积极支持中山大学筹建海上丝绸之路研究院，编辑出版《海上丝绸之路》期刊。二是加强旅游合作。加大力度推介广州旅游资源，鼓励东盟、南亚国家在广州设立旅行社，开发沿线国家旅游市场。鼓励广州企业加大对东盟、南亚国家酒店、景点等旅游设施投资开发力度，扩大旅游合作规模。深入挖掘海上丝绸之路文明内涵，联合海上丝绸之路重要节点城市共同研究开发大型实景演出、旅游纪念品、海上丝绸之路国际精品旅游路线等特色文化、旅游产品。三是加强文化合作。与沿线国家重点城市加强在考古及文化线路保护等方面的合作，着力推进海上丝绸之路文化遗产保护、传承和利用。与沿线国家互设文化中心，开展互办艺术节、电影节、体育赛事、服装节等活动，推动双边文化交流不断深入发展。充分发挥中国音乐金钟奖（广州）的作用，建设文化贸易品牌，促进文化产品贸易。与沿线国家合作发展文化产业，加强在影视制作、新闻出版、体育等领域的合作，不断拓展文化产业合作范围。四是加强宗教和医疗等方面的合作。充分利用广州传统宗教资源以及中医药资源，加强同沿线国家重点城市合作。

3.加强海洋科技与产业合作。以海洋科技、海洋防灾减灾、海洋生态环境保护等为切入点，与沿线国家重点城市深化海洋科技合作，在海上互通有无，共同建设一批海洋经济示范区、海洋科技合作园、海洋生态环境保护区和海洋防灾减灾合作基地，注重海洋渔业以及海洋工程装备发展，推动广州海洋经济向质量效益型、循环利用型和创新引领型转变。

（三）以互利共赢为目标，推动经贸投资合作

1.加强贸易合作。一是着力扩大与沿线国家进出口贸易规模。加大油气、金属矿产、大宗资源性商品、农产品以及先进技术、关键设备及零部件产品进口。促进广州具有比较优势的家电、纺织服装、鞋类、陶瓷、灯具、建材、家具等优质特色产品扩大出口，鼓励国内企业加强技术开发，发展自主品牌，加大对沿线国家的高技术产品出口，提升“广货”在当地的品牌形象。二是加强贸易合作平台建设。充分发挥广交会作用，定期或不定期举办沿线国家专场展，开展经贸交流活动。建设境外电子商务综合服务平台，加快推进跨境电子商务实现通关、通检、结汇、退税等便利化。鼓励企业在境外建立电子商务基地。

2.加强投资合作。支持企业加快走出去，扩大投资规模，鼓励有条件的企业抱团到沿线国家建立生产基地、营销网络、区域总部或产业园区，吸引上下游企业集群发展。鼓励到沿线国家投资的企业实施本地化战略，为当地创造更多就业机会，使普通民众能够享受发展成果。此外，在对外工程承包方面，应鼓励企业承担大型工程项目，促进本国技术和设备出口。积极吸引沿线国家高质量投资，助推广州产业转型升级，将中新（广州）知识城打造成深化与沿线国家战略合作的重要载体。

（四）充分调动民间力量，更好发挥政府作用

1.注重民间交往。注重发展多边社会交往，充分发挥社会组织（商协会、慈善组织等）、智库在深化交流合作、塑造形象和增强影响力上的重要作用。充分发挥驻外团体和当地商贸组织的桥梁作用，推动与沿线国家或有关商协会建立双边企业家理事会、商会等民间团体，鼓励和支持双方举行行业商协会交流合作、民间友好组织和文化团体互访、华人华侨社团互动等活动，扩大与沿线国家各阶层的友好往来和沟通联系。特别是要加强与华人华侨的沟通联络，建立青少年交流渠道和平台，着力培养亲华友华力量。

2.建立抱团出海的境外企业实体。贯彻落实十八届三中全会提出的关于发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”精神，借鉴日本财团及其综合商社模式，建立集产业、融资、商贸等于一体的境外企业实体，在沿线国家建立信息收集网络，融入当地产业链，增强广州对当地经济的渗透力和影响力。

3.更好发挥政府的扶持、引导和服务作用。一是设立“海上丝绸之路合作发展基金”，支持广州企业在沿线国家建立经贸合作区、重大矿产资源开采项目、大型基础设施建设项目以及与沿线国家的一些人文交流项目等。二是加强金融支持。完善境外投资外汇管理与服务，加大金融支持力度，发挥政策性银行和各商业银行作用，对重大境外投资合作项目优先给予贷款支持。创新融资方式，完善银企合作机制，鼓励银行提供银团贷款、“内保外贷”、境外资产抵押贷款等方式，拓宽境外项目融资渠道。三是加强服务保障和跟踪指导。推行电子政务，简化重大项目审批和核准程序，推进对外投资合作便利化。建立完善信息服务系统，发挥境外企业协会、对外承包劳务商会等中介组织作用，为企业提供项目、政策、融资、风险防范等服务。加强与世界知名律师事务所、会计事务所、投资咨询机构合作，为企业提供法律、财务、投资咨询等服务。

（五）积极争取国家和省支持

一是积极争取国家支持广州在开展金融合作、对外投资便利化、服务贸易开放、相关技术标准互联互通、通关签证便利化等方面先行先试。二是积极争取国家和省支持，将广州定位为21世纪海上丝绸之路的战略支点和向西开放的主门户，争取海上丝绸之路国际博览会落户广州，或将海上丝绸之路银行总部设在广州。三是向国家和省积极争取将一些重大项目、重大平台载体（南沙新区、广州中新知识城等）等纳入国家规划。

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