农村经营性建设用地入市的人大授权试点问题研究

黄建水，黄　鹏

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)



农村经营性建设用地入市的人大授权试点问题研究

黄建水，黄鹏

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

摘要：国务院为贯彻党的十八届三中全会关于农村集体经营性建设用地入市的精神，在30多个县(市、区)进行农村土地制度改革试点，并报请全国人民代表大会由全国人民代表大会常务委员会以决定的形式授权试行，这本身表明了中国法治的进步。农村集体经营性建设用地入市的前提是符合规划、用途管制和依法取得。入市范围为存量农村集体经营性建设用地即已经被土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、物流、商业服务等具有经营性用途的土地。入市途径应当采取“保权直接入市”模式，即在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以不经过征收程序，保留集体所有权不变进入市场交易，实行与国有土地同权同价。

关键词：农村集体经营性建设用地；入市；法治思考；

2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会(以下简称全国人大)常务委员会(以下简称全国人大会常委会)第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(以下简称《决定》)，这是我国最高权力机关在法律实施方面以“一国两制”的方式对农村土地制度改革试点地区的最强有力的支持。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关法律条款在三十三个试点县(市、区)试点期间暂停执行在我国尚是首次，这对三十三个试点县(市、区)来说既是一种机遇，也是考验和挑战，在试点期内农村集体经营性建设用地入市成功与否，将直接影响下一步全国农村土地制度改革的开展。因此，认真研究农村集体经营性建设用地的概念、来龙去脉以及暂停实施相关法律条款的要求, 对于引导试点地区农村集体经营性建设用地入市有着十分重要的意义。国务院为贯彻十八届三中全会精神在三十多个县(市、区)进行农村土地制度改革试点报请全国人大，由全国人大常委会以《决定》的形式授权试行，本身就表明了中国法治的进步。

1农村集体经营性建设用地的概念

农村的集体建设用地分为三大类，即宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地，准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。农村宅基地具有无偿、无限期使用的特点，是国家对农民的一种福利性安排，其数量约占农村建设用地的70%。

公益性公共设施用地是指农村用于主办公益事业、建设公共设施的土地，包括所建学校、幼儿园、共用农作物晾晒场、祠堂、公墓等用地，其数量约占农村建设用地的20%左右。

农村集体经营性建设用地，是指现存的具有生产经营性质的农村建设用地，包括集体经济组织根据乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的集体建设用地，如过去的乡镇企业用地，农村供销合作社用地，其数量约占农村建设用地的10%左右。用专业述语讲，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，被土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商业服务等具有经营性用途的土地。

2农村集体经营性建设用地的形成历史

农村集体经营性建设用地的一少部分是二十世纪五六十年代兴办农村供销社占用的农地，大部分是20世纪80年代后期全国各地兴办乡镇企业占用的农地。当时举办乡镇企业用地须经过“依法批准”，但实际上很多并未报批，而且从理论上说，也无须经过土地管理部门“依法批准”，因为它在性质上仍然属于集体所有。乡镇企业建设用地主要位于传统意义上的农村或城乡接合部，不在城区，当时一些乡村干部为了政绩发展乡镇企业，侵占了大量的农业用地，它们大多不符合规划。到21世纪初，乡镇企业逐步衰落，国家不再允许集体盲目新建乡镇企业，法律规定任何工业用地都必须使用国有土地或者说以国有化为前提，乡镇企业建设用地被逐步叫停。20世纪90年代末，由于个体经营的兴起，农村供销社绝大部分倒闭，其用地有的荒废，有的用于出租给个体商户经营，还有的建了“小产权房”。

现在农村的一些集体经营性建设用地正是过去的乡镇集体企业破产或歇业以及农村供销社倒闭遗留下的土地，或者是农村公共设施或公益事业性用地荒置遗留下来的既成事实性的集体经营性建设用地，如农村学校合并后，闲置的校园被出租用于个体商业经营用地等。

3农村集体经营性建设用地入市的提出

早在2008年，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就提出了农村集体经营性建设用地入市的问题，明确“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。……逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”但农村集体经营性建设用地入市一直没有突破性进展。

2009年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)强调指出：“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。”虽然一些地方做了一些突破性尝试，但进展不大，要突破法律的有关前置征收的规定，出让、转让农村经营性集体建设用地并非易事。

2013年党中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

对农村集体经营性建设用地入市问题，农业部部长韩长赋认为，允许农村集体经营性建设用地入市，大家不能误解误读，一定要把握好，这里有3个限定词：一是它是集体的经营性建设用地，并不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词;二是符合规划,即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划;三是用途管制,概括地说，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制的前提下，农村集体的经营性建设用地才可以出让、租赁、入股，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入市，而且笔者理解，即便是集体的经营性建设用地入市，首先也还要确权、确地，不能无证转让。还要规范公开的市场操作，不能私下授受，所以需要开展试点，不是一下就推开的。[1]

2014年1月20日，当年的中央1号文件发布，对农村集体经营性建设用地入市的提法更具体明确，“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。”党的政策很明确，但要突破现有土地管理法等框架的强制性约束仍然是比较困难的，因此，农村集体经营性建设用地入市还是处于困境之中。

2015年的中央1号文件，又一次明确提出：“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下,按照中央统一部署,审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。制定缩小征地范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能,建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益,改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制。加强对试点工作的指导监督,切实做到封闭运行、风险可控,边试点、边总结、边完善,形成可复制、可推广的改革成果。”中央决定要在一些地方进行集体经营性建设用地入市试点的思路基本确定。

4农村集体经营性建设用地入市的法律困境

4.1产权不明的困境

产权明晰是集体经营性建设用地入市的前提和基础。农村集体经营性建设用地的产权主体不明，直接影响农村集体经营性建设用地入市。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”该条规定试图说明农村集体所有土地的主体是谁，但我们找不到集体所有的土地由谁来代表集体行使所有权，村集体经济组织或者村民委员会只有经营、管理权，结果造成集体土地所有权的主体虚位。实践中，多少年来一直是地方县乡两级政府以及村委会，甚至一些地方的村主任或村支书“说了算”，由他们来代表集体行使土地的所有权。有意使用土地者要获得集体经营性建设用地的使用权既要面对县乡两级政府，还要与村委会及其村主任谈“好处”，有时候还要直接面对一家一户谈，交易环节多，交易成本高，严重影响了用地者的意愿和积极性。

4.2前置征收的困境

《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这两条规定说明，集体经营性建设用地要入市流转只能够通过国家征收的办法，该办法的实质是国家使用强制力将集体所有的土地征收为国有土地，这完全是对集体所有的土地的剥夺。按照宪法规定，国家征收集体所有的土地必须以公共利益为目的，但是什么是公共利益本身是抽象的、模糊的，宪法和其他法律对此都没有明确的界定。因此，这些年一些地方政府在巨大的土地级差收益驱动下，以公共利益为名，滥用行政强制权，随意扩大征地范围，垄断了集体经营性建设用地市场，掠夺农民集体土地的增值收益，使农村集体经营性建设用地不断减少，城市郊区基本上已经被开发殆尽，远郊农村的集体经营性建设用地又为数不多。

尽管法律承认的土地所有权人为“农民集体组织”，但“农民集体组织”作为所有权人既不能自主地决定将自己土地所有权卖给本集体内部的成员，也不能将土地所有权卖给周围的集体，更不能卖给其他的企业，更为奇特的是，它也不能主动把集体土地卖给国家，而只能被动等待国家前来征收。如果集体组织违背了这些禁止性条款的话，则要被没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施，同时，国家还可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。当前一些地方出现的“小产权房”，其法律地位及其属性的界定就比较尴尬! 正如周其仁先生评论的那样：“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权，’也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。”[2]其实，代表国家的地方各级政府通过控制农村集体土地的最终处分权，成为实际上的集体土地的所有者。所谓“农村土地归农民集体所有”不过是一种名义上所有，实际由地方政府控制，结果必然使一些地方政府在巨大的土地利益驱动下，大肆圈地，推行土地财政，严重损害农民权益。

4.3但书条款的困境

《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条款表明，集体经营性建设用地，除非出现企业因破产、兼并等特殊情形，不允许转让，更不允许用于商业、旅游设施等开发。而事实上，从20世纪90年代后期，乡镇企业已经开始衰败，实施破产、兼并的是极少数，多数乡镇企业院落荒置，有的被个体经营者租赁，集体经营性建设用地长期低效利用。

4.4法定补偿过低的困境

《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”该规定是1986年制定，经1998年修订和2004年修正的，但其有关补偿费用的规定已经远远不能与现有的土地资源的市场价值相匹配，大大低于现在农民所期望的补偿值，因此政府征用农村土地只能采用强制手段，加之一些乡村干部中饱私囊、部分补偿款发放不到农民手中，结果是群体性事件不断发生，上访者风起云涌，导致农村集体土地的所有者——农民群众对政府不满，更对集体经营性建设用地入市失去信心。

5全国人大授权试点县对农村集体经营性建设用地入市的法律突破

为落实党的十八届三中全会决定中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的要求，2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县(市)行政区域进行试点。试点涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款情况，需要提请全国人大常委会授权国务院在试点期间暂停执行相关法律条款。

2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。《决定》指出，为了改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)*三十三个试点县(市、区)包括：北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会做出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

对农村集体经营性建设用地入市来说，主要是要解决前置征收、入市、国有建设用地使用权同权同价以及保障农民的利益问题。因此，全国人大授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时停止实施《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让等规定。明确要在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。也就是说，在试点地区，农村集体经营性建设用地可以采取“保权直接入市”模式，即在符合规划和用途管制的前提下，可以不经过征收程序，保留集体所有权不变进入市场交易，实行与国有土地同权同价。

对试点县来说，经过全国人大授权，在试行期内可突破相关法律条款的约束进行集体经营性建设用地入市改革，两年多的时间，抓住机遇就可得到巨大的发展红利，其中问题的关键是要按照全国人大《决定》的基本要求试行。

6全国人大授权对农村集体经营性建设用地入市试点的基本要求

6.1对农村集体经营性建设用地入市前提条件的要求

按照全国人大《决定》，农村集体经营性建设用地入市的前提是符合规划、用途管制和依法取得。也就是说，试点行政区域只允许经营性集体建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。农村集体经营性建设用地入市的基本条件要求是符合规划、用途管制和依法取得。符合规划就是要符合土地利用总体规划和城乡规划。

6.1.1土地利用总体规划和城乡规划

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内(通常为15年)土地利用的总安排。《中华人民共和国土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。根据行政区划，我国土地利用总体规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五个层级。土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。根据《中华人民共和国城乡规划法》中所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

6.1.2土地用途管制

土地用途管制制度是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚，等等。土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。

土地用途管制的特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地被破坏、闲置和荒芜，鼓励开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

实行土地用途管制制度，可以严格控制建设用地总量，促进集约利用，提高资源配置效率，有利于建设用地市场的正常化和规范化；可以严格控制农用地流向建设用地，有利于从根本上保护耕地。

6.1.3依法取得

依法取得是指存量集体经营性建设用地是经过县级以上人民政府的土地管理部门审批，具有合法手续的农村集体建设用地。由于近期土地利用总体规划和城乡规划调整，新增集体经营性建设用地没有办理合法手续的，试点县(市)的国土资源局应按有关规定报上级国土资源部门补办合法手续。凡是在试点县(市)内的存量农村集体经营性建设用地都只有依法预先登记、颁发证书才能够入市交易流转。

6.2对农村集体经营性建设用地入市范围和途径的要求

关于农村集体经营性建设用地入市范围，《决定》将其范围明确为存量用地。存量农村集体经营性建设用地就是已经被土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿、仓储、物流、商业服务等具有经营性用途的土地。

关于农村集体经营性建设用地入市途径，《决定》提出了“保权直接入市”模式，即在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以不经过征收程序，在保留集体所有权不变条件下进入市场交易，实行与国有土地同权同价。

6.3对赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能的要求

《中华人民共和国宪法》第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国宪法》第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 农村集体经营性建设用地的所有权是不能转让的，使用权可以依法律的规定转让。也就是说，全国人大常委会以《决定》的方式，暂停《土地管理法》关于集体土地使用权转让必须前置征收为国家所有的相关规定，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，允许在试点县入市，且不违宪。但赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能的前提是必须知道所有者的主体是谁，即农村集体经营性建设用地的产权属于谁。

依据《土地管理法》的规定和现实状况，目前集体经营性建设用地所属的集体组织有3类情况：一是村农民集体经济组织；二是村民小组；三是乡(镇)农民集体。众所周知，产权明晰是集体经营性建设用地入市的前提和基础。因此，各个试点县在试行集体经营性建设用地入市前，应当把农村集体经营性建设用地的所有权证书颁发到上述拥有集体经营性建设用地的三类组织，其证书可分别由村委会和村民小组长、乡(镇)人民政府保管。当然，试点期间农村集体经营性建设用地是否出让、租赁、入股应当依据宪法和法律，分别由乡(镇)人民代表大会、全村村民或村民小组全体三分之二以上成员表决决定，而非乡(镇)人民政府和村委会或乡(镇)长、村主任、村民组长决定。如果农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，其收益用应当分别由全村村民、全体村民小组和乡(镇)农民集体所有；其收益如何在国家、集体、个人之间分配也应当分别由全村村民或村民小组的三分之二以上成员表决决定或由乡(镇)人民代表大会表决决定，而非由乡(镇)人民政府和村委会或乡(镇)长或村主任决定。

6.4对建立健全市场交易规则和服务监管制度的要求

《决定》要求国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会做出报告。因此，国土资源部和有试点地区的省(市、区)国土资源厅(局)应当成立监管组织或机构，国土资源部进行整体指导和统筹协调，各省(市、区)国土资源厅(局)具体监督管理。首先，试点县要依据全国人大的《决定》制定《集体经营性建设用地入市实施方案》，当然实施方案的制定应当经过相关专家论证，更需要经过主要由农民代表参加的听证会的听证。其次，要把实施方案报所在省国土资源厅审核审查。再次，要报国土资源部审核批准后实施。

实施方案的内容应当包括：①实施目的和意义；②实施的基本原则；③实施的程序步骤和时间安排；④建立交易平台的要求及其交易规则；⑤收益的分配办法；⑥实施监管组织和任务等。

6.5对农村集体经营性建设用地入市封闭运行及其时间要求

依据《决定》精神，暂时调整实施有关法律规定，推进改革试点，将坚持“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变，耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发、因地制宜。要坚持封闭运行的原则，就是要求试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不能盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。

试点工作在2017年底完成。根据《决定》全国人大常委会授权国务院在试点期间暂停执行相关法律条款的时间调整在2017年12月31日前试行。

参考文献：

[1]韩长赋.要开展试点，一定条件下允许农村集体经营性建设用地入市[EB/OL].新华网(2013-12-06).http://news.xinhuanet.com/video/2013-12/06/c_118449487.htm

[2]周其仁.中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾[J].中国社会科学季刊，1994 (夏季卷):35-64.

ON THE PILOT OF RURAL PRODUCTIVE CONSTRUCTION

LAND TRANSACTIONS AUTHORIZED BY THE

NATIONAL PEOPLE’S CONGRESS

HUANG Jian-shui,HUANG Peng

(SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:In order to implement the spirit of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the C.P.C on the transaction of rural collective construction land,the State Council has made a pilot reform in more than 30 counties (cities,districts),which was submitted to the National People′s Congress by the Standing Committee of the National People′s Congress authorization on a trial basis in the form of a decision.This in itself shows the progress of China under the rule of law.The premise of the rural collective management construction land market is that it is in line with the planning, land use control and the use of land in accordance with the law.The stock of rural collective construction land is incorporated into the scope of the market,i.e.the land identified by overall land use planning and urban-rural planning as the use of land for business purposes such as industrial and mining,warehousing,logistics,business services,etc..Market approach of “protecting the right to enter the market directly” should be taken,namely,the rural collective construction land can be traded in the market under the premise of conforming to the planning and land use control without performing the procedure of collecting land and changing the collective ownership so that the rural collective construction land can be traded at the same price,with the same right as state-owned land.

Key Words：rural collective business construction land;market;thinking on the rule of law

中图分类号：F311

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)04-0032-07

作者简介：黄建水(1959-)，男，河南嵩县人，博士，教授，研究方向：宪法学。

基金项目：2014年教育厅哲学社会科学研究重大课题招标项目《(JYT2014-ZDKT-1)；2014年河南省社科规划课题(2014BJJ207)

收稿日期：2015-10-30