完善我国粮食生产补贴机制的研究

李文启，王彦行

(河南工业大学 粮食经济研究中心，河南 郑州 450001)



完善我国粮食生产补贴机制的研究

李文启，王彦行

(河南工业大学 粮食经济研究中心，河南 郑州 450001)

摘要：回顾了我国粮食生产补贴制度的发展历程及现状，认为我国的粮食补贴政策发展经历了四个阶段。目前我国粮食补贴政策存在种粮补贴标准偏低、总量偏少、补贴支出结构不合理，粮食直补政策制定不够规范，补贴方式难以发挥应有效应，种粮补贴资金的管理体制机制不健全，所需行政成本较高等问题。分析了美国、欧盟及日本等国家粮食补贴政策经验和其对我国完善粮食补贴政策的几点启发。提出应坚持的原则、动态调整的方式、分类实施的补贴政策、补贴资金发放管理措施以及与农村金融改革有效衔接的办法等我国完善粮食补贴政策的主要思路。

关键词：粮食生产；补贴机制；粮食补贴；农业发展

1粮食生产补贴政策发展历史及现状

1.1发展历程

自新中国成立以来，我国政府开始探索实施粮食生产补贴政策，至今走过的是一条不平凡的道路。

一是统购统销阶段(1953年至1985年)。1953年10月和11月我国先后发布《关于实行粮食计划收购与计划供应的决议》《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，此外，我国还在1953年11月15日、1954年9月9日做出《关于在全国实行计划收购油料的决定》《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》和《关于棉花计划收购的命令》，对油料、棉布等重要的农产品实行统购统销，对棉花实行统购政策。这样，我国粮、棉、油等比较重要的农产品开始由国家垄断经营。这一政策一直延续至改革开放初期，1978年以来，中国在广大农村推广家庭联产承包责任制，1982年，国家开始实行“粮食征购、销售、调拨包干一定三年”的粮食管理措施。逐步地粮食流通统购统销的制度在1985年被合同定购制度代替。

回顾这个阶段的国家粮食补贴政策可以看出，由于国家当时制定的是优先发展重工业的基本政策，农业部门需要为工业服务，要为工业发展提供所需的各种物质资料，因此这个阶段国家主要将粮食补贴发放给城镇的粮油销售点以及粮食加工企业，间接地补贴城镇居民，种粮农民并未得到实际利益。[1]

二是“双轨制”阶段(1985年至1998年)。1985年，国家颁布实施《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定除一些品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，并且实行合同定购和市场收购政策；将粮食、棉花取消统购，改为合同定购，定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。1992年，国务院颁布《关于加快粮食流通体制改革的通知》，进一步明确了粮食商品化、经营市场化的改革方向。

实施双轨制是我国粮食流通体制的一次十分重要的改革，通过把市场机制引入粮食流通领域，实现了粮食流通的“双轨制度”运行。期间，国家曾出台将粮食的销售数量与化肥、农用柴油、农用地膜等生产资料相联系的政策法规，出现了生产性补贴的迹象。

三是粮食收购保护价阶段(1998年至2003年)。1998年5月19日，国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，这标志着我国粮食流通体制正式步入市场化阶段。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。这一年国家开始实行粮食收购保护价政策，提出“坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行，以及加快国有粮食企业自身改革”。2001年国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，将改革范围扩大至全国，确立了新时期的粮食改革思路——放开销区、保护产区、省长负责、加强调控。

这期间，国家开始尝试直接补贴农民，探索从粮食风险基金中拿出一部分资金直接补贴种粮农民的直补政策。然而，该补贴的力度较小、补贴范围也较窄，与国际发达国家相比，我国政府对农业生产的补贴金额、补贴形式等均落后，这在一定程度上制约了农业生产，挫伤了农民种粮积极性，伴随着我国综合国力的不断提高，国家开始实施大规模的种粮直接补贴政策。

四是对种粮农民直接补贴阶段(从2004年至今)。2004年，中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，提出实行“多予、少取、放活”的方针，“为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。”自此开始，国家开始对全国13个产粮大省大规模实行粮食直接补贴政策。2004年5月31日，出台的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确提出建立对种粮农民直接补贴的机制。中共十七届三中全会明确指出要“健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴”。2009年的中央“一号文件”《中共中央国务院关于促农业发展农民增收若干意见》强调，提高对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。

2014年中央继续实施直接补贴种粮农民的基本政策，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜政策。2015年中央财政延续既有的粮食补助政策，开展农机报废更新补贴试点工作。2015年5月份，经国务院同意，财政部、农业部联合印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，指出从2015年起将粮食直补、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴。经过十余年的不断探索，我国的粮食生产补贴政策日趋成熟，这是我国粮食生产补贴的最新阶段。

1.2补贴种类

我国粮食生产直接补贴的基本原则是“多种多得、不种不得”。经过多年的发展，目前形成了综合性收入补贴、生产性专项补贴以及与粮食最低收购价政策相结合的粮食补贴政策体系，其中以对种粮农民直接补贴、农资综合直补为综合性收入补贴的主要内容，以良种补贴、农机具购置补贴为生产性专项补贴的主要内容。

直接补贴。2004年开始实施，粮食直接补贴资金来源于国家粮食风险基金，在全国是由各地方政府根据各地实际，直接落实到种粮农户的补贴。[2]目前国内对种粮进行补贴的方式主要有四种，即按农业计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴、按粮食生产者出售商品粮数量补贴等，各地区在实际运作中，又可以根据情况加以选择。

农资综合直补。为了保证农民的种粮收益，弥补农民因农业生产资料价格上涨增加的支出，农资综合直补对种粮农民的柴油、化肥、农药等农业生产资料的增支实行补贴。[3]该补贴实行动态调整，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”原则。2006年中央财政安排120亿元补贴资金，2015年全国农资综合补贴成为我国第一大农业补贴项目，补贴额达到1071亿元。

良种补贴。这是我国加入WTO之后，根据《农产品协定》相关规定出台的第一个粮食补贴政策，通过对良种进行补贴，引导农民采用良种进行生产，不断提高粮食产量，国家2015年中央财政安排农作物良种补贴资金203.5亿元。

农业机械购置补贴。农业机械购置补贴主要用来支持农民采用最新的农业机械，提高粮食机械化水平。国家2001年开始对农民购置农业机械实行分类比例补贴，确保农民种粮收益。

产粮大县奖励。为提高地方政府生产粮食的积极性，2005年中央财政出台产粮大县奖励政策，对粮食产量位于全国前100位的超级大县，中央财政予以重点奖励。2014年，中央财政安排产粮(油)大县奖励资金351亿元。

1.3补贴效果

通过对我国粮食补贴的历程分析可看出，我国粮食补贴制度经历了一个较为漫长的时期运行，取得了以下几个方面的效果。

首先，我国逐步完善了粮食生产补贴制度。我国于2004年开始实施粮食生产直接补贴制度，经过近10年的发展与不断完善，我国目前已经建立起来了粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等多种补贴政策，该制度有力地推动了农业生产结构的调整。

其次，粮食补贴政策的不断完善，推动了农业稳步向前发展，提高了粮食产量。我国粮食播种面积由2004年的15.24亿亩增加到2014年的16.91亿亩，粮食产量由2004年的4.69亿吨增加到2014年的6.07亿吨，我国粮食生产实现了“十一连增”，这有力地保障了我国粮食安全。

最后，提高了农民的收入，保障了农民利益。粮食生产补贴政策中一些属于收入性补贴，这些补贴在一定程度上提高了农民收入。此外，通过农资具购置补贴这一政策的有效实施，间接地节省了农民的农具购买成本，降低了农民的开支，最终也能够提高农民收入。

然而，现有粮食补贴制度并未考察土地的质量差异，也没有涉及土地是否撂荒的情况。一些研究结果表明，现有的粮食生产补贴政策的政策效果甚微。[4]此外，近年来由于农资价格不断上涨，甚至有时出现干旱、洪涝等自然灾害，直接造成粮食减产，这使得农民的收入被部分冲销，农民收入增加有限。这表明我国在持续推行种粮直补政策上还需完善。

1.4存在的问题

首先，种粮补贴标准偏低，总量偏少，政策效应不够明显。我国自2004年开始实行粮食直补政策，每年中央安排100多亿元进行支持，然而由于我国耕地面积相对较大，粗略估算平均每亩可以获得补贴100元左右，这与国外欧美日等发达国家相比，存在差距。此外，由于近年来我国物价水平不断攀升，涉农的各类物资价格涨幅也十分明显，这就使得该政策效果不够明显。

其次，补贴支出结构不合理，需要加以完善。目前我国政府已经推出粮食直补、农资综合直补、良种直补、农资购置直补及产粮大省直补等多个补贴项目，然而这些项目补贴的额度及办法存在着差异。惠国琴以黑龙江省为例研究我国粮食补贴政策实施效果的实证结果显示，黑龙江农垦粮食生产的机械化程度高，然而其农垦农机具购置补贴额度并不高，制约了政策功能的发挥。[5]从这一点可以看出，我国现行的粮食种植补贴支出结构不尽合理，需要加以完善，需要各地政府从实际出发，针对不同地区农民的不同需求，给予相应的补贴，突出重点，使政策的效应最大化。

第三，粮食直补政策制定不够规范，补贴方式难以发挥其政策效应。我国粮食直补政策是按照每个家庭种粮亩数多少进行直接补贴，这种补贴方式的优势在于简洁、便于操作，执行起来比较方便。然而该政策并未考虑实际的粮食产量、粮食价格、土地质量及耕地是否种植粮食、撂荒等实际情况，加之过去10年来我国农村人口变动频繁，多数农民工常年外出打工，将承包的耕地转包给他人，而自身仍然领取补贴，使真正种粮的农民并未获得补助，这在一定程度上挫伤了种粮农民的积极性，也制约了粮食直补政策功能的正常发挥。

第四，种粮补贴资金的管理体制机制不健全，所需行政成本较高。尽管中央财政每年拿出上千亿元的补贴资金，然而，要想将此一笔数额巨大的补贴资金发放到种粮农户手中，任务十分艰巨。由于农民受补贴的种粮土地面积频繁变动，核实难度较大，补贴从中央到地方再发放到农民所需人力、物力巨大；此外，通过农民存折发放补贴资金仍然存在一定的漏洞，比如出现冒领等腐败现象，这需要监管部门不定期抽查、监管。

2其他国家粮食补贴的实践

对于我国这样一个人口众多的国家而言，保障粮食生产一刻也不能放松，国外发达国家在粮食生产方面积累了一些十分重要的经验，通过回顾这些国家的做法，对于我国来讲，具有一定的借鉴意义。

2.1美国的实践

美国是较早对粮食生产实行补贴制度的国家，自20世纪90年代以来，美国历届政府先后出台了多部法律法规，实行粮食补贴制度。1996年，美国政府出台《联邦农业完善与修改法》，开始实行生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等，对种粮农民进行直接补贴。2002年，美国政府出台《2002年农业保护和农村投资法》，开始使用直接补贴，取消生产灵活性合同补贴，同时增加“反周期”财政补贴方式，改进对农产品的信贷扶持机制。[6]2008年美国出台新版的《农业法》，该法案细分了大米的种类，规定那些生长周期长的大米能享受直接补贴，并提高了小麦的最低收购价。美国的直接补贴对象主要是种植小麦、玉米、高粱、大麦及棉花的农民，补贴标准则是按照产量来执行。

美国的粮食生产主要实行直接补贴制度，这一方面是为了适应乌拉圭回合谈判农业协议的要求，减少财政支出的一种做法；[7]另一方面也是为了维持美国粮食生产的国际竞争力。此外，美国还实行农业保险和灾害补贴制度，这种制度主要包括农作物产量保险和农作物收入保险，当农业生产遇到天灾等减产时，保险公司予以赔偿。比如美国制定《2004年农业援助法案》，规定要逐年增加直接补贴额，进一步扩大产品补贴范围。

2.2欧盟的实践

欧盟在粮食生产方面也出台了相对完善的补贴政策，1999年欧盟颁布《2000年议程》，这标志着欧盟粮食生产政策由市场价格支持体系转变为与粮食等主要农产品总量限制措施相结合的价格补助体系。[6]欧盟的粮食生产直接补贴主要包括收入性补贴和支撑性补贴。第一，直接收入补贴是对粮食生产者按照作物面积进行补贴，与产量脱钩，[8]目前，只有谷物、油料、蛋白、纤维等4类作物可以享受这种补贴；第二，环保补贴。1992年以来，为了保护环境，欧盟规定对自愿在粮食生产中减少农药、化肥、除草剂、杀虫剂等化学药剂施用量而遭受损失的农户，政府将给予最高250欧元/公顷的补贴；第三，休耕补贴。这对两类农场进行补贴：一类是有强制性休耕义务的农场，另一类是自愿性休耕的农场。前者要求谷物生产总量大于92吨的农场必须休耕至少10%的耕地，后者指谷物总产量小于等于92吨的农场，对于每年一次的休耕，休耕土地享受与种植谷物土地同等的面积补贴。[8]由此可以看出，欧盟在粮食生产方面更加重视环境保护，注重农作物的安全性、无污染性。

2.3日本的实践

由于日本人多地少，日本政府一直高度重视粮食生产，先后出台了多项政策对粮食生产进行补贴。据国际经合组织的调查，2000年，日本对农业的补贴金额已经达到国内生产总值的1.4%，超过了同期的农业产值(该产值占GDP的比值只有1.1%)。

回顾日本的粮食生产补贴政策发展历程可看出，日本在1961年出台《农业基本法》，提出生产性直接补贴政策与生产性间接补贴政策；1994年日本制定《新粮食法》，规定“在农民主动减少水稻生产的条件下，其生产的水稻由政府收购，并给予补贴”；1997年日本出台《大米流通法》，放宽了大米流通的条件，鼓励按照市场化模式流通大米，破除了对大米销售渠道的制约，日本政府通过“绿箱”政策进行补贴；1999年，日本通过了《食物、农业、农村基本法》，即新农业法，该法将保证食品安全、农业可持续发展和振兴农村作为总体目标，对粮食生产实行“政府补贴+生产法人投入”的政策。[9]此外，日本还提出绿色补贴的农业可持续发展政策。由此可以看出，日本粮食生产主要采取直接补贴制度，对农民的支持保护方式由之前的价格支持转变为目前的直接补贴，其粮食生产直接补贴以收入性的补贴为主。

3借鉴评析

通过对世界上主要国家粮食补贴政策的回顾，可以看出，各国对粮食生产都尤为重视。对于粮食生产进行的补贴以直接补贴为主，通过长时间持续的补贴，极大地调动了农民的积极性，确保了粮食产量，国外的实践对于我国具有如下的借鉴意义。

①坚定不移地做好粮食生产补贴这项工作。由于农业的脆弱性及基础性，各国政府一贯的做法是对粮食生产环节实行补助政策，对于我国这样的人口大国来讲更应如此。通过持续对粮食生产进行补贴，可以确保粮食生产的顺利进行，保障农民的根本利益。此外，在全球经济一体化的今天，农产品竞争日趋激烈，将粮食抓在自己手中，不断提高粮食产量，提高国家的综合实力，这需要政府对粮食生产予以高度关注。事实上，根据农业发展水平来看，在粮食生产的早期阶段，由于农民物质生活水平较低，农资具相对落后，此时应以生产性补贴为主，补助资金用于帮助农民购买机器和农资具等，进而帮助他们提高生产效率；伴随着农业生产力的不断提高，逐步转为以收入性补贴为主，将补助以现金形式发放给农民，用于提高农民的收入，从而更好保障农民的根本利益。

②粮食生产补贴对粮食产业发展具有重大的推动作用。各国的粮食补贴政策的演变历程充分说明，对粮食生产进行不间断的扶持，这对于粮食产业发展具有重大的推动作用。粮食产业的弱质性需要政府对之进行扶持，尤其是近年来粮食生产的自然环境日趋恶化，粮食产业经常面临干旱、洪涝灾害，这就需要政府及时扶持农业生产。

③粮食生产补贴对粮食供求平衡具有重大调节功能。各国对粮食生产采取的补贴政策对于粮食行业而言是一个宏观调整政策，政府在保障本国粮食安全的前提下，当粮食生产遇到重大自然灾害，面临粮食减产的情况下，政府应加大直补力度，千方百计地稳定粮食产量；当一个国家农业种植环境持续好转，政府补贴政策一直实行的前提下，在粮食产量连年丰收，粮食供给相对需求较多时，政府可以通过减少粮食直补金额、提高补贴门槛、调整补贴范围等减少粮食播种面积，减少粮食产量，维持粮食供需的相对平衡。

④粮食生产补贴政策要具有持续性、延续性，使政策对粮食生产稳定发挥作用。比如日本自20世纪60年代开始，尽管农业法也出现过完善，然而其核心政策一直未变，这就能够在农户之间形成稳定的种粮补贴预期，使农民放心种粮，从而稳定粮食生产。

4完善我国粮食生产补贴机制的思路

通过前面的分析可知，对于我国来讲，粮食生产补贴制度的完善是一项长期工作，我国在未来粮食生产补贴领域应采取如下的完善思路。

4.1坚持的原则：持续完善粮食生产补贴这项根本性、基础性政策

粮食生产补贴是一项惠农的基本政策，经过近10年的发展与完善，该政策在促进农业增产增收方面发挥了十分重要的作用。持续对粮食生产工作进行扶持，政府要创新工作思路，围绕粮食增产、增收，统筹安排，完善既有的粮食生产补贴制度，适时出台新的补贴政策，从而不断形成功能齐全、普及面广的基础性粮食补贴政策。

4.2建立动态调整方式：动态调整粮食生产补贴标准

在某种意义上讲，我国现行的粮食直接补贴办法具有普惠性，这种政策的积极性十分明显。然而，伴随着种粮环境的不断改变，原有的依据土地亩数平均补贴的方式已经不适应现实情况，这就需要坚持动态调整粮食生产直接补贴标准，根据粮食生产面临的自然条件、土地质量、区域经济社会发展差异等综合因素制定粮食生产补贴标准，建立粮食生产的动态补贴制度。

4.3出台分类补贴政策：以既有模式为基础，出台分类补贴的粮食补贴政策

我国政府应坚持完善粮食直补、农资综合补贴、粮食保护价、良种补贴等几种主要补贴模式，有效发挥这些补贴的主要功能，促进粮食生产健康发展。此外，政府应根据粮食生产的现实情况，适时出台新的补贴模式，不断完善分类补贴模式，提高粮食补贴政策的针对性和有效性。比如可以探索分地区、分作物、分土壤质量等级等制定分类补贴标准的方法，不断充实分类补贴政策。

4.4完善资金发放管理：完善粮食生产补贴资金发放形式，加强政府部门的监督

中央制定种粮直接补贴政策的出发点在于补贴种粮一线农民，这就应该强化资金管理，在坚持现有一卡通发放模式的基础上，各级政府要创新粮食生产补贴资金的工作思路，避免冒领补贴资金，截留、贪污补贴资金等现象。财政、农业、纪检等部门要加强联系，加强对资金发放流程的有效监督，定期不定期对发放工作抽检，以确保资金真正补贴给种粮农民。

4.5与农村金融改革有效衔接起来：利用金融市场机制来推动粮食直接补贴政策的完善

目前，《深化农村改革综合性实施方案》已经公布，这将促使农村金融改革逐渐走向深入，对粮食生产等方面的促进作用将日益明显。探索将农村金融改革与粮食补助政策结合起来的渠道，政府要不断完善农业保险，对粮食生产环节进行投保，保障粮食安全。

5结束语

我国粮食生产直接补贴政策走过了10多年的历程，取得了令人瞩目的成就，然而其仍然有很大提升空间。在完善我国现有粮食生产补贴机制时，应紧紧立足我国国情，针对三农问题的最新发展趋势，不断形成适合我国国情，有利于农业生产、农民增收的粮食生产直接补贴机制。

参考文献：

[1]马增林，张彩云.黑龙江省粮食生产利益补偿机制研究[J].理论探讨，2012(4)：107-110.

[2]王永春.我国粮食良种补贴的效用分析[J].农村经济与科技，2006(9):72-75.

[3]傅贤治，侯明利.我国现行粮食补贴政策研究[J].学术交流，2008(9):68-72.

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[5]惠国琴.黑龙江垦区粮食生产补贴效率分析[J].理论探讨，2011(5):106-108.

[6]徐元明.发达国家粮食补贴政策及其对我国的启示[J].世界经济与政治论坛，2008(6):112-117.

[7]秦富，王秀清，辛贤.国外农业支持政策[M].北京:中国农业出版社，2003.

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[9]聂中美.发达国家对农民的直接补贴政策及对我国的启示[J].经济纵横，2003(4):72-74.

[10]尹义坤，刘国斌.日本粮食生产补贴政策演进对我国的借鉴[J].现代日本经济，2010(3):58-64.

S2B008)

RESEARCH ON IMPROVING THE MECHANISM OF

CHINA’S GRAIN PRODUCTION SUBSIDIES

LI Wen-qi,WANG Yan-hang

(ResearchCenterofFoodEconomics,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:This paper reviews the development and current situation of China′s grain production subsidy system.It points out that the development of China′s grain subsidy policy has experienced four stages.At present,there exist in China such phenomena as a rather low grain subsidy standard,less amount of subsidies,unreasonable expenditure structure.Other problems are as follows:the formulation of grain subsidy policy is not standardized and thus this way of subsidizing cannot play its due effect;the funds management system of grain subsidy is not perfect,hence the higher administrative costs.This paper analyzes the experience of food subsidies in the United States,the European Union,Japan and other countries and the inspiration of their experience to improving the food subsidy policy in China.It then puts forward the principles,the way of dynamic adjustment,classified subsidy policy and the management measures of the subsidy fund and as well as the main ideas of improving the grain subsidy policy in China,which is the effective convergence of rural financial reform.

Key Words：food production;subsidy mechanism;grain subsidy;agricultural development

中图分类号：F326.9

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0016-06

作者简介：李文启(1983-)，男，河南驻马店人,博士，讲师，主要研究方向为粮食经济、粮食金融。

基金项目：2014年国家软科学研究计划重大合作项目(2014GX

收稿日期：2015-11-12