公共法律服务体系建设中存在的问题及对策——以几起典型模式为例①

郭名宏

(武汉商学院 思想政治理论课部，湖北 武汉 430056)

公共法律服务体系建设中存在的问题及对策——以几起典型模式为例①

郭名宏

(武汉商学院 思想政治理论课部，湖北 武汉 430056)

摘要：构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系是一项创新事业，在实践过程中，面临着公共法律服务政策顶层设计缺失导致的服务边界模糊、责任缺失等相对突出的问题。因此，应进一步明确公共法律服务供给责任主体；努力提高政府公共法律服务、管理能力；强化社会责任，司法、行政、公安、财政、民政、教育等相关部门，应按照职责分工，协同配合，上下联动，形成合力，建立绩效考评机制，落实各项职责任务，将公共法律服务项类纳入《依法行政考评办法》，以刚性制度规范各级行政机关的公共法律服务职责。

关键词：公共法律服务体系；问题；对策建议

文章编号：分类号：D922.1；D630

文献标识码：：A1673-1395 (2015)11-0053-04

Abstract：The construction of public legal service system covering urban and rural residents is a new cause，in the process of practice，lacking top-level design of public legal service policy lead to relatively prominent problems，such as lack of service boundaries and lack of responsibility and so on.Therefore，we should further clarify the main body of public legal service supply，improve the government’s public legal services and management ability，strengthen social responsibility，justice，administrative，public security，finance，civil affairs，education and other related departments should follow the division of responsibilities，cooperate with each other，form a joint force，establish the performance evaluation mechanism，implement the duties and tasks.The public legal services shall be incorporated into Administrative Examination and Assessment by Law，in order to regulate the public legal services of the administrative organs at all levels of the system.

收稿日期：2015-08-20

基金项目：湖北省人民检察院检察理论与应用研究重点课题(HJ2014A04)

作者简介：汪存锋(1966—)，男，湖北广水人，三级高级检察官，主要从事检察学研究。

一、公共法律服务在公共服务体系中的地位和作用

对公共法律服务在公共服务体系中的地位和作用的认识，直接受到对公共服务范围的认知影响。理论界对于基本公共服务范围的理解虽然存在争议，但大体认同基本公共服务是由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，为实现人的全面发展所需要的社会基础条件。基本公共服务强调基础性、广泛性、现实性和发展性，旨在保障公民基本的生存权和发展权。因此，理解基本公共服务的内涵，应与我国宪法赋予公民的基本权利紧密联系。完善的公共服务体系必然在关怀弱势群体民生方面有所作为。公共服务体系建设是促进社会公平、正义的重要举措，为促进社会公平和权利平等提供最基础的支持平台。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是国家基本公共服务体系发展的顶层设计和制度安排，虽然该规划对于基本公共法律服务的内容模糊甚至缺失，但在国家层面的战略导向和全局要求下，我国各地结合区域的社会经济发展水平，制定了具有地方特色的公共服务发展规划。例如，北京市在其公共服务发展规划中就明确规定了法律援助等专项救助制度和矛盾调解机制。江苏省太仓市出台了《太仓市公共法律服务均等化规划(2013～2015)》，这是全国首个关于推进公共法律服务均等化工作的规划。太仓市起步早、推进积极稳妥、创新多,形成了鲜明的地方特色，体现了地方党委和政府对于公共法律服务体系建设意义的充分认识和创新精神。“应理解和容许地方基本公共服务体系的区域特色，探索包容性增长的地方公共服务体系发展模式。”[1]

党的十八届四中全会指出：“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”公共法律服务体系建设应以此为契机，在理论和制度上努力创新。在法治成为普遍共识的今天，地方各级党委和政府应当深刻学习和领会中央关于构建公共法律服务体系的精神，力争把公共法律服务体系建设纳入当地基本公共服务发展规划之中。在这个过程中，地方司法行政机关的工作具有主导作用。“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段，结合2020年的目标来看，“十三五”的任务将侧重于提高人民生活水平和民生领域。“十三五”时期，按照健全国家基本公共服务体系的要求，“应在供给层面增域、加项、提标、扩面，使公众广泛享有更多基本公共服务”；[2]在公共服务国家规划层面，应以民生性、公共性为识别因素，充分考虑地域性差异，彰显了维护社会公平正义的公共价值取向，在公共服务体系中对公共法律服务有相当的体现。在强调基本公共法律服务与非基本公共法律服务之间区别的基础上，应当允许地方根据实际情况进行探索，“允许边界的浮动性，要保持宽容，允许试错”。[3]在一个动态的过程中构建公共法律服务体系，尤其要注重厘清中央和地方的关系，充分尊重地方在公共法律服务体系构建中的创新，努力促成公共法律服务体系中央和地方的双重发展。

公共法律服务体系具有覆盖广泛性，法治意识渗透性和预防化解社会矛盾的前置性、基础性，维护公平正义的必需性。公共法律服务使得公民能够在国家力量的支持下维护和保障自身的基本权利，将大量社会矛盾消除在萌芽状态，是服务改善民生、维护社会和谐稳定的重要支撑。公共服务体系作为社会事业的核心内容，其以法律为手段维护合法权利的属性契合了民生服务、法治中国战略、社会治理体系和治理能力现代化、政府职能转变等多重价值。在全面贯彻、实施依法治国基本方略的今天，人民群众的教育、就业、医疗等问题本质上常常体现为法律关系问题。由此可见，公共法律服务不仅是公共服务体系的重要组成部分，同时也是教育、医疗等其他公共服务体系的有力保障。

二、公共法律体系构建与现有格局关系

按照国家基本公共服务体系“十二五”规划的逻辑，公共法律服务体系理论上应当是由一系列的内容组成的系统性制度规范。主要包括基本公共法律服务的服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等。构建公共法律服务体系绝对不能“运动式”地将原有的司法行政职能简单地打包整合。当前，由于公共法律服务体系构建的顶层规划相对模糊和滞后，一些地方司法行政管理部门在公共法律服务体系构建中，迫于上级司法行政机关的压力，缺乏认识和创新精神，公共法律服务体系构建流于形式，不能积极、主动地争取地方党委、政府的支持，将地方的公共法律服务责任加以制度化约束，开创新的工作局面，形成鲜明的区域特色。

公共法律服务体系建设的有效推进必须强调突出重点。司法部在官方层面明确了公共法律服务的内容构成，充分考虑公共法律服务的民生价值取向，法律援助和司法救助应为重中之重。决策层高度重视法律援助事业的发展，强调通过加强法律援助工作，进一步构建基本公共法律服务体系。落实政府责任，提高法律援助公众知晓率，扩大法律援助覆盖面，是司法部明确提出的今后一个时期内法律援助工作的三大重点。落实政府责任应加快立法，以制度的最高形式来设计法律援助工作；创新法律援助供给模式，加大政府购买法律援助的力度，充分调动承援者的积极性；建立公益性法律服务补偿机制，改善律师执业环境并实行税收优待。针对“全国近四成受访群众不知道法律援助，超五成居民认为申请程序太复杂”的现状，[4]加强宣传，提高法律援助工作在农村的知晓率；针对困难地区尤其是农村地区的法律援助工作，整合各方资源，加强对基层法律服务工作的指导；健全司法救助体系是建设公共法律服务体系的另一个工作重点。司法救助的对象具有经济困难和“遭遇官司”的双重特殊性。通过开展国家司法救助，使得被救助者获得临时救济性的资金补助，摆脱困境，对于实现社会公平、正义，保持和谐、稳定的社会秩序，具有十分重要的制度意义。考虑到司法救助涉及公安、检察、人民法院等机构的统一协调，各地方应在政法委的统一领导下，分工负责，统一协调，增强司法救助主动性，扩大救助范围，强化资金保障。

在建设公共法律服务体系的过程中，处理好与现有格局的关系，应注重制度创新。制度创新首先是观念更新。在法律援助制度制定和实施的过程中，我们或多或少地受“有罪推定”等错误观念的影响，刑事法律援助在实践中饱受歧视，忽视了法律援助根源于刑事法律援助和“被告人有权获得辩护”的宪法权利规定的事实，导致全国刑事案件平均辩护率不到30%。仅就2011 年而言，“刑事法律援助案件占全部法律援助案件的比例只有13.46%，而民事法律援助案件占全部法律援助案件的比例高达 86.05%，后者是前者的 6.4 倍，达到了令人触目惊心的程度”[5]。而且，刑事法律援助的有效性也堪忧。因此，新形势下构建公共法律服务体系，应注重对公共法律服务经验的总结，更应坚持民生价值和问题导向，以观念更新带动制度创新。

三、公共法律服务体系可持续发展的制度保障

(一)进一步明确公共法律服务供给责任主体

现实条件的局限性迫使政府必须号召全国的律师依照律师职业道德甚至是法律义务为公共法律服务履行职业义务。但获得基本的法律帮助作为公民权利或人权的内容，其义务主体只能是国家。鉴于公共法律服务的基本民生价值取向和我国现行行政职能划分的现状，司法行政部门应肩负起主导公共法律体系建设的使命，密切关注中央关于公共法律服务体系建设的精神、政策、举措以及各地的实践经验，积极、主动地争取地方各级党委和政府的重视以及有关部门的支持，促使地方基本公共服务发展规划更多地体现公共法律服务的内容，防止在现行行政生态下，以国家和地方顶层设计的缺乏或模糊为由，在公共法律服务供给责任方面不作为。

(二)努力提高政府公共法律服务、管理能力

确定公共法律服务的供给边界是明确公共法律服务政府供给责任的基本前提。在公共法律服务供给的初级阶段，应保障基本性、民生性、普惠性。这样，既可避免在公共法律服务领域的快速冒进，过度增加财政负担，又可廓清政府公共法律服务供给责任。提高政府公共法律服务、管理能力，首先要从理论和制度上明确公共基本法律服务和公共非基本法律服务的关系、公共法律服务和其他公共服务的关系、公共和非公共的关系。实践中，有些地方政府职能部门在处理公共基本法律服务需求和自身法律服务需求的关系时，未能充分考虑公共基本法律服务需求的优先性。笔者认为，关键在于，“切实紧密结合国情、政情和社情民意，应以民众所需为导向，以社会经济发展水平为支撑，找准切入点，积极、稳妥推进”。[6]

公共法律服务相对于一般的公共服务而言，具有较强的专业性和特殊性。其特殊性体现为，一般的公共服务在专业支持下即可有效地实现服务目的，而公共法律服务目的的实现则还依赖于综合的行政或司法体制及个案的特殊性。因此，鉴于公共法律服务公益性与法律服务市场机制调解的矛盾性，在志愿部分失灵的局面下，改变政府对于公共法律服务供给不足和专业局限的现状，应充分利用市场来配置公共法律服务资源，促使政府由服务的供给责任主体向购买、管理角色转变，促使公共法律服务的运行机制更加合理、高效。政府购买公共法律服务作为一种新的国家治理模式，在国内外都得到了实践探索，体现了对法律服务的尊重。业界目前较为认可的人民调解“福田模式”，就是通过政府在公开市场上向适格的律师事务所购买调解法律服务，充分发挥律师事务所的专业优势，优化了传统调解组织的人员结构，有力地促进了人民调解工作向社会化、专业化方向发展，创新了社会管理的新模式。武汉的“社区律师”模式，把社区建设作为实现政府公共法律服务的平台，取得了一定的成效，但其在工作制度化、规范化、长效化、均等化，尤其是保证充分竞争参与购买等方面有待改进。中山市先试先行，“中山模式”在公共法律服务市场化方面具有样板价值，但其在公共法律服务的基本和非基本问题上需要更加明确区分，应在确保满足基本需求的前提下，结合当地经济和社会发展水平，逐步提高公共法律服务供给水平。在公共法律服务成本控制和实效评估等问题上制定和采取更加有力的措施。对于现行司法行政体制下公共法律服务已有路径和政府购买公共法律服务的关系问题需厘清，防止“可能造成法定职能机构的‘懒政’现象，也可能会造成财政预算的重复”。[7]

公共法律服务提供方式的改变使得政府管理职能发生了相应的变化。政府向社会让渡公共法律服务的供给，但与之相适应，要集中精力制定科学的购买规划，保证充分竞争的购买过程，全程监督公共法律服务过程，客观评估法律服务实效，并采取相应的调整措施。为避免市场失灵和“运动式”的过场，需要通过强有力的制度保障和法律规范，促使公共法律服务体系切实发挥作用。应以标准化为基础，以均等化为核心，以方便可及为公共法律服务体系构建的具体方向。

(三)强化社会责任

构建公共法律服务体系是一个历时性的系统民生工程，涉及司法、行政、财政、民政等多个环节。公共法律服务的有效性不仅取决于服务承接者的服务质量及政府对公共法律服务的管理质量，更依赖于行政机关的依法行政和司法机关的公正司法。一方面，政府主导公共法律服务供给；另一方面，政府各职能部门在涉及底线民生事务的管理和服务过程中更应严格执法、规范管理。司法、行政、公安、财政、民政、教育等相关部门，作为构建公共法律服务体系的重要参与者、推动者，应按照职责分工，协同配合，上下联动，形成合力，建立绩效考评机制，落实各项职责任务，将公共法律服务项类纳入《依法行政考评办法》，以刚性制度规范各级行政机关的公共法律服务职责。司法的权威在于公正。“司法的功能定位为定纷止争，还定位为权利救济、制约公权。”因此，当前的司法改革应坚持“审判中心主义”，让审理者裁判，让裁判者负责。在接受公共法律服务的过程中，接受者亲历司法实践，全程参与，既充分接受法律服务者的专业法律服务；同时，经过涉案行政机关或司法机关的以案析法，对关系到自己切身利益的证据和法律以及程序和实体都有较为充分的了解，因此，对于裁判结果自然会更大可能地理性接受，而且对于法律的态度也会有相应的调整。

参考文献：

[1]姜晓萍，陈朝兵.我国基本公共服务体系的共同趋势与地区差异——基于国家和地方基本公共服务“十二五”规划的比较[J].上海行政学院学报，2013(6).

[2]邢伟.健全基本公共服务体系的总体思路[J].宏观经济管理，2015(2).

[3]贺婷,常铁威,龚桢梽.推进基本公共服务体系建设的突出问题及对策建议[J].宏观经济管理，2014(12).

[4]司法部法律援助中心.农村法律援助工作调研报告[J].中国司法，2007(12).

[5]陈永生.刑事法律援助的中国问题与域外经验[J].比较法研究，2014(1).

[6]项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理，2015(6).

[7]迮滢滢,徐栩.政府购买公共法律服务产品问题探讨[J].金陵法律评论，2014(秋季卷).

责任编辑 叶利荣E-mail:yelirong@126.com

Problems and Countermeasures in the Construction of

Public Legal Service System

——Taking Several Typical Models as an Example

Guo Minghong

(DepartmentofIdeologicalandPoliticalTheory，WuhanBusinessUniversity，Wuhan430056)

Key words：public legal service system；problems；countermeasures and suggestions