中国保障性住房的发展轨迹及特征分析

曲长祥 肖 榕

（东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030）

一、引言

保障性住房是指由国家颁布相关政策及法律法规，由政府进行统一规划、统筹为中低收入、住房困难家庭提供的，在标准、价格或租金等方面有一定限制条件的住房[1]。目前我国保障房主要由廉租住房、经济适用住房、公共租赁房、定向安置房、两限商品房等类别构成。保障房与商品房不同，市场价格并不是唯一决定获得资格的条件，而是根据被保障对象的具体情况而定。改革开放30多年来，城镇居民总体居住条件取得很大改善。但随着我国工业化、城镇化的快速推进，住房相关的各种矛盾和问题日益凸显。解决住房问题需要住房研究理论的不断深化、住房政策与制度设计的持续改进、住房保障路径与模式的不断开拓创新[2]。有关保障性住房建设发展的文献，侧重于研究特定地区不同种类的保障房建设及选址问题，全国范围角度的保障性住房相关研究则偏重于政策分析及解决办法的提出[3-7]。鉴于此，本文系统论述我国保障性住房的发展阶段，辅以投资与建设数据的分析，探讨各阶段的发展特征及存在问题，并提出建议与对策，为完善保障性住房体系提供参考。

二、我国保障性住房的发展轨迹

建国以来，保障性住房体系大体经历两大发展阶段。一是新中国成立后至城镇居民住房体制改革之前，传统计划经济体制下的住房发展阶段，即1978年以前“实物分配”阶段。此阶段的住房制度是福利分房形式，在城镇居民中以较高的保障范围、较低水平的保障条件为特点。二是从1978年实行改革开放以来，市场经济体制条件下的保障性住房发展，特别是住房制度改革以来住房市场化和社会化阶段。在此阶段，提出并逐步发展我国社会化住房保障制度，初步形成保障性住房及其制度体系[8]。

（一）传统计划经济体制下保障性住房发展

新中国成立后，我国在经济社会诸多领域学习和仿照前苏联模式。城镇实行政府和单位供给福利化的住房政策，将住房建设纳入统一的国民经济计划和基建计划，由政府统一拨款，统一规划、建造，公共住房无偿分配，采取低租金政策；农村实行农民在政府分配的宅基地上自建房屋的方式。这两种福利型保障性住房制度，在国家经济实力不是很强、人民收入水平很低的情况下，解决了广大城乡居民的住房问题。这是极具中国特色的住房保障形式，符合当时中国计划经济体制特点，可谓“全民保障”制度。但这一模式也存在弊端，由于这种保障模式否定住房的商品属性，加之“高积累、低消费”及“先生产、后生活”思想的影响，房地产业发展和住房保障体系建设严重滞后，资金问题尤为突出。据统计，新中国成立至改革开放前的30年里，全国合计建设住房14.49亿平方米，用于住房建设的总投资549.79亿元，人均住房投资不足300元，年人均住房投资不足10元。到1978年，城市人均居住面积甚至从1949年的4.5平方米下降至3.6平方米[9]。

（二）社会主义市场经济体制下保障性住房发展

我国保障性住房的发展很大程度上取决于相关政策的推出与实施，因此本文对于保障性住房的分析，基于有重要影响的保障房相关法规的制定与实施时间。我国市场经济体制下，保障性住房发展根据重要文件的发布时间，大致分为六个阶段：保障房探索（1978—1994年），保障房建设正式提出（1994—1998年）、保障房体系初步确立（1998—2003年）、保障房深化改革（2003—2007年）、保障房制度体系全面构建（2007—2010年），保障房建设跨越式发展（2010—2012年）。即由“探索”到“提出”再到“确立”，而后“深化改革”“全面构建”，进而到“跨越式发展”，这是一个循序渐进的发展过程[10]。

阶段一：保障房探索阶段（1978—1994年）

1978年9月，邓小平提出解决住房问题能不能路子宽些[9]。1980年邓小平在讲话中进一步指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖；可以一次付款，也可以分期付款；要联系房价调整房租，逐步提高房租，鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”[11]这次讲话启动了以公房出售为试点的住房制度改革，确定了其后我国房改的重点工作内容。90年代初期，国家选择河南南阳等地区进行公建私助建房试点，确定西安等城市进行新建住房按成本价向职工出售试点，但这些均未从根本上打破住房实物分配体制，住房供给短缺问题突出，保障房建设依然处于探索阶段。

阶段二：保障房建设正式提出阶段（1994—1998年）

随着社会主义市场经济体制的确立，保障性住房制度改革得以进一步明确。1994国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着我国保障房建设正式提出，确定经济适用住房为最基本的保障性住房形式，但是住房成本要由国家、集体、个人三者合理负担；将住房从实物福利分配的方式，逐渐改变为以住房货币补贴的货币化分配方式；建立层级式保障性住房体系，解决城市中低收入群体的住房问题。

阶段三：保障房体系初步确立阶段（1998—2003年）

1998年7月发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确了住房实物分配方式的终止，以及建立以住房分配货币化为保障性住房主要供给方式的新方向。这一政策的提出也标志着我国房地产市场化改革序幕的正式拉开，住房分配的货币化成为未来房地产市场供应的主要方式，初步确立保障性住房的主要方式为经济适用住房，并与商品房构成多层次的住房供应体系。这一改革充分调动市场中对于商品投资或建设相关群体的积极性，对房地产市场迅速有序发展创造条件。同时，加大市场对商品房需求的供应量，城镇居民人均住房面积大幅增加，但是住房保障制度建设跟进不够，政府的住房保障职能未充分发挥。

阶段四：保障房深化改革阶段（2003—2007年）

2003年，国务院颁布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出逐步调整住房市场供应结构，逐步实现以普通商品房取代经济适用住房作为市场供应的主体，大多数家庭购买普通商品房，低收入家庭承租保障性住房。在这一政策的鼓励下，商品房建设快速发展，而保障性住房面临经济和土地资源来源不足的双重压力，建设相对滞后。商品房市场忽然开放带来的巨大经济效益，吸引大部分市场中的投资与建设主体资源，导致保障性住房面临土地资源与投资资金的双重匮乏，保障性住房的建设和供应严重不足，国家规划的双重住房供应体系未得到有序发展。然而，这一阶段房地产市场的蓬勃发展，使得住房市场交易逐步从混乱过渡到有序。综上，虽然保障性住房比例严重不足，但是房地产交易市场的逐步完善，为今后全面构建住房保障体系奠定基础。

阶段五：保障房制度体系全面构建阶段（2007—2010年）

2007年国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确逐步过渡到以廉租房的投资建设为主体，增强租赁型保障性住房在解决中低收入群体住房困难中的比重。并通过设定保障性住房以及小户型商品房在总体居住用地中的面积比例，达到调节保障性住房建设比例的目标。该政策标志房地产政策重点回归保障房。2009年国务院又制定了保障性住房发展规划，保障房建设进入实质性发展阶段。

2007年，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确将保障性住房纳入政府公共服务职责范围，自2008年起，中央政府加大保障性安居工程建设力度，全国各级财政也加大保障房投入力度。据统计，2007—2011年，全国各级财政累计用于保障性住房的支出达6 419.78亿元，其中，中央财政专项补助资金从2007年72亿元增加到2011年1 713亿元，年均增长120.9%。中央财政累计下达专项补助资金3 297.29亿元，占全部支出的51.4%，2012年更达历史最高3 800多亿元①文中统计数据来源于：国家统计局1997—2010年公布的《中国统计年鉴》。。2008年，计划建设的廉租房等保障性住房共63万套，较2007年显著增加，完工量超过100万套。2009年计划建设各类保障性住房共387万套。2010年是保障性住房建设面积与幅度创纪录的一年，计划新开工保障性住房超过580万套，与2009年相比增加了50%。各承建保障性住房的地方政府需与中央签订责任书，以保证规定的任务按期按量完成，而在年底实际开工的保障性住房则超过590万套，较预期超额1.7%完成。

阶段六：保障房建设跨越式发展阶段（2010—2012年）

2010年国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，明确指出保障性住房的建设力度要逐步加大。城镇住宅建设中，用于小户型的普通商品房以及棚户区拆迁改造的住宅用地面积，不得低于该地区住房建设用地供应量总面积的70%，并应优先保障性安居工程的建设。同年6月，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》发布，首次提出“公共租赁房”概念。“十二五”规划纲要提出，未来五年要建设城镇保障性安居工程3 600万套，使保障性住房覆盖率达到20%，明确了逐步使公租房成为保障性住房的主体，保障性住房的所有权性质被弱化的趋势逐渐显现。

这一阶段的主要特点是，廉租房建设取得较大进展，申请条件降低。用于廉租房的资金投入在2008年之后大幅增加，2011年更是突破900亿，占2011年国家用于保障性住房投入的54%。廉租住房实物配租套数大幅增加，2011年达到608万套，相比2008年增加近6倍，全国城镇人口享受廉租住房比例也增幅较大，2011年突破5%。

至此，我国的保障性住房建设初步建立起包括经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品房，各类棚户区改造以及农村危房改造、游牧民定居工程等7大类的保障性住房体系[12]。我国针对城镇中低收入居民的保障住房体系日趋完善，保障房建设进入跨越式发展阶段。

三、经济适用住房建设特征的数据分析

国家把房地产确立为拉动经济增长的支柱性产业后，经济适用住房建设则呈现缓慢增长的趋势，表现在四个方面。

（一）资金投入规模不断加大，占住宅投资比重明显下降

全国经济适用房开发投资额占商品住宅比重在1999年达到最高值16.6%，开发投资额增长率达61.4%。伴随房地产业成为经济增长的主要驱动力，普通商品房因其较高的投资收益，成为房地产投资、建设、开发各相关主体选择的主要供应方式，经济适用住房投资占房地产投资比例大幅下降。自2007年以来，虽然经济适用住房的投资额整体呈逐渐上涨趋势，但与同期商品房投资总额相比明显不足。经济适用房开发投资额占商品住宅比重持续下降，2010年达到3.1%，为历年最低（见图1）。

图1 1997—2010年经济适用住房投资额

（二）经济适用住房销售面积占普通住宅的比重逐年下降

从我国确立以经济适用房为主要形式的保障性住房制度以来，销售面积总量逐年增加。2002年经适房销售面积超过4 000万平方米（见图2），占普通住宅的销售面积比例达到历年最高。从总体看，经济适用住房的建设多年来一直维持较低水平，2004年之后，除2007年因特殊原因有所减少以外，商品房总体销售面积呈逐年大幅度增长趋势，到2010年超过9 000万平方米，而经济适用住房占商品房销售面积的比例则从2000年开始逐年下滑，降幅极大，2010年占比甚至低于3%。

图2 1997—2010年经济适用住房销售面积

（三）经济适用住房项目施工面积低于投资增长速度

由图3可知，经济适用住房的新开工以及竣工面积增长较慢，与此同时，对经济适用住房的相关投资数额却不断增加，说明这段时间建设经济适用住房的成本不断提高。全国经济适用房的竣工套数在2000—2005年间呈小幅下降趋势，从2005年开始逐渐增长。新开工面积在2001年达到最高值，而后持续走低，直到2005年达到历史最低点，2005年之后略有升高，但基本稳定。从新开工面积的占比看，经济适用房占商品住宅的比重在2000年达到最高（21.77%），2001—2005年持续下降，2005年仅为6.37%，2006—2009年基本保持在6%左右，2010年达到历史最低点，跌破4%。

四、我国保障性住房发展中存在的问题

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布以来，各地在廉租住房和经济适用房等保障性住房及政策体系建设方面取得长足进步，但是还存在一些问题，主要表现在以下方面。

图3 1997—2010年经济适用住房新开工面积

（一）保障性住房资金严重短缺

目前，保障性住房的资金来源主要是地方政府土地收益，受房地产市场影响较大，长期来讲很难为保障性住房的建设提供稳定、可持续的资金来源。如上所述，近几年全国各级财政加大保障房建设资金的投入力度[13]，国务院也下发文件《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确要求各地最少应按上年土地出让金净收益的10%，以及公积金增值收益计提住房保障资金，并进行专户管理。但从全国情况来看，投入在保障性住房的资金并没有得到有效保证。如，2007年厦门的土地出让收益300亿，2008年50亿，2009年第一季度只有300万，造成住房保障资金严重短缺。

（二）保障房建设缺乏法律保障

保障性住房体系的建设是一个复杂的系统工程，需要土地管理、融资、行政等相关法律和政策进行约束和规范。目前，我国保障性住房建设缺乏系统的法律体系支撑。自保障性住房制度实施以来，国家主要通过颁布相关办法、意见和通知等形式，逐渐规范保障性住房建设，使得地方政府缺乏保障性住房政策制定的参与度，导致相关政策在一些地区执行不力。在解决不同保障性住房问题上，缺乏一套专门针对保障房建设及发展的法规体系。虽然中央政府多次强调保障房建设，但是由于各地保障性住房体系工作机制、工作体制运转模式各异，大部分地方政府住房保障的机构为临时、非政府管理部门，尤其是基层实施部门存在机构不健全，人员、经费不足等问题，因而地方政府对政策的贯彻落实力度有限，且成效不大。

（三）保障房建设、管理及运行机制不健全

目前，我国保障性住房建设模式仍在逐步探索和完善发展过程中，缺乏合理的制度设计。相关部门对于保障房运营、管理机制尚未形成有效系统，保障性住房的资金以及土地来源得不到保障，商业运营的开发主体缺少保障房建设的积极性，保障房的政策内容设计不够系统完善。2011年，国务院要求对每年建设的商品房数量进行调控，加大各类保障性住房建设面积，但缺乏相应建设、管理及运营机制，各地政府尽管已将保障性住房建设作为工作重点，但实施过程中没有公开报道建设过程，易导致保障性住房的建设、管理及分配等环节相互脱离。用地规划、土地供应、项目计划的制定落实、督促监管的责任不够明确，不能科学规范地进行管理，致使住房保障资源的效益最大化无法实现。

五、建议与对策

逐步完善针对城市低收入群体的保障性住房体系，全面改善被保障对象的居住条件与水平，实现并满足社会不同群体层级式住房需求，最终达到全体城镇居民“住有所居”的目标，需要政府、社会和公民的共同努力。

（一）确保住房保障资金的筹集足额到位

我国保障性住房资金筹集渠道比较单一，主要来源于地方政府的财政拨款，房产商的资金投入作为辅助。但面对相当一部分城镇中低收入家庭住房困难这一严峻现实，应多渠道筹集廉租房房源，完善租赁补贴制度。例如，应建立稳定的保障性住房融资模式，适度增加地方政府对保障性住房的资金投入，逐步扩大社会相关主体的作用，使其参与到投资、开发、建设、维护等保障性住房运营过程中。（1）扩大廉租房投资资金来源，完善租赁补贴制度。应明确立法，规定廉租住房的住房保障资金来源渠道，无论从住房公积金增值部分还是从地方政府的土地出让收益中支付，其具体比例以及用途均应予以规范，以保证廉租住房资金的可持续供应。并对这些账户进行单独管理，实行专款专用。加大中央财政资金支持力度，继续扶持保障性安居工程贷款，增加住房公积金增值收益、土地出让收入，用于保障性安居工程。（2）多渠道筹措建设资金。一是加大中央财政资金支持力度，二是继续扶持保障性安居工程贷款，三是增加住房公积金增值收益、土地出让收入，用于保障性安居工程。

（二）不断完善保障性住房相关法律法规

从资金投入、土地供应政策、机构和人员配备等方面，以法律制度保障住房，有利于保障性住房的良性发展。住房保障体系法规的建设是一个复杂过程，其中涉及土地管理、财政预算、信用监督、规划制定、房产管理等职能部门，健全的保障性住房法律体系应明晰各职能部门在总体规划与建设实施中的职责，从而加强这一法律体系的执行力。

保障性住房建设比较成功的国家或地区，均有完善的法律法规作为保障。如，英国的《住房法》，美国的《住房和城市发展法》，新加坡的《新加坡建屋与发展法》《建屋局法》等[14]。保障性住房法律体系的建立，可为完善我国层级式保障性住房体系提供基本保障，同时确保各责任部门履行职责，使得保障性住房按计划顺利建设，最终保障城市中低收入群体的居住权。

（三）优化保障性住房建设、管理及运行机制

2012年11月，党的十八大报告明确提出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。目前我国保障性住房政策体系仍需不断完善，应逐步简化当前过于繁杂的保障性住房种类，实施统一、集中管理，降低保障性住房管理的行政成本，逐步实现以公共租赁住房为主要形式，被保障对象根据划定的最低标准流入与流出的社会保障性住房制度。扩大保障性住房的建设途径，鼓励社会主体及资金参与保障性建设，通过赋予用地申请优先，以及企业相关税收的减免，保证企业在保障性住房建设中的应得利益，从而增加企业参与建设积极性。对保障性住房的建设实行责任制，通过订立年度完工计划并在年底验收，检查保障性住房建设任务的落实情况；建立多渠道住房保障监管机制。

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