干部制度改革如何求实创新？

李克军

根据中央2014年下发的《深化党的建设制度改革实施方案》，积极稳妥、扎实有效地推进干部制度改革，既是解决干部“带病提拔”问题的治本措施，也是深化政治体制改革的题中应有之义。

党管干部原则必须坚定不移，但具体方式应当与时俱进

根据2000年和2009年中央办公厅两次颁布的《深化干部人事制度改革纲要》和2014年全国组织工作会议精神，党管干部的主要内容应该是管方向、管政策、管制度，即制定干部选拔、任用、管理、监督等方面的路线、方针、政策、条例、规定;支持和领导国家立法机关制定相关的法律和法规;保证和监督已经颁布的法律条文和政策规定落到实处;营造民主、公开、竞争、择优和风清气正的“吏制”环境。党委要统揽全局，而不能事无巨细、包揽一切。

坚持党管干部、民主推选、依法选任的“三统一”原则，已经明确提出多年，但有效管用、简便易行的具体途径和措施，还在艰难的探索之中。

近年来，中央以及省级组织部门一直在积极探索，试图建立约束县委书记权力的机制。2010年年底，中央纪委、中央组织部印发了《关于开展县委书记权力公开透明运行试点工作的意见》。同时，媒体也在大力宣传“自我限权”的典型。譬如，河北省大名县委书记王晓桦一上任，就用两个月的时间，连续制定了《县委书记用人行为规范》《全委会票决制》等10项新制度;江苏省睢宁县委书记王天琦主持制定了一份权力清单，给自己立了多项规矩。

笔者钦佩他们的改革精神和自律意识，但对“自我限权”思路能走多远感到担忧。这里有个非常简单的逻辑——如果县委书记大公无私、睿智豁达，又没有外在力量迫使他滥用权力，他自然会按照任人唯贤、德才兼备原则选拔任用干部，并自觉将权力运行置于阳光之下。如此，限制他的权力还有多大的必要性呢？如果情况恰好相反，县委书记心存私念、擅权独断，那么，就需要一种能超过他个人能量、不良外力的制度来“强制”他按规矩办事。也就是说，“自我限权”存在明显的悖论，是不合政治学、管理学逻辑的制度设计。

“自我限权”的先行者王天琦有一段话发人深省：“如果‘一把手不想动、不愿动或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手权力的公开透明就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”

可见，在坚持党管干部原则的前提下，如何真正把干部选任工作纳入民主法治轨道，是一个重大而艰巨的课题。

笔者认为，发展民主是干部制度改革的时代主题，而竞争性选举则是民主制度的核心内容和主要体现。发展民主，必须注重细节的研究和改进，在提高选举的竞争性和真实度上下功夫。

积极探索用人方式，

建立科学可行的竞争性选举制度

笔者认为，搞好竞争性选举，应首先从地方党代表选举和党委会的选举做起，同步或逐步扩展到人大代表、“一府两院”主要官员的选举。

应允许和支持社会团体及党员、公民推荐候选人和自荐，特别是应该鼓励党代表、人大代表根据民意联名提出候选人。各种渠道提出的候选人，地位应该平等，如果提出的候选人过多，可以通过预选方式确定正式候选人。应适当扩大候选人的差额比例，条件成熟时，对政府正职也应实行差额选举。

应把实际存在的幕后竞争引到“台面”上来。各类候选人都应堂堂正正地表明参选意愿。选举委员会应组织参选人与选举人见面，发表竞选演说。党代会、人代会召开之前和会议期间，应安排相对宽裕的时间酝酿候选人。应在具体选举办法上保证选举人按照自己的意志填写选票。

应鼓励和支持一些地方“乡官直选”的试验。在相关法规没有修订之前，可以采取先进行候选人“海选”，再通过党代会、人代会正式选举的办法，把基层官员的选择权交给民众。时机成熟时，再通过立法，建立县乡两级官员的直接选举制度。

应严格控制党政领导干部的届中调整，以体现对党代会、人代会选举结果的尊重。

实行干部分类管理，

把选举制和任命制区别开来

早在1983年，中央组织部就提出对干部“进行分级分类管理”和“管少、管好、管活”的原则。1984年，中央确定了下管一级（过去是下管两级）的干部管理体制。2005年，《公务员法》将“分类管理”确定为公务员管理的基本原则。就领导干部选拔而言，目前最为紧迫的是把选举和任命区别开来。

民主选举的范围应少而精。包括地方党委委员、纪委委员、人大常委会委员、政府和法检两院主要负责人的选举，必须严格依照党章和国法进行，充分体现民主性、公开性、竞争性，并实行严格的任期制。党委应在候选人推荐、考核、确定、差额选举过程中，进行必要的掌控，努力做到两个保证：保证党员和人民群众充分行使民主权利，选举严格照章依法进行;保证选举产生的官员在行动上与党的纲领路线政策保持一致。其中，书记、人大主任、政府及法检两院主要负责人的候选人，由上级党委组织部门负责组织推荐、考核，并经党委集体讨论后提名;其他由党组织提名的党委委员、纪委委员候选人，由本级或上级党委组织部门组织推荐、考核，党委集体讨论后提名;其他人大常委会委员候选人，由党委组织部门会同人大常委会人事部门联合推荐、考核，人大常委会集体讨论后提名。

政府其他组成人员（包括政府副职和各部门主要负责人），法检两院的副职、法职人员，均由人大常委会任命;政府各部门的副职、国有企业及公益事业单位负责人，由政府任命。初始提名及任前考核，可按照党管干部和管人管事相统一的原则，分别由政府党组、人大党组负责。党委及其组织部门，要切实履行监督职责，对违背干部管理法规或存在其他明显错误的任命，及时予以纠正。在改革的过渡时期，政府副职和少数重要部门的主要负责人，可分别由上级党委组织部门、本级党委组织部门会同人大人事部门共同酝酿考核，按现行干部管理办法，经党委讨论后向人大常委会推荐，在时机成熟时再实行分类管理。

此外，应在部分党政工作部门内部以及国有企业、事业单位实行聘任制。

干部选任制度的民主化、法治化改革，虽然不是包医百病的灵丹妙药，但在铲除权力寻租土壤、遏制跑官要官歪风、营造健康从政环境等方面，将会起到牵一发而动全身的积极作用。