美国中央情报局的由来及其职能的演变

梁　志

摘要 本文拟利用新近解密的美国政府档案，充分借鉴国内外相关研究成果，揭示美国中央情报局建立的经过，并以重大国际事件或美国对冷战形势的新认识、总统和中央情报局局长的个人经历和偏好以及舆论界和国会的监督为主线勾勒该机构职能的演变过程，以加深对冷战期间美国中央对外情报体制的理解。

关键词 冷战，中央情报局，建立，职能

中图分类号K7 文献标识码A 文章编号0457—6241(2009)20—0011—12

1948年操纵意大利选举，1953—1954年发动伊朗和危地马拉政变，1961年策划“猪湾事件”，1967年在越南展开“凤凰行动”，这一切使美国中央情报局成为尽人皆知的“秘密情报机构”。可是，长期以来人们对中央情报局的由来及其职能的演变仍知之甚少。20世纪80年代以后，美国国会听证会、中央情报局自由信息法项目，以及非官方的著作和文章陆续披露了大量有关美国政府战时和战后情报活动的机密文件，一些民间学者和官方史学家还相继编撰了若干相关文件集，中央情报局的神秘面纱渐渐被揭开了。基于以上条件，本文拟对中央情报局的形成过程和职能变化做一梳理。

一、从战略情报局到中央情报局

1941年12月7日，日本偷袭珍珠港。美国政府对此毫无准备，不是因为情报机构没有得到袭击何时何地发生的消息，更不是因为急于参战的罗斯福总统扣压了情报，而是因为没有人把这些情报综合起来，加以精确的分析。于是，建立中央情报机构被提上议事日程。

1942年6月13日，罗斯福发布军事命令：情报协调局(office of the Coordinator of Information)更名为战略情报局(office of Strategic Services)，转属参谋长联席会议管辖；战略情报局的职责是收集和分析参谋长联席会议所需的情报，规划并执行参谋长联席会议所指示的特殊任务；战略情报局局长将由总统任命、在参谋长联席会议的指导和监督下工作；任命原情报协调局局长威廉·多诺万(William J.Donovan)为战略情报局局长。12月，参谋长联席会议正式将战略情报局的任务确定为破坏、间谍、反间谍和秘密活动。一年后，战略情报局又被赋予从事对外宣传活动的职责。战略情报局的战时活动遍及欧洲、北非、东地中海、巴尔干和远东，是美国历史上第一个具有中央对外情报机构性质的组织。1944年11月18日，多诺万就战后对外情报体制问题向罗斯福进言：改变战时由军方负责情报活动的做法，将和平时期的情报活动直接置于总统的控制之下；任命一位中央情报局局长，由他在总统的指导下全权负责情报事务；设立由国务卿、陆军部长、海军部长等人组成的顾问委员会，职能是向中央情报局局长提供咨询。此即“多诺万计划”。该计划刚一问世便遭到了国务院、陆军部、海军部、参谋长联席会议，以及联邦调查局等各部门情报机构的强烈反对，它们认为只有松散的情报体制才能确保有效地收集和分析情报，兼顾多方利益。1945年4月，罗斯福指示多诺万争取各部门情报机构对其计划的支持。几天后，罗斯福去世。新上任的哈里·杜鲁门(Harry s.Truman)总统于9月20日发布了第9621号行政命令，指示解散战略情报局，其中的研究和分析处(Research and Analysis Branch)与论证处(Presentation Branch)转归国务院，余者由陆军部接管。当天，他还致函国务卿詹姆斯·伯恩斯(James F.Byrnes)，希望其组建一个由国务院领导的部际小组，负责制订一份全面的、协调一致的对外情报计划。就这样，“多诺万计划”在首轮对外情报体制之争中被淘汰。

在接下来的新一轮争论中，军方与国务院成为主角和对立双方。10月22日，陆军部长罗伯特·帕特森(Robert B.Patterson)命令其空军助理罗伯特·洛维特(Robert A.Lovett)组建一个委员会，专门研究未来对外情报体制问题。11月3日，洛维特委员会提交了初步报告，总体上支持参谋长联席会议的主张。同样，作为海军部研究结果的埃伯施塔特报告也得出了类似的结论，大体赞同参谋长联席会议的意见。如果说军方内部的看法相对来说比较一致的话，那么国务院主要官员间的分歧则相当严重。伯恩斯在情报方面主要倚重国务卿研究、情报特别助理艾尔弗雷德·麦科马克(Alfred McCormack)和负责管理事务的助理国务卿唐纳德·拉塞尔(Donald s.Russell)。然而，两人在对外情报体制问题上的想法迥然不同。麦科马克认为应由国务卿主管对外情报工作，由国务卿或国务卿的代表决定呈送总统的情报性质。拉塞尔的意见与参谋长联席会议的计划极为接近，以至于海军部长詹姆斯·福里斯特尔(James v.Forrestal)将二者等同视之。

鉴于制订对外情报计划的工作因各种错综复杂的矛盾而进展缓慢，11月7日白宫建议总统将国务卿、陆军部长和海军部长召集到一起，命令他们在12月31日前制订出一份三方均能接受的建立中央情报机构的计划，以呈送总统审批。杜鲁门按照这一建议发出了指示。不久，国务院的麦科马克计划出台。该计划提议以一个复杂的委员会体系为基础构建协调对外情报和安全情报(内部情报)活动的双重机制。虽然麦科马克计划并未排除建立履行共同职责的中央情报机构的可能性，但它将协调现有情报活动视为根本问题，主张由国务院主导对外情报工作。军方坚决反对由国务院负责对外情报工作，国务院被迫两次修改麦科马克计划。不过，在12月3日送交帕特森和福里斯特尔的附有修改后的麦科马克计划的备忘录中，伯恩斯依旧反对单独建立中央情报机构。无奈，白宫再次介入，迫使伯恩斯做出让步。

1946年1月22日，杜鲁门以信函的形式向国务卿、陆军部长和海军部长发出了关于协调对外情报活动的指令，命令他们与总统个人代表一同组成国家情报委员会(National Intelligence Authority)，并从各自所属部门中抽调人员组建中央情报小组(Central Intelligence Group)。此外，国家情报委员会还将指派具有国家安全职能的主要军事和文职情报机构的首脑(或他们的代表)组建一个负责向中央情报小组组长提出建议的情报顾问委员会(Intelligence Advisory Board)。具体地说，中央情报小组组长要在国家情报委员会的指导和管理下履行以下职责：充分利用国务院、陆军部和海军部各情报机构的人员和设备，对与国家安全有关的情报进行归类和评估，继而在政府内部分发战略和国家政策情报；制订协调国务院、陆军部和海军部各情报机构与国家安全有关的活动的计划，并在确立确保最有效地完成国家情报任务的总体政策和目标方面向国家情

报委员会提出建议；为了保证各部门情报机构的利益，承担起在国家情报委员会看来中央组织可以最有效地完成的多个机构共同关心的工作；履行总统和国家情报委员会随时可能赋予的与国家安全情报有关的其他职责。次日，杜鲁门决定在确定中央情报小组组长的正式人选之前先让悉尼·索尔斯(Sidney w.Souers)临时担任中央情报小组组长，同时任命威廉·莱希(William D.Leahy)为总统在国家情报委员会中的个人代表。至此，美国国家对外情报体制初步形成。

6月10日，霍伊特·范登堡(Hoyt s.Vanden-berg)接替索尔斯成为首任中央情报小组组长。当时，初建的中央情报小组在国家情报体制中尚没有实权，中央情报小组组长的权威也并非无可置疑。各部门情报机构明显排斥中央情报小组，依旧越过中央情报小组直接向总统呈送情报，拒绝与中央情报小组分享原始资料，只向中央情报小组提供少量的资金和一小部分平庸的人员。造成这种局面的主要原因是中央情报小组并非依法建立的机构，在财政上必须依赖国务院、陆军部和海军部的资助，仅具有初步的研究和分析能力，无力撰写战略和国家政策情报，中央情报小组组长与情报顾问委员会之间的权责关系尚不明晰。因此，范登堡不断谋求扩大中央情报小组的权限，一心要把中央情报小组建成一个独立的、完全自给的国家情报机构。

上任之后，范登堡陆续提出了一些与中央情报小组职能有关的具体问题：应授权中央情报小组组长从事有利于撰写战略和国家政策情报的基础性研究和分析工作。相应的，国务院、陆军部和海军部中与这一工作有关的资金、人员和设施转归中央情报小组所有；赋予中央情报小组组长以国家情报委员会“行政代理人”(executive a-gent)的身份，允许他代表国家情报委员会协调和监督联邦政府的所有情报活动；由中央情报小组组长全权负责收集涉及国家安全的外部情报的间谍和反间谍活动，以及与之相关的监视外国新闻出版和广播宣传的工作；国务院、陆军部和海军部应在各自能力范围内按中央情报小组组长的要求向中央情报小组提供必要的资金、人员、设施和其他帮助；中央情报小组有权请求追加拨款；协调与外国原子能开发及其潜力有关的情报活动；利用与国外有联系的美国商业机构、非政府组织和个人收集外部情报；将撰写静态情报(Static Intelligence)的职责划归中央情报小组；情报顾问委员会的讨论和审议不得妨碍中央情报小组按时呈交情报评估报告；由中央情报小组协调传记情报(Biographic Intelligence)的撰写和保存工作；界定国务院、陆军部、海军部等各部门情报机构负责收集的情报的类型。随着以上问题的逐步解决，中央情报小组收集和分析情报、撰写情报评估报告以及协调情报活动等各项职能明显加强。

同时，范登堡也在努力使中央情报小组成为依法建立的机构。1946年7月初，他的法律顾问们起草出一份准备呈交白宫的中央情报局(Central Intelligence Agency)立法草案，赋予中央情报小组以独立财政权等诸多权力和明显高于各部门情报机构的地位。在随后召开的国家情报委员会第4次会议上，范登堡提出中央情报小组应有权审阅所有原始情报资料，努力满足各部门的情报需求。实现这一目标的前提条件是中央情报小组组长拥有财政和用人权。国家情报委员会总体上支持范登堡的看法，指示伯恩斯与预算局讨论中央情报小组在资金方面的困难。最终，预算局、财政部和总审计局同意设立一项专由中央情报小组组长管理和使用的特别工作基金(Special Working Fund)。更令范登堡感到振奋的是，虽然杜鲁门认为不宜向本届国会提出为中央情报小组立法的问题，但他授权国家情报委员会先起草出一部准备呈给下一届国会的中央情报局立法草案。

1947年1月，陆军部长和海军部长共同建议通过包括建立中央情报局等内容在内的军队合并法案。负责起草军队合并立法草案的白宫工作小组顺势决定将建立中央情报局的问题纳入其中，但对中央情报局的职能和中央情报局局长的特权不做详细规定，以免引起国会对情报事务的过多关注和争论。中央情报小组逐渐接受了这一事实。9月19日，1947年国家安全法正式生效。法案规定，解散国家情报委员会，另外成立国家安全委员会，并在国家安全委员会下面设立中央情报局。中央情报局应在国家安全委员会的指导下履行以下职责：就协调与国家安全有关的政府部门和机构的情报活动这一问题向国家安全委员会提出建议；对与国家安全有关的情报进行归类和评估，并在政府内部分发情报，前提条件是中央情报局不得行使维持治安、传唤和执法的权力，各部门和其他机构应继续收集自身所需的情报并对其进行评估、归类和分发，中央情报局局长有责任严守有关情报来源和方法的秘密，以防未经授权的泄密；为了保证现有情报机构的利益，从事国家安全委员会认为由中央机构可以更有效地完成的以上情报机构共同关心的其他工作；履行国家安全委员会随时可能赋予的与国家安全情报有关的其他职责。1948年，中央情报局又将单独的中央情报局立法草案提交国会，但国会未来得及按程序对草案进行审议便休会了。1949年，中央情报局再次将草案呈送国会。6月20日，中央情报局法正式生效，主要意义在于：赋予中央情报局不受相关法律法规限制自由使用资金并按照预算局批准的数额与其他部门机构相互挪用资金的权力。

1947年国家安全法和1949年中央情报局法的通过一方面使中央情报局成为依法建立的机构，拥有了签约、财政和用人权，另一方面也充分保护了各部门情报机构的利益，将中央情报局置于由各部门首脑组成的国家安全委员会之下，允许各部门情报机构继续从事原来的工作，且并未明确赋予中央情报局收集情报和采取秘密行动的权力。但这一切并不意味着中央情报局的职能一成不变，因为1947年国家安全法规定中央情报局可以从事国家安全委员会认为中央机构可以更有效地完成的各部门情报机构共同关心的其他工作，国家安全委员会有权随时赋予中央情报局与国家安全有关的其他职责。

二、中央情报局职能的初步演变

1947年9月20日，中央情报局正式成立，罗斯科·希伦科特(Roscoe Hillenkoetter)成为第一任中央情报局局长。此前，他已准备好了向即将建立的国家安全委员会提出的建议：允许中央情报局局长参加所有国家安全委员会会议；建立一个由国务卿和国防部长组成的负责指导中央情报局的国家安全委员会分委会；组建一个负责向中央情报局局长提供建议的情报顾问委员会；国家情报委员会的指令暂时依然有效；国家安全委员会指示中央情报局局长在60天内提出对中央情报局新的授权建议。26日，国家安全委员会召开第1次会议，授权中央情报局局长以观察员

或顾问的身份参加国家安全委员会的所有会议，同意国家情报委员会的指令短时间内仍具法律效力，命令希伦科特在60天内提出“完善以往指令的授权建议”，但没有就筹建国家安全委员会分委会和情报顾问委员会等问题做出决定。10月10日，国家安全委员会执行秘书索尔斯对希伦科特建立情报顾问委员会的提议进行了修改，删去了有关中央情报局局长应按照两个或两个以上情报顾问委员会成员的要求向国家安全委员会提出建议的规定。最终，国家安全委员会授权按照索尔斯的主张组建情报顾问委员会。

11月，希伦科特如期向国家安全委员会提出了修改国家情报委员会指令的建议，详细规定了中央情报局的职能和中央情报局局长的权力，20日，情报顾问委员会召开会议，中央情报局局长与各部门情报机构负责人就修改国家情报委员会指令的问题展开激烈争论，多数部门情报机构负责人认为应大范围地修改希伦科特的建议。最终会议决定建立一个特别工作小组，专门负责修改国家情报委员会指令。在12月12日的国家安全委员会第3次会议上，双方达成妥协，各部门情报机构承认中央情报局局长拥有协调权，承诺向中央情报局局长提供其对情报进行综合分析所需的资料，并讨论通过了详细规定中央情报局职能和中央情报局局长权力的国家安全委员会第1号情报指令(NSCIDl)。指令的主要内容为：应建立一个负责向中央情报局局长提供建议的由国务院、陆军部、海军部、空军部、参谋长联席会议、原子能委员会的情报负责人或他们的代表组成的情报顾问委员会；在1947年国家安全法第102条第(5)款授权的范围内，中央情报局局长或由他指定的代表将通过与有关部门和机构负责人达成的协议调研和检查他认为必要的、与他向国家安全委员会提供咨询和就协调情报活动一事提出建议的职责有关的涉及国家安全的各联邦部门机构的情报资料；中央情报局局长应负责利用现有情报设施和部门情报整理出与国家安全有关的情报(简称国家情报)，但要尽量不重复进行各部门机构的情报活动和研究工作；中央情报局局长应向总统、国家安全委员会成员、情报顾问委员会组成机构的情报负责人以及国家安全委员会随时可能指定的政府部门机构分发国家情报。所分发的情报必须得到各情报机构的正式同意或经同意附上说明明显不同意见的报告；为了确保现有各情报机构的利益，中央情报局局长应承担起国家安全委员会认为由中央机构可以更有效地完成的、这些机构共同关心的工作；各部门机构的情报组织应在其职责范围内保持与中央情报局以及彼此间的情报信息或情报交流；情报组织应尽力提供或收集中央情报局局长或其他某个部门机构要求获得的情报；中央情报局局长应与各部门机构达成协议，向中央情报局选派中央情报局局长可以直接任命者之外的具有顾问、一线工作或其他方面经验和才能的人员。国家安全委员会第1号情报指令的意义在于正式赋予中央情报局局长以协调和检查情报界工作以及分析和分发情报的权力。相应的，各情报部门机构则有义务依照规定收集或提供中央情报局局长要求获得的情报并选派中央情报局局长所需的人员。

1946年年底，随着美苏关系的恶化，陆军部、海军部和国务院开始讨论开展心理战的问题。1947年12月9日，国家安全委员会批准了题为“心理行动”的NSC4-A号文件。文件指出，根据1947年国家安全法第102条第4款第(5)项的规定(国家安全委员会随时可以赋予中央情报局与国家安全有关的其他职能)，授权中央情报局开展心理战。为了确保以上行动与美国的外交政策和军事战略相一致，中央情报局与此相关的所有政策指令和计划必须获得国家安全委员会特别小组的批准，且应充分考虑有关地区的美国外交和军事负责人的意见。12月22日，中央情报局在特别行动办公室(Offlce of SpeciM Op-erations)内设立了职责为组织开展心理战的特别程序小组(speciM Procedures Group)。

1947年年底至1948年上半年，以操控意大利大选为中心，中央情报局在欧洲采取了一系列心理战行动，成效显著，心理战控制权成为各部门关心的问题。经过一个月激烈的争论，1948年6月17日国家安全委员会批准了NSC10／2号文件，名为“国家安全委员会关于特别计划办公室的指令”，主要内容如下：撤销中央情报局特别程序小组，另设特别计划办公室(office of SpeeiM Projects)，专门负责秘密行动；特别计划办公室主任由国务院任命，但需中央情报局局长认可；特别计划办公室主任有权直接向中央情报局局长汇报工作。为了最大程度地提高效率，特别计划办公室将在中央情报局其他下属机构之外单独开展工作；中央情报局有责任与国务卿和国防部长的指定代表协商，以确保秘密行动与美国的外交政策和军事战略协调一致。如果双方意见不一，应由国家安全委员会予以裁决。该指令使国务院和国防部对中央情报局采取秘密行动的权力形成了有效的制约，且特别计划办公室自成立之日起便成为中央情报局内部的一个半自治机构。

1948年1月13日，国家安全委员会第5次会议决定组建情报调研小组，全面客观地考察中央情报局的组织、活动和人员情况，并提出相应的建议。2月13日，索尔斯在致艾伦·杜勒斯(Allen DuUes)、马赛厄斯·科雷亚(Mathias Correa)和威廉·杰克逊(William H，Jackson)的备忘录中授权三人按照以上决议进行调研。1949年1月1日，情报调研小组向国家安全委员会提交了最终报告，主要观点包括：中央情报局与国家安全委员会的关系合理，但应授权并鼓励中央情报局通过中央情报局局长与国务卿和国防部长建立更紧密的联系；无需修改1947年国家安全法关于中央情报局职责的规定，而应促使中央情报局真正地履行这些职责；出于保证各任中央情报局局长都有较长任期并摆脱军方束缚的考虑，中央情报局局长一职应由平民或退伍军人担任。

4月7日，国家安全委员会召开第37次会议，研究情报调研小组报告。由于报告长达163页，且各情报机构对其褒贬不一，因此国家安全委员会决定委托国务卿和国防部长参照本次会议的讨论情况提出具体的行动建议。7月1日，国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)和国防部长路易斯·约翰逊(Louis Johnson)联合向国家安全委员会提交了NSC50号文件。文件仅部分地赞同情报调研小组对中央情报局领导不利的指责，批评的语气相对温和。7月7日，国家安全委员会召开第43次会议，决定指示国务卿和国防部长的代表进一步研究拟建的“行动科”(Operations Division)单独管理的可行性，同时批准了NSC50号文件的其他建议。22日，国务卿和国防部长的代表指出应对中央情报局公开和秘密的行动分别予以

管理，从而肯定了情报调研小组的看法。

10月7日，希伦科特向国家安全委员会汇报了依据NSC50号文件第6条改组中央情报局一事的进展情况：起草了将特别行动办公室、政策协调办公室(Office ofPolicy Coordination)和行动办公室(Office of Operations)中的联络小组合并为行动科的计划，并将这一计划提交国务院和国防部审议；正在起草重组研究和评估办公室(Office of Research and Estimates)的计划；准备提高部际协调和规划办公室(Interdepart-mental Coordinating and Planning Staff)的业务水平。12月27日，希伦科特又向国家安全委员会汇报了NSC50号文件第4条“需要协调或注意的具体情报问题”的执行情况：1949年1月1日建立的中央情报局科技情报办公室(0ffice 0fScientific Intelligence)已开始同其他相关政府机构一道处理科技情报事务。1949年10月18日中央情报局又组建了一个部际科技情报委员会(Interdepartmentai Scientific Intelligence Committee)，专门负责制订、支持和协调科技情报工作计划；联邦调查局已成为情报顾问委员会的正式成员机构，中央情报局特别行动办公室正谋求在相关事务方面与联邦调查局密切合作；情报顾问委员会已就危机期间应加快情报工作这一原则达成一致，但在实施方法上各方的看法尚不统一；中央情报局将继续为总统和国家安全委员会撰写每日和每周摘要；利用外国团体和个人获取情报的工作正在顺利进行当中；中央情报局已明显加强了与相关机构在远东和欧洲占领区秘密情报工作方面的合作；正在等待国家安全委员会批准有关利用在美国国内的外国叛逃者获取情报的建议；中央情报局特别行动办公室已大力加强了同联邦调查局在国外反间谍活动方面的合作；正在改组中央情报局报告和评估办公室(office of Repots and Estimates)；在长期和部际的基础上规划情报撰写工作的问题已经解决。

虽然中央情报局撰写了一些有关朝鲜半岛的情报评估报告，也提及战争爆发的可能性，但措词的力度并不足以引起国家安全委员会的注意，因此美国并没有提前做好战争准备。更糟糕的是，战争之初，中央情报局报告和评估办公室提交的朝鲜半岛局势分析报告漏洞百出。8月2日，《纽约先驱论坛报》上登载的一篇尖锐的批评性文章认为，除朝鲜问题外，美国情报系统还未能准确地预见“捷克斯洛伐克的陷落”、铁托对莫斯科的“背叛”、中国国民党的垮台、以色列在巴勒斯坦地区的胜利，以及拉美各国在1947年波哥大会议上的情绪。于是，1950年10月接任中央情报局局长的沃尔特·史密斯(Waiter B.Smith)决心改革中央情报局的组织结构和运行机制，主要措施如下：扩大中央情报局局长的权限；撤销报告和评估办公室，另设负责撰写协调一致的国家情报评估的国家评估办公室；组建研究和报告办公室，其研究和分析工作主要针对“苏联集团”国家的经济状况；建立负责同国外联络并向国外秘密行动提供后勤支援的行政办公室(Administrative Office)；将通讯情报小组(cOMINT unit)改组为时事情报办公室(Office 0fCurrentIntelligence)，职责是以时事情报公报(current Intelligence Bulletin)的形式对瞬息万变的事态做出迅速的分析和评估，为秘密行动提供情报支持；将特别行动办公室和政策协调办公室合并为规划处朝鲜战争还促使美国进一步完善隐蔽行动战略。1951年10月23日的NSCl0／5号文件再次强调开展和加强秘密行动的必要性，决定由1951年4月4日建立的心理战略委员会(Psychological Strategy Board)评估重要秘密行动计划的可行性，重新赋予中央情报局局长从事秘密活动的职责，并要求他与国务院、国防部和心理战略委员会的代表充分协商。至此，杜鲁门政府不仅建立了实施隐蔽行动的一整套组织体系，确定了隐蔽行动的具体内容，而且明确了隐蔽行动的范围和步骤以及给苏联的权力结构和以苏联为首的社会主义国家关系造成最大紧张的最终目标。

1953年2月26日，前情报调研小组成员、时任中央情报局副局长的杜勒斯升任中央情报局局长，他由史密斯手中继承下来的研究和分析团队确保了评估文件的可靠性和权威性。同样是新上任的德怀特·艾森豪威尔(Dwight D，Eisenhower)总统非常重视中央情报局，为中央情报局提供了充足的财政支持，让中央情报局参与各个层次的外交政策讨论。此外，他还大大提高了国家安全委员会在决策系统中的地位，随之而来的是国家安全委员会要在起草政策文件前仔细研读中央情报局国家情报评估报告，以做到言之有据。从这个意义上讲，艾森豪威尔政府时期情报文件已被制度性地纳入最高决策层的阅读范围。此间，中央情报局在情报收集技术方面也取得了长足进步，主要表现为U-2飞机和间谍卫星的研制成功和实际应用。

然而，无论是杜勒斯还是艾森豪威尔最重视的都是秘密行动。1953--1961年，中央情报局的秘密行动集中于西欧、远东和拉美，所用资金占总开支的54％，人员也相应的增加了约1000人。随着秘密行动的深入开展，美国政府着手加强秘密行动管理工作。1954年3月15日，艾森豪威尔批准了题为“秘密行动”的NSC5412号文件，NSC10／5号文件就此作废。NSC5412号文件指出，国家安全委员会已赋予中央情报局从事对外间谍和反间谍活动的职责，本指令进一步指示中央情报局承担起在国外采取秘密行动的责任，而不再新建一个专门负责秘密行动的机构。中央情报局局长的职责是为确保秘密行动计划的制订和执行与美国的外交和军事政策以及公开活动协调一致而与国务卿和国防部长的指定代表协商，征求行动协调委员会(0perations Coordinating Board)(根据1953年9月2日的第10483号总统行政命令成立的取代心理战略委员会、专门负责执行国家安全委员会指令的机构)，以及其他适当的政府部门机构的意见，并通知美国政府相关机构中央情报局即将执行的秘密行动计划。1955年12月28日，艾森豪威尔又批准了NSC5412号文件的修订版NSC5412／2号文件，决定成立由国务卿和国防部长指定的助理部长或助理部长以上级别的代表与总统代表组成的特别工作小组，任务是审批中央情报局提出的秘密行动计划并统一安排国务院、国防部和中央情报局提供相应的支持。

1958年，出于加强中央情报局局长对情报界控制的考虑，艾森豪威尔修改了国家安全委员

会第1号情报指令，明确规定现有部门和机构有责任协助中央情报局局长提高情报界的行动效率和情报质量。为此，应建立一个以中央情报局局长为首的美国情报委员会(United States Intel-ligence Board)，职责是通过由各机构官员组成的委员会协调情报界的活动。1959年秋，按照预算局的建议，艾森豪威尔决定成立美国政府对外情报活动联合研究小组(Joint Studv Group on the Foreign Intelligence Activities of the United States Government)，探讨对外情报机构的管理和运作问题。1960年12月15日，联合研究小组提交了最终研究报告。1961年1月13日，国家安全委员会批准了报告中提出的大部分建议。该报告为约翰·肯尼迪(John F，Kennedy)总统的情报改革奠定了基础。

三、中央情报局职能的进一步演变

1961年5月4日肯尼迪发布了第10938号行政命令，撤销了总统对外情报活动顾问委员会，取而代之的是由一些杰出公民组成的总统对外情报顾问委员会(President's Foreign Intelligence Advisory Board)，任务是不断全面评估中央情报局以及其他与对外情报事务有关的联邦部门机构的职能，监督中央情报局的秘密活动，向总统汇报美国情报人员的表现、进步和问题，并就对外情报目标和活动提出建议。这一切并不意味着肯尼迪不再重视隐蔽行动了。相反，1961—1962年他共批准了550项包括向国外友好政治家提供秘密资助、暗杀外国领导人和发动准军事行动在内的隐蔽行动计划。同时，为了防止因猪湾事件而产生的白宫信任危机，中央情报局决定将“每日摘要”升级为“总统情报简报”(Presi-dent's Intelligence Checklist)，加入中央情报局行动汇报等新内容，且更加注重简洁凝练。总统情报简报很快成为肯尼迪最乐于阅读的文件之。

1963年12月27日，刚刚入主白宫的兰登·约翰逊(Lyndon B，Johnson)总统在与中央情报局局长约翰·麦康(John A，McCone)讨论情报事务时表示，中央情报局不宜作为“秘密机关”存在，而应重新充当总统情报顾问。同样，与杜勒斯不同，麦康对情报收集和分析活动的兴趣远远大于对秘密行动的兴趣，但这并不意味着情报收集和分析在各方面都对决策产生了更大的影响，越南问题便是明证。除1963--1964年初以外，中央情报局一直对卷入越战持悲观看法，屡次指出美国很难取胜。约翰逊却认为中央情报局的报告日益偏离政策需求，因此越来越不愿接受情报分析得出的结论。虽然规划处在麦康掌权期间没有受到足够的重视，可中央情报局的秘密活动并未因此减少。相反，随着冷战主战场向第三世界转移，1963年以后中央情报局开始更加频繁地在古巴、老挝、越南和非洲采取秘密行动。此时，批准秘密行动的权力进一步集中于白宫"5412委员会”下设的反情报特别小组手中。开支和危险性是决定中央情报局是否需要将某一秘密行动计划提交反情报特别小组审议的标准。前者的界限是25000美元；后者的衡量尺度包括暴露的可能性、成功几率和政治敏感程度。1964年，约翰逊政府通过第303号国家安全行动备忘录(NSAM303)将反情报特别小组更名为“303委员会”，构成和职责保持不变。

60年代上半期，先是古巴导弹危机的爆发，后是美国逐渐卷入越战，部分美国公众因此不再认为苏联是肆无忌惮地寻求扩张的强权国家，也不再认为共产主义是唯恐避之不急的恶魔，他们思考得更多的是核时代对抗可能导致两败俱伤的问题。在这种形势下，人们对以秘密行动见长的中央情报局越来越不信任，希望它真正地成为能够对世界形势做出准确判断的专业机构，加之理查德·尼克松(Richard Nixon)总统及其国家安全事务助理亨利·基辛格(Henry A，Kissinger)都对书面情报有着浓厚的兴趣，于是中央情报局的工作重点由秘密行动转向情报收集与分析@。1971年11月5日，总统在致内阁部长和情报界高级决策人的题为“美国对外情报界的组织和管理”的备忘录中指出，当前对外情报界亟待解决的首要问题是改善情报质量和提高情报资源利用率。具体措施如下：赋予中央情报局局长制订、审议、协调和评估情报计划，组织实施情报活动以及撰写国家情报的权力。为此，成立协助中央情报局局长制订整个情报界预算的情报资源顾问委员会；重组国家情报委员会，赋予其协助中央情报局局长反映国家情报需求、确定各项情报工作的重点、保证国家情报资料分发和保密工作的顺利进行并确保情报来源和方法的安全等职责；建立国家安全委员会情报分委会(National Secu-rity Council Intelligence Committee)，职责为确定情报需求并从情报使用者的角度对情报质量做出评价；在国家安全事务委员会(National Security Council Staff)中设立净评估小组(Net Assessment Group)，负责全面审阅和评价情报文件，并就美国与敌国间的实力对比做出评估。根据尼克松备忘录的指示，1972年2月17日国家安全委员会发布了修改后国家安全委员会第1号情报指令，赋予中央情报局局长四项重要职责：规划和审议整个情报界的活动和开支，并向白宫做出年度汇报；为总统及其他决策人撰写国家情报；领导情报界顾问小组；确定情报需求及工作重点。在履行以上职责的过程中，中央情报局局长应遵循提高工作效率、提供更优质及时的情报、行使领导整个情报界的职权三项原则。

1973年上半年，中央情报局训练西藏游击队、秘密破坏智利经济以及卷入水门窃听案等一系列事件曝光，美国公众和国会严厉指责中央情报局从事非法活动。为了争取主动，中央情报局局长命令负责秘密行动的高级官员立即汇报现在正在进行或过去从事过的超越法律规定权限的活动。此后，中央情报局再也无法像以往那样几乎毫无束缚地从事秘密活动了。12月30日，国会通过对外援助法休斯—瑞安修正案。作为战后美国历史上第一项有关监督对外情报活动特别是秘密活动法规的休斯一瑞安修正案规定，除非总统以书面形式证明美国将要采取的秘密行动对保卫国家安全来说是必要的，并就此向国会相关委员会做出汇报，否则情报界不得将拨款用于秘密行动。1974年12月，《纽约时报》数次揭露中央情报局欺骗国会和公众以及在国内针对反越战运动和持不同政见者采取的包括私拆信件和监听通话记录在内的非法活动。为此，参众两院各自成立特别情报委员会，对政府各部门机构的情报活动展开了广泛的调查并提出了多项整改建议。

1975年国会特别情报委员会调查中央情报

局期间，根据总统和替代303委员会的40委员会的授权，中央情报局又开展了一项秘密活动，先后投入至少2000多万美元用于削弱苏联支持的“安哥拉人民解放运动”。12月13日，《纽约时报》披露了以上行动。19日，参议院在就此事进行表决时以绝对多数票切断了安哥拉秘密活动的资金来源。23日，中央情报局雅典站站长理查德·韦尔奇(Richard s，Welch)被暗杀。杰拉德·福特(Gerald Ford)总统和中央情报局局长威廉·科尔比(William E，Colby)均将此事归咎于国会的调查活动。1976年年初，众议院特别情报委员会报告的摘要和全文先后被泄露给报界。2月17日，福特在电视讲话中严厉斥责了这些“不负责任的、危险的、泄漏国家机密的行为”，宣称要改组情报机构。次日，他发布了第11905号行政命令，以替代国家安全委员会第1号情报指令，主要内容为：建立一个以中央情报局局长为首的国家安全委员会对外情报分委会(NSc Committee on Foreign Intelligence)，职责是统一协调情报管理工作；撤销40委员会，代之以由白宫、中央情报局、国务院、国防部和军方的高级代表组成的职能与40委员会相似的五人行动顾问小组(operations Advisory Group)；组建一个情报监察委员会(Intelligence Oversight Board)，负责分别向司法部长和总统汇报情报界的非法和不当行为。这三项改革措施的目的在于使中央情报局绝对服从总统及其国家安全事务助理的指示，同时保留和恢复中央情报局局长的基本职责，即指导和管理情报界、制订情报界的财政预算、确定情报需求及其优先性、充当对外情报首席顾问和情报界首席发言人以及实施不包括“政治暗杀”在内的“特别行动”

为了使1977年的一系列情报改革措施具有法律效力，1978年1月24日吉米·卡特(Jimmy Carter)总统颁布了第12036号行政命令，第11905号行政命令从此失效。第12036号行政命令的主旨是：组建成员包括中央情报局局长(主席)、副总统、国家安全顾问、国务卿、国防部长和参谋长联席会议主席在内的政策审查委员会(Pokey Review Committee)，职责为确定情报收集、分析和经费分配份额的优先性；废除五人行动顾问小组，另设特别协调委员会(special Coor-dinafion Committee)，任务是审查秘密行动和其他特别“敏感的”情报行动计划并向总统提出建议；建立以中央情报局局长为主席、情报界各部门代表参与其中的国家对外情报委员会(Na-fional Foreign Intelligence Board)，以协助中央情报局局长撰写、审议和修改国家对外情报。同时，组建和平时期由中央情报局局长担任主任的国家对外情报中心(National Foreign IntelligenceCenter)，职责为协调各情报机构的活动；中央情报局局长和其他情报机构首脑有责任毫不隐瞒地、及时地就本机构的行动向国会各委员会做出汇报，在采取重大秘密行动之前更要提前通知国会各委员会。10月25日，卡特签署“对外情报监督法”，第一次要求情报界在采取可能涉及监听美国公民通讯信息的对外情报或反情报行动之前必须获得司法部门的批准。这一切反映了两种看似相反的趋势：一是中央情报局和中央情报局局长在情报界的地位日益提高；二是国会和司法部对政府情报活动的监督力度不断加强。将二者统一起来的背景是美苏冷战的加剧、情报界地位的上升以及舆论和立法界对中央情报局非法活动的不满。

1981年1月，罗纳德·里根(RonMd Reagan)入主白宫。他视中央情报局为重要的冷战工具，努力提高中央情报局的地位，大力加强中央情报局局长的权力，将中央情报局局长列为内阁成员。12月4日，里根发布第12333号行政命令，第12036号行政命令就此作废。第12333号行政命令中与中央情报局有关的内容包括：中央情报局的职责是在国外或同联邦调查局一同在国内收集、撰写和分发外部情报和反情报或从事反情报活动，收集、撰写和分发有关毒品生产和肮脏交易的外部情报，按照总统的指示在和平时期采取特别行动(除非总统认为由其他机构采取某项特别行动更为合适，否则其他机构不得涉足特别行动领域)，依据国家安全委员会的命令从事情报界共同关心的工作，组织相关的技术研发活动；中央情报局局长直接向总统和国家安全委员会负责，充当总统和国家安全委员会的首席情报顾问，职责是向总统和其他行政官员提供外部情报，确定整个隋报界对外情报活动的目标和指导原则，从事各情报机构共同关心的情报活动，实施特别行动计划，制定同外国政府签订对外情报和反情报协定的政策和程序，与司法部长一道研究指导对外毒品情报活动的问题，确保情报来源、方法和分析程序的安全，确定情报工作的重点，撰写和分发国家外部情报，制订并向总统和国会提交国家对外情报预算，管理国家对外情报资金，监督国家对外情报计划(National Foreign Intelligence Program)的实施。该行政命令指导着此后直至冷战结束以前的美国对外情报活动，它赋予中央情报局以在平时采取秘密行动的特权和收集毒品和非法交易情报以及组织情报技术研发活动的权力，明确规定中央情报局局长为总统和国家安全委员会的首席情报顾问，负有领导情报界的职责，明显地提高了中央情报局和中央情报局局长在情报界的地位。

纵观以上内容，可以发现影响冷战期间美国中央情报局职能演变的主要有以下三个因素：其一，重大国际事件或美国对冷战形势的新认识。例如，在1947年关于心理战问题的讨论中，国家安全委员会指出：“考虑到苏联及其卫星国和共产党集团开展的旨在使美国和其他西方大国的目标和活动臭名昭著、一败涂地的邪恶的心理战，国家安全委员会确信美国政府在进行对外情报活动的同时必须辅之以秘密心理战行动，以促进世界和平，维护美国国家安全，”基于这一看法，杜鲁门政府决心对共产党国家发动心理攻势，赋予中央情报局从事海外心理战活动的职能。再比如，1951年夏朝鲜战事稳定下来，通过空战侦查获取的信号情报成为美国监视中朝军队动向的可靠手段。鉴于此，1952年10月24日杜鲁门总统决定改组美国通讯情报委员会(u—nited States Communications Intelligence Board)，由中央情报局局长任主席，成员为与国家安全有关的政府各部门首脑，职责是协调各部门情报机构的信号情报活动、提出有关信号情报的政策建议并执行同外国政府达成的信号情报协定。中央情报局在信号情报领域的职能因此得以进一步加强；其二，总统和中央情报局局长的个人经历和偏好。二战期间，艾森豪威尔在对德作战时曾利用英国破译德国无线电信号所获得的“超级机(ULTRA)”情报，深知情报的重要性。担任总统后，他非常担心苏联会突然对美国发动核打击，视空中侦察为防止核灾难的主要手段。这一切促使艾森豪威尔总统大力推动中央情报局研制开发和实际应用U-2飞机和间谍卫星。在此过程中，中央情报局的职能范围扩展至情报收集技术研发领域。与此相类似，同时期的中央情报局局长杜勒斯曾在战略情报局任职，擅长间谍和秘密行动。担任中央情报局局长期间，他将绝大部分时间和精力用于策划间谍和秘密行动，很少关心情报收集、分析和评估，更不愿履行协调情报界工作的职责。相应的，1954年国家安全委员会决定不再单独成立一个从事秘密活动的机构，授权中央情报局全面负责间谍、反间谍和秘密行动；其三，舆论界和国会的监督。1967年以后，以《纽约时报》和《华盛顿邮报》为代表的美国各大新闻媒体屡次揭露中央情报局在国内外的非法活动，美国政府的国际国内形象严重受损。作为回应，政府组织的特别委员会和参众两院特别情报委员会相继针对情报界展开调查，提出改革情报管理体制的建议。最终，国会加强了对中央情报局国内外活动的监察力度，政府也扩大了对中央情报局秘密行动计划的审查范围，中央情报局的秘密行动职能明显受到削弱。

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