部门预算执行审计中发现的问题及对策

庄健

依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的法治保障。十八届四中全会《决定》提出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计机关依照国家法律、行政法规等对本级各部门（含直属单位）预算执行及其他财政收支的真实、合法、效益性情况进行审计监督，是政府预算管理的一个重要环节，是检验各部门对中央“八项规定”和国务院“约法三章”等贯彻落实情况的重要途径。笔者结合部门预算执行审计实践，就其预算执行中存在的问题进行分析，提出相应对策及建议。

一、预算执行审计是国家机关第一位任务

《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支进行审计监督。《审计法》第十六条规定：审计机关对本级各部门和下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督。新《预算法》第八十九条规定：县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。《政府采购法》规定：审计机关应当对政府采购进行审计监督;政府采购监督管理部门、政府采购各当事人的有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。

二、当前部门预算执行审计发现的主要问题

1.部门预算编制方面的问题。

（1）部门预算收入编制不完整。主要表现为：一是未将以前年度结转结余资金纳入预算管理，不能全面反映预算单位的真实收支内容。预算法实施条例对地方政府预算的编制内容中规定应包括上一年度结余用于本年度安排的支出。但在实际执行中，有些预算单位未将上一年度末的结转、结余资金纳入当年预算。二是由于上级财政下达转移支付资金不能提前告知，造成这部分资金收入未编入当年预算，导致未能全面反映预算单位的真实收支情况。预算编制不完整，容易造成财政资金“体外循环”，也容易诱发严重违法违纪问题发生。

（2）部门支出预算编制不细化。主要表现在：未落实到具体的项目执行单位和明细子项目;无项目编制笼统、待分配项目资金过多的问题。

（3）未按照要求编制政府采购预算。主要表现在：有些地方没有编制政府采购预算;地方政府采购预算的内容不完整，未将属于政府采购范围的商品、服务编制采购预算。确定的采购方式不合规，违规采购或将集中采购转为分散采购。

2.部门预算的批复方面的问题。

部门预算批复不及时。根据预算法的规定，财政在将人大批准的部门预算下达到部门之后，主管部门应该在15日内及时足额批复到所属的二、三级预算单位。主管部门是否在规定时间内及时足额的批复，有无自行调整预算收支项目和数额，截留下级单位预算指标的问题。

3.部门预算的执行方面的问题。

（1）公用经费支出挤占项目经费。主要表现为：一是预算约束力不强。一些部门单位对行政经费支出控制不严，预算资金混用、占用的现象普遍存在。由于项目经费使用权掌握在部门和单位手中，因此不少单位在预算执行过程中，存在项目经费与公用经费支出使用界限不清，一定程度上挤占了项目经费。

（2）财政性资金的绩效还有待进一步提高。主要表现为：下拨的专项资金被闲置、出借的问题，部分出借经费用于弥补公用经费、设备购置，财政性资金在下属单位长期挂账等情况，影响了资金的使用效益。二是对下属二、三级预算单位的监管不力。如有些部门下属子单位较多，业务涉及面广，收费项目多，监督机制相对滞后，部分经济业务“下沉”至下属的二、三级单位进行核算，出现违规现象;部分单位财务管理薄弱，固定资产入账不及时、账实不一致，固定资产产权关系不清，管理不规范， 固定资产长期未清理等问题。

（3）公车管理及交通费用控制不严。主要表现为：有些部门未按制度规定及时对预算单位的人、车增减情况进行核实，车辆购置、编制核定未能得到有效的控制，大部分单位实际配置或使用的车辆数大于编制数，交通费用超过预算定额比例较高，个别单位交通费超过预算执行数额较大。

部分单位车辆资产产权不明晰、入账不及时，借用下属及相关单位车辆情况较多，车辆过户手续未办理。对一些无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中，公务用车的成本高出社会车辆的几倍，交通费用逐年上升。

（4）违规收费，未执行“收支两条线”。根据相关规定，部门和单位的非税收入必须上缴财政纳入预算管理，支出由同级财政按预算统筹安排，实行收支两条线管理。但实际执行中，主要表现为：部分单位存在越权批准设立收费、超范围收费、超标准收费、未按规定及时足额上缴非税收入及坐收坐支现象，如房屋租金收入、资产处置收入未上缴财政专户，直接用于弥补单位行政经费不足。

（5）滞留、闲置财政资金。实行国库集中支付制度以后，财政资金通过国库单一支付账户直接支付到单位和个人，减少了转拨款的中间环节，违规拨付财政资金的现象大为减少，但同时也存在新的问题，主要表现为：将财政资金转拨到原有的资金账户、不按实际进度申请拨付财政资金、少数单位编造虚假的支出事项，将财政资金调出零余额账户用于其他用途。截留财政资金导致大量资金滞留在经费管理部门，影响了年度预算执行率，降低了财政资金的使用效率。

三、产生上述问题的主要原因

上述问题的存在，既有主观上的因素，也有体制机制等客观因素，具体原因分析如下：

1.预算编制管理制度不够完善。公共财政管理体制有一个逐步建立、完善的过程，预算管理的改革需要循序渐进，发展的过程中存在的一些问题需要通过不断改革、创新，出台相关的政策措施来逐步解决。近年来，财政部门每年都出台预算编制政策，规定了预算编制原则和要求，但编制预算时没有充分考虑影响预算收支规模、预算单位的职能性质及其他变动的一些因素，没有细化到具体支出内容、支出去向、支出方式等，在具体执行上存在很大的不确定性，不利于和国库集中支付、政府采购等管理制度的衔接，不利于预算执行的事中控制，也不利于项目完成后的绩效评价。

2.预算执行缺乏强有力的约束机制。对预算执行还没有明确的绩效标准和考核制度，使得对行政成本控制情况的评价缺乏基础。有些虽有制度规定，但比较笼统，操作性不强，只能依靠各单位的自我约束、自我管理来控制，缺乏必要的制度约束，随意性较大。部分支出难以区分公用经费与项目经费，接待费、会议费在使用中存在交叉调剂现象，未能真实地反映部门预算执行的实际情况。部分资金收支未纳入预算和资产管理不规范，少数单位将部分收支在账外或往来账中列收列支，游离于预算管理之外，部分专项资金沉淀在“暂存款”账户。同时，在预算执行的过程中，各级政府有可能制定新的政策，要求财政部门安排相应的资金。而在大多数情况下，这些政策会形成一种强制性的支出，影响当年的财政收支平衡。

3.车辆管理制度执行不严。虽然有关部门制订了党政机关小汽车数量配置及编制管理规定，但部分单位未能及时对各单位实际车辆增减情况进行核实，车辆购置、编制核定控制不严，造成大部分单位实际配置或使用的车辆大于编制数，超编的车辆资金一般通过财政安排、上级拨款、单位自筹解决。车辆管理制度的执行与购置不严是交通费用大幅上涨的重要原因，近几年的燃料费、修理费用价格等使用成本不断上涨也是造成车辆费用逐年上升的重要因素。

四、进一步健全部门预算管理的对策

笔者认为应根据预算管理工作实际，进一步推进部门预算改革，进一步健全预算单位公用经费管理相关配套措施，加快实现预算管理规范化、制度化、科学化的目标。

1.逐步建立健全科学的预算管理体系。有关职能部门应以政府收支改革为契机，加强协调配合，形成合力，按照各自职能合理分工，严格按支出经济分类编制项目支出预算并细化到每个明细项目，切实保证预算与实际工作需要相符，不断提高预算编制的准确度，使预算实际执行部门和预算执行审核部门有据可依，有据可查。按照公平、合理、透明的原则严格预算管理，强化预算约束力。

2.不断提高财政资金的使用效益。应积极探索、建立财政资金使用包括法律法规、定额标准、工作目标和程序、预算等方面的绩效评价体系和考核制度，加强预算执行分析，要注重预、决算的对比分析和决算结果的应用，将其作为下年度预算的重要依据。预算单位还要对一些公用支出和项目支出做定性和定量分析，找出支出中不合理因素，降低单位管理成本。建立预算执行追踪问效制度，进一步推进和扩大绩效考评试点工作，逐步引入结果导向的新绩效预算，有效控制行政经费支出，提高预算资金的使用效益。

3.加强法制教育，严肃财经法纪。各部门领导应强化法律意识，高度重视财务管理工作，并通过多层次教育培训，进一步提高有关工作人员的专业知识水平和业务工作能力，要充分调动财务人员的监督积极性，改变财务部门只负责收款付款做账的传统功能，不断完善内部控制，努力提高财务管理水平，规范预算执行。

4.进一步完善预算管理监督机制。通过实行国库集中收付、加快推广使用政府公务卡、建立健全消费性支出控制制度、加强信息化建设等一系列措施，从机制上进一步完善预算管理监督机制。财政与审计部门应对预算单位内控制度的建立和执行情况进行监督检查，以促进预算单位及时制定并完善内控制度，从而使得内控制度得到有效执行。（作者单位：九江市审计局）