中国农村土地非农化过程中收益分配研究

解奎

摘 要：运用马克思地租理论、博弈论、现代产权制度理论，对山西省农村土地收益分配现状、特点进行研究，找出农村土地在非农化收益分配不公平的原因：征地补偿标准过低，征地程序不规范，公共利益范围界定不明；土地出让金分配和使用不合理；农村社会保障制度不健全，被征地农民利益难保障。并对土地收益分配机制变革进行创新研究，提出农村土地产权明晰化、建立土地收益专项基金管理制度、推进土地市场化等政策建议，旨在为建立公平合理的土地收益分配制度提供支持。

关键词：农地非农化；土地出让金；收益分配

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0038-02

引言

自20世纪90年代中国实行土地有偿使用制度以来，土地收益分配问题就成为一个社会热点问题，大量农地变为非农用地。在此过程中，农民土地权益受损已经成为一个不争的事实，土地收益分配制度的缺陷日益凸显，成为导致冲突不断、影响社会和谐稳定的重要原因，越来越受到社会各界的广泛关注。

国内关于土地收益分配问题研究伴随着中国土地使用制度改革的逐步深入开始加快。国内学者原玉廷在2005年的研究中曾提出，建立具有中国特色的“三权分离”模式：中央政府拥有土地所有权获得绝对地租，地方政府拥有土地管理权收取级差地租，土地经营者拥有土地使用权获取平均利润；在对土地收益分配的参与主体分析上，有些学者通过建立收益-成本的绩效评价模型阐述地方政府土地财政形成的路径依赖及其鲜明的特征（李涛，2012），进一步表明了由于地方政府垄断所造成的土地价格扭曲导致了农民和农村集体被排斥在土地增值收益之外，如何保障农村土地所有者及农户个体的利益成为各项研究的共识。

本文针对土地收益分配中存在的问题，在梳理了国内外相关文献的基础上，以地租理论、土地产权理论、博弈论等为基础，研究了中国现阶段农村土地收益分配的现状，说明了农村土地增值收益分配存在的问题及原因，最后提出推进全国土地制度改革最主要是农村土地收益分配机制的相关政策建议。

一、农村土地收益分配现状、存在的问题及原因

（一）征地范围不明确，“公共利益”难界定

1998年《土地管理法》和2004年《中华人民共和国宪法》中都提及“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予基于补偿”。但是即使到了现在，中国对公共利益概念的界定依然不是十分明确。土地制度只是原则性地规定了集体土地征用必须符合法定的“公共利益”，但具体什么是符合公共利益并没有作明确规定，导致现实中许多假借“公共利益”之名侵犯农民利益现象的发生。同时，对公共利益的解释权掌握在地方政府中，土地使用实行有偿使用制度以来，地方政府为了增加自己的财政收入，都倾向于扩大“公共利益”的范围。长期以来，人们已经习惯于将“征地”与“国家建设征地”混为一谈。地方政府可以为企业或者个人行使征地权，因此越来越多的企业甚至是个人纷纷搭乘“公共利益”班车。

（二）征地程序不透明，农民利益在集体所有制下缺失

虽然《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但在现行征地制度下，农民对集体土地的处分权为地方政府所把持，农民无权决定自己土地的命运。农民不参与征地补偿谈判，有权去参与土地补偿谈判的只是集体，而这个权力通常不过是几个乡村权力人物。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以权力主体的身份参与征用协商谈判中来，征地过程又缺乏明确的申诉渠道。因此，由于农村集体土地土地所有权的法定代表不同程度的缺失，导致农村土地在转为建设用地过程中，会出现村委会对土地使用者很大程度上的侵权行为。农民集体土地所有权是不完整、不充分的，这也是农民被土地征用之后利益受损的根本原因。

（三）征地标准过低，失地农民利益受损程度较高

关于土地征用补偿范围，《土地管理法》规定中国的土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。从表面上看这些规定涵盖了土地征用造成的所有损失，然而土地的权益不仅包括土地的所有权、使用权、收益权等，还包括农民的土地承包经营权与发展权等，这些权利在相关的法律法规中缺乏相应的补偿标准。现有的农地征收制度，仍然延续了提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路，这种补偿方式单一，仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算农地征收补偿标准的基本思路，农地征收对农民而言仍然是“一次性的买卖”一旦农地转为非农用，农民及其集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后，土地集体所有即变为土地国家所有，农民对土地的权利即告丧失。

（四）土地出让金分配和使用不合理，失地农民保障机制不健全

尽管土地出让收益管理已经纳入基金项目，实行“收支两条线”管理，但在当前财政收支的不公开、不透明的背景下，地方政府的土地出让收益是否存在瞒报、隐报，很难给出准确的答案。尽管中央要求将土地出让收益更多地用于失地农民社会保障和农田水利基础设施建设等方面，但相应的监督管理措施并没有完善。现实中，地方政府将土地出让收益更多地用于城市而非农村，农民也就无法享受到土地出让收益用于支持农业开发和农村建设带来的公共服务和福利。

二、促进农村土地收益分配机制创新的政策建议

（一）切实开展确权登记，赋予农民分享土地增值收益的法律凭证

保障农民的土地权益必须从土地确权开始，因此必须由政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认农村土地所有者和土地使用者的土地权属关系，构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系，为保障土地财产权提供便利土地权利交易提供基础性制度服务。确权之后的土地征收和市场化的土地交易，都有了权利补偿的基础，农民在多元补偿主体中的地位得到确立，使得集体土地补偿金能够直接惠及农民，不再因为集体所有制而使得农民土地主体的地位缺失。

（二）规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度

从理论上讲，农地转用中的一部分土地增值收益应当归公并由社会分享。然而从中国的具体实践来看，一方面由于征地补偿标准低，导致政府可获取的土地增值收益空间过大，事实上形成了政府的土地增值收益侵蚀农民的土地财产补偿的现象；另一方面，由于归公的土地增值收益在使用上投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少，导致城乡之间、农村地区之不能通过政府公共投资政策公平地分享这种收益，加剧了征地引起的矛盾冲突。要规范和约束地方政府的征地行为，并在保护农民土地财产权利的基础上促进土地自然增值的公平分享，就必须在提高征地补偿标准、改革土地征收制度的同时，进一步规范土地出让收益的管理和使用，建立严格的土地收益基金专项管理制度。

（三）建设城乡统一的建设用地市场，实现同地同权同价

大多地方政府为了操作方便，多采用一次性的货币补偿形式，并且补偿价格很低，政府获得了土地增值后的收益，想要实现让农民真正地获得土地增值收益，获得自己的财产性收入，就应该打破政府对土地的经营和管理的垄断，让市场机制实现对土地资源配置的决定性作用。改革农村集体建设用地的实用制度，在符合规划的前提下推动农村经营性集体建设用地进入市场，与国有土地享有平等权益，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制。由用地者与供地者直接进行交易，实行真正意义上的“谈判型交易”。让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民在土地征用过程中的主体地位和不同主体之间平等、自愿与协商的利益关系。保障农村集体经济组织及农民能分享土地发展产生的土地增值收益。改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，通过土地市场的建设与完善，充分挖掘土地资产的价值，实现国有土地和农村土地的“一样的土地”、“一样的权利”、“一样的价格”。

（四）健全农村社会保障制度，努力保证农民持续生存发展权

对于农民而言，土地既是生产资料，同时也是生活资料，土地在农村起着一种重要的社会保障作用。因而，对于在征地过程中的农民而言，失去土地就意味着失去了赖以生存的经济来源和生活保障。因此应该加快健全农村社会保障体系，保证失地农民生存发展权。首先，应加速解决养老、医疗等问题。农民的理财能力较差，货币化安置存在一些弊端，为避免农民无节制地花费一次性征地补偿费用，可以强制性地把一部分土地增值收益用来为农民购置养老、医疗和失业保险，为农民的长远生存提供最基础的生活保障。其次，保障农民的就业和收入水平。土地被政府征收后，政府应采取一定措施保证农民的收入水平不会因被征地有所下降。还有一些地方虽然给农民安置了工作岗位，但他们所得的收入远远低于原来在农村时的收入水平。因此，应该完善劳动力转移机制，各级地方政府要采取一切措施，加大投资力度，为失地农民拓宽就业渠道，并提供法律援助和技能培训等机会。第三，提高农民自身素养和专业技能。地方政府应引导、教育并鼓励失地农民不断提高个人的文化水平和专业技能，通过多种渠道和途径增收。

结语

在当前党中央要求加快中国土地制度改革的情况下，我们必须认清目前中国土地在非农化过程中存在的不够规范透明的征地程序、界定模糊的“公共利益”、较低的补偿标准和不合理利用与分配的土地出让金等问题，加快完成农村农民土地确权工作，建设城乡统一的建设用地市场同时健全农村社会保障体系，确保失地农民真正享有土地增值收益和可持续生存发展权。

参考文献：

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[责任编辑 刘娇娇]