需求导向下城乡居民基础养老金调整方案研究

王立剑，叶小刚

(西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049)



需求导向下城乡居民基础养老金调整方案研究

王立剑，叶小刚

(西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049)

中国现行城乡居民社会养老保险基础养老金水平难以实现“保基本”的制度目标；在分析城乡居民基础养老金调整必要性的基础上，利用公开统计和社会调查数据，以老年居民的基本生活需求为导向，测算基础养老金调整目标；结果显示，至2020年，中国城乡居民基础养老金目标值，在城镇和农村分别为1 149.15元/人/月和427.16元/人/月；以此为据，提出了城乡居民基础养老金调整方案及可行性的基础,设计先缓后快、一步到位和立足目标三种调整方案，从合理设计基础养老金调整机制，落实省级财政补助资金，适度拓宽城乡居民基础养老金筹资渠道等方面贯彻落实。

城乡居民；社会养老保险；基础养老金；人口老龄化

进入21世纪以来，我国人口老龄化速度加快。截至2013年底，全国60周岁及以上老年人口2.02亿，占总人口的14.9%[1]，且老年人口贫困发生率约为8.5%[2]。在家庭养老保障功能逐渐弱化背景下，城乡居民的社会养老问题日益突出。2009年、2010年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》相继出台；2014年2月，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》要求合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立城乡居民社会养老保险制度。

城乡居民社会养老保险实行基础养老金与个人账户养老金相结合的办法。从2009年起，中央财政补贴的55元/人/月和不同额度的地方财政补贴组成基础养老金，个人账户缴费储存额除以139构成个人账户养老金。2009-2013年，我国国内生产总值、农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入年均增长分别为14.12%、14.63%、11.92%①数据来源：《2009年国民经济和社会发展统计公报》和《2013年国民经济和社会发展统计公报》。，企业退休人员养老金连续年均上调10%；而中央财政补贴的城乡居民基础养老金却没有正常调整。目前，城乡居民基础养老金在城镇和农村地区的保障程度仅为8.37%和21.36%[3]，亟需建立正常的基础养老金调整机制。

学界与基础养老金调整有关的研究成果主要集中在：(1)调整基础养老金的必要性。老年居民每月需要220元以保障基本生活[4]，现行基础养老金标准难以满足居民基本生活需求[5]，再加上个人账户养老金有限[6]，当前城乡居民养老金标准远低于他们的期望[7]，必须尽快调整基础养老金[8]。(2)调整基础养老金的方式。一是计算城乡居民社会养老保险制度适度保障水平，并以此为目标逐步调整基础养老金[9]；二是依赖于地方政府的财政能力，尽可能提高基础养老金水平[10]；三是寻找基础养老金提升的参照指标，如GDP增长率、人均收入增长率等，并依据这些指标的变化速率调整基础养老金[11，12]。(3)调整基础养老金的影响。一方面能够提升老年居民的生活水平，另一方面将增加政府财政负担[13，14]。浙江、广东、江苏、山东等省份以“通知”的形式，在2012年提高了25-155元/月不等的城乡居民基础养老金标准，但是并未建立起正常调整机制。本文以实现社会养老保险制度的“保基本”为参照系，分析城乡居民基础养老金调整的必要性；以老年居民的基本生活需求为导向，构建数学模型测算城乡居民基础养老金调整的目标值，并据此设计多种基础养老金调整方案，为相关部门决策提供参考。

一、城乡居民基础养老金调整的必要性

新型农村养老保险课题组于2010-2012年，连续三次赴陕西陈仓区、商南县，河南通许县、西峡县，江苏高淳县、常熟市，对6 042户居民进行了访问式问卷调查，有效样本基本情况见表1。

表1 城乡居民有效样本的基本情况 (N=6 042)

(一)基础养老金难以满足城乡老年居民的基本生活需求

调查资料显示，城乡居民基础养老金加权平均值约为76.52元/人/月。根据张思锋等[3]的测算结果，这样的基础养老金水平，仅占同期城镇居民基本生活需求914.40元/人/月的8.37%，农村居民基本生活需求358.27元/人/月的21.36%，均不足1/4。显然，这一基础养老金水平不能满足城乡老年居民基本生活需求；再加上城乡居民个人账户养老金数额较小[15]，现行的制度安排难以实现“保基本”目标。

(二)基础养老金与城乡老年居民的期望养老金差距悬殊

老年居民期望的基础养老金水平是指在调查时点经济发展水平背景下，城乡老年居民以支付能力为约束的维持基本生活所需要的基础养老金金额。调查结果表明，城乡居民期望获得基础养老金的加权平均值为394.5元/人/月，是实际发放水平的5.16倍。现行城乡居民养老金待遇水平与居民的期望值相比，落差很大。

(三)基础养老金远低于其他社会养老保险的养老金待遇

除城乡居民社会养老保险外，我国还有企业职工基本养老保险、事业单位工作人员养老保险以及机关事业单位工作人员退休金等养老金制度。2011年，企业职工养老金水平为1 507.99元/人/月，事业单位工作人员养老金水平为2 175.60元/人/月，机关事业单位工作人员退休金水平为3 338.35元/人/月[16]。城乡居民基础养老金与它们相比差距悬殊。

城乡居民基础养老金水平不仅无法与城镇其他各类养老金制度相比，甚至还低于农村最低生活保障水平。调查资料显示，被调查地区农村低保平均水平为143.2元/人/月，是城乡居民基础养老金待遇的1.82倍。此外，农村五保集中、分散供养标准也已经达到每人每月283.31元和205.88元，分别是城乡居民基础养老金的3.60倍和2.62倍*数据来源：《中国民政统计年鉴2013》。。

二、城乡居民基础养老金调整的目标测算

(一)目标设定

按照生存公平理论，城乡居民社会养老保险的目标在于使城乡居民拥有公平的生存权利[17]。根据马斯洛需求层次理论[18]，人们的生理需求包括吃、穿、住、睡眠、生理平衡等项目，安全需求包括身体健康、财产权有保障、有工作职位、家庭稳定安全、不受不道德事件的侵袭等，生理需求和安全需求构成了人们的基本生活需求。考虑数据的可获得性，参照《中国统计年鉴》、《陕西统计年鉴》上的统计指标，把生理需求和安全需求分解为食品、衣着、家庭设备用品、医疗保健、交通通信、教育文化娱乐、居住杂项商品与服务、杂项商品与服务、税金、捐赠赠送支出、购买彩票支出、抚养赡养支出、非储蓄性保险支出、其它转移性支出等14项统计指标。

需要指出的是，94%以上的被调查者个人账户缴费额为200元及以下。至2020年，他们个人账户养老金额度约为17.26元/人/月，数额很小。因此，本文假设城乡居民社会养老保险保障居民基本生活需求目标的实现，完全依靠基础养老金。即基础养老金调整的目标是满足城乡居民的基本消费性支出和转移性支出需求。

(二)模型构建

城乡居民基本生活需求是测算基础养老金调整目标的关键。现有文献中，计算基本生活需求的方法有市场菜篮子法、恩格尔系数法、收入比例法和扩展线性支出法等[19]。张靖对这四种方法进行了实证比较，发现扩展线性支出法具有一定的优势[20]；张思锋等在测算养老金保障程度时运用扩展线性支出模型计算农村居民的基本生活需求[3]；封铁英认为，扩展线性支出法数据易得、模型简便、方法科学[21]。因此，本文运用扩展线性支出模型测算基础养老金的调整目标。

运用扩展线性支出模型测算居民基本生活需求的公式为[22-23]：

(1)

Vi=αi+βiM+ζi

(2)

式中：αi——待估参数；βi——待估参数；ζi——误差项。

运用最小二乘法对待估参数αi和βi进行参数估计时：

1.如果两者均通过了显著性检验，那么：

(3)

2.如果在参数估计时，βi通过了显著性检验，但是αi没有通过显著性检验，那么：

(4)

式中：m——第i种基本生活需求项目的数量。

3.如果βi未通过显著性检验，无论αi是否通过显著性检验，这一年份的数据都不适用扩展线性支出模型。因此：

(5)

另外，设定Qt1和Qt2分别表示城镇居民t年基本生活需求和农村居民t年基本生活需求，根据公式(1)-公式(5)，可分别计算得到Qt1和Qt2。

城乡居民基本生活需求会随着时间的迁移而不断增加，但又不是无限增加的，要受到支付能力的约束；同时，基础养老金也不能无限制的增加，要受到我国社会养老保险制度目标替代率的约束[24]。因此：

(6)

式中：k——比例系数；A——目标区间内Q的饱和值。进一步可得：

(7)

对公式(7)等号两侧同时进行积分，可得：

(8)

式中：M=eAC；b=Ak。由此得到：

(9)

公式(9)即为基础养老金调整目标预测模型。

(三)模型应用

根据2014年2月7日国务院常务会议提出的“2020年前全面建成公平统一规范的城乡居民养老保险制度”，本文设定基础养老金实现“保基本”的时间节点为2020年。在具体数值计算时，本文以陕西省为例开展实证研究。理由是：(1)陕西省65周岁及以上老年人口占常住人口总数的比例为8.53%，与2000年同一数字相比，增幅快于全国0.72个百分点，是人口老龄化增幅较快的地区*数据来源：《陕西省2010年第六次全国人口普查主要数据公报》。；(2)陕西GDP在全国位列第16位，处于全国中间位置；(3)陕西省社会养老保险制度创新始终走在全国前列[25]；(4)《中国统计年鉴》中缺乏不同收入层次居民转移性支出数据。

根据1998-2013年《陕西统计年鉴》，整理得到城乡居民消费性支出、转移性支出、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入数据；参照国际劳工组织养老保险替代率标准[26]，通过多项式拟合法，测算得到2020年城镇、农村居民基础养老金调整饱和值分别为15 594元/人/年、5 245.2元/人/年。根据公式(1)-(9)计算得到表2。

表2 2014-2020年城乡居民基础养老金调整目标 单位：元/人/年

根据表2，以满足城乡居民基本生活需求为导向的基础养老金标准在2014-2020年呈稳定上升趋势。其中，城镇居民基础养老金调整目标从2014年的658.07元/人/月上升到2020年的1 149.15元/人/月，年均递增3.08%；农村居民基础养老金调整目标从2014年的376.93元/人/月上升到2020年的427.16元/人/月，年均递增2.11%。到2020年，城乡居民基础养老金的目标值，在城镇和农村分别是1 149.15元/人/月和427.16元/人/月。

三、城乡居民基础养老金调整的方案设计

二战后，欧洲国家把居民贫困问题的根源归结为社会原因，并提出要通过制度性安排解决贫困问题。在普惠型的社会保障制度中，全体国民都能公平而普遍的享受社会保障带来的福利。我国在城乡居民基础养老金调整过程中，首先要遵循公平普惠思想。一是城乡居民与企业职工、机关事业单位工作人员有着平等的权利享受社会养老保险制度带来的福利；二是城镇居民、农村居民无论何种身份地位和收入水平，都有公平享受基础养老金的权利；三是城乡居民基础养老金调整应当普遍受惠，不能按照小区域分步骤的办法，要尽快惠及每一位城乡居民。

我国城乡居民基础养老金的调整，可以适当的放缓调整的幅度，并根据政府财政的支付能力，设计科学合理的基础养老金调整步伐；同时，应当考虑地区间经济发展的不平衡性，由省级政府规定基础养老金最低值，各地市可以有弹性的增发基础养老金。

(一)先缓后快方案

以陕西省为例，现行城镇居民基础养老金为100元/人/月，农村居民基础养老金为60元/人/月。为了在2020年满足城乡居民基本生活需求，先缓后快方案的基本思路是：把2014-2020年的七年时间划分为两个时间段，第一个时间段按照有利于政策出台的原则定额调整城乡居民基础养老金水平，第二个时间段以实现城乡居民社会养老保险制度“保基本”目标为依据，匀速提高基础养老金水平。

1.2014-2017年，城镇居民基础养老金水平每年提高100元，农村居民基础养老金水平每年提高60元，到2017年分别达到500元和320元。

2.2018-2020年，城镇居民基础养老金每年递增31.97%，农村居民基础养老金每年递增10.11%。

调整后，2014-2020年，陕西省城乡居民基础养老金水平见图1。

图1 先缓后快方案

(二)一步到位方案

考虑到满足城乡老年居民基本生活需求的迫切性，政府可以考虑一步到位的方案，即在2014年就实现城乡居民基础养老金的调整目标，并依据本文测算的2014-2020年目标值，逐年调整城镇居民和农村居民的基础养老金水平。具体调整方案见表3。

表3 城乡居民基础养老金一步到位方案 单位：元/人/月

(三)立足目标方案

本文预设的基础养老金调整目标是到2020年实现城乡居民“老有所养”。即到2020年把城镇居民和农村居民的基础养老金水平分别调整到1 149.15元/人/月、427.16元/人/月。立足目标方案建议采用匀速调整的方法，具体过程见图2。

图2 立足目标方案

四、城乡居民基础养老金调整的可行性

(一)城乡居民一致同意提高基础养老金

我国在传统养老方式逐渐弱化，且商业养老保险发展相对滞后的背景下，城乡居民把大部分养老希望寄托在社会养老保险上，并期望通过参加城乡居民社会养老保险，保障他们年老后的基本生活。调查发现，城乡居民期望获得的基础养老金水平为394.5元/人/月，是实际基础养老金发放水平的5.16倍；访谈发现，被调查者没有一例不希望提高基础养老金水平。在这样的现实背景下，可以预见：如果提高城乡居民基础养老金水平，无论采取哪一种方案，都会得到城乡居民的一致认同和普遍欢迎。

公众参与是公共政策顺利推行的前提。在城乡居民强烈的提高基础养老金水平意愿下，制定基础养老金调整方案，符合城乡居民的政策预期，政策执行具备了公众基础。

(二)政府财政有能力提高基础养老金

根据城乡居民社会养老保险的制度设计，基础养老金由政府财政全额支付。假设没有中央财政转移支付，以陕西省为例，分析陕西财政是否有能力提高基础养老金。如果在这种情况下，可以提高基础养老金水平，那么再加上中央财政转移支付，提高基础养老金的财政可行性会进一步增强。

1978年以来，陕西财政收入水平呈快速增长趋势。从1978年的19.76亿元增长到2012年的2 800.09亿元，年均递增14.75%*数据来源：《陕西统计年鉴2013》。。照此增长速度保持不变，2014-2020年陕西财政收入将分别达到3 213.17亿元、3 687.19亿元、4 231.13亿元、4 855.32亿元、5 571.59亿元、6 393.53亿元、7 336.72亿元、8 419.05亿元。把基础养老金支出总额占当年财政收入总额的比例定义为城乡居民基础养老金财政负担系数。取三种基础养老金调整方案中，每年基础养老金支出的最大值，并假定2012年陕西省386.86万名城乡居民领取基础养老金的人数保持不变，进行静态测算得到2014-2020年城乡居民基础养老金财政负担系数，详见图3。

图3 城乡居民基础养老金财政负担系数

图3显示，按照本文设计的调整方案，城乡居民基础养老金财政负担系数最大值仅为0.70%；与国外社会养老保险支出占当年财政收入的7%左右相比[27]，政府财政完全有能力支付调整后的城乡居民基础养老金。

(三)提高基础养老金符合中央相关政策

《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》都要求地方政府根据当地经济社会发展情况，提高城乡居民基础养老金水平，建立正常的基础养老金调整机制。近年来，我国大力倡导新型城镇化、统筹城乡发展。2013年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口市民化。按照本文提出的三种城乡居民基础养老金调整方案，城镇居民的基础养老金明显高于农村居民的基础养老金水平，如果这些方案可以真正实施，将对农村居民向城镇转移有一定的促进作用，符合中央政府的政策导向。

五、结论与建议

我国正加速迈入人口老龄化社会，这要求通过未雨绸缪的社会养老保险制度建设，增强养老金对老年居民基本生活需求的满足程度。现行的城乡居民社会养老保险基础养老金水平与日益增长的城乡居民基本生活需求、连续上调的企业退休人员养老金相比，其保障能力相对较弱，难以实现社会养老保险的制度目标，亟需探索建立与我国经济社会发展和物价水平相适应、逐步满足城乡老年居民基本生活需求的基础养老金调整方案。本文以老年居民的基本生活需求为导向，在充分调研和测算的基础上，得出城乡居民社会养老保险基础养老金调整的目标，提出基础养老金调整的具体方案。研究发现，到2020年，城乡居民基础养老金的目标值，在城镇和农村分别是1 149.15元/人/月和427.16元/人/月；城乡居民基础养老金调整的先缓后快、一步到位、立足目标三种方案，都具备公众拥护、财政有能力负担、符合中央相关政策等特点，具备可行性。为了贯彻实施城乡居民基础养老金调整方案。本文从以下三个方面提出建议。

(一)合理设计基础养老金调整机制

城乡居民社会养老保险制度建设的目的是保障城乡居民的基本生活需求，在现行养老金水平无法实现制度目标时，政府有责任通过制度变革，提升制度保障能力。建议国务院尽快出台《城乡居民社会养老保险基础养老金调整办法》，该办法的内容可以根据本文设计的先缓后快、一步到位、立足目标三种方案选择其中一种，也可以在不改变制度目标的前提下对本文所设计三种方案的具体参数加以改进，以便于政策落实。同时，建议国务院在设计基础养老金调整机制时，注重方案的前瞻性，建立基础养老金调整的常规化工作机制。

(二)落实省级财政补助资金

政府在城乡居民社会养老保险养老金发放中承担着主要责任，且基础养老金完全由政府财政支付。建议省级政府规定城乡居民基本养老保险基础养老金的最低值，并由省级财政全额拨付，市、县级财政可以适当提高辖区内的基础养老金水平。在这样的制度设计下，省级财政资金处于关键地位。因此，省级财政应当优先保障城乡居民社会养老保险的资金补助，并开放基金监管程序，落实提升基础养老金水平所必须的财政资金。

(三)适度拓宽城乡居民基础养老金筹资渠道

我国可以把社会慈善资金、政府战略性调借资金纳入城乡居民社会养老保险制度建设体系中，建立应急性社保基金，用以弥补提升基础养老金所面临的资金缺口。同时，建议中央政府探索城乡居民社会养老保险基金投资机制，以政府为主导，委托专业投资公司运作，提高城乡居民个人账户基金的利息率[28]，进而提升城乡居民退休后的个人账户养老金水平，缓解基础养老金的保障压力。

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(责任编辑：冯 蓉)

Demand-Oriented Adjustment Mechanism for the Basic Pension Insurance System for the Urban and Rural Residents

WANG Lijian,YE Xiaogang

(School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The present basic pension for the urban and rural residents cannot meet their basic living needs. To address this issue, this study analyses the certainty and necessity of adjusting the basic pension insurance system for the urban and rural residents primarily. Then the goal of the basic pension adjustment is measured by the demand-oriented method using open and transparent data and survey data. Results show that the adjusted monthly basic pension is 1149.15 Yuan per person for the urban residents and 427.16 Yuan per person for the rural residents. Based on these results, three adjustment schemes-slow-to-fast, in-one-step, and goal-oriented, are designed and the feasibility of these schemes is validated in terms of the adjustment mechanism for the basic pension, government financing, and moderately expanding basic pension channels for urban and rural residents.

urban and rural residents；social endowment insurance；basic pension；aging population

10.15896/j.xjtuskxb.201505013

2015-04-19

国家社会科学基金青年项目(14CJY016)；陕西省社会科学基金项目(13G046)；陕西高校人文社会科学青年英才支持计划

王立剑(1983- )，男，西安交通大学公共政策与管理学院副教授。

D632.1

A

1008-245X(2015)05-0086-07