中国的周边外交：困境与出路——以中缅关系为例*

曹云华 刘 鹏◎

中国的周边外交：困境与出路
——以中缅关系为例*

曹云华 刘 鹏**◎

中国国力的增强并没有使中国的周边外交有明显的改善，当前中国与周边国家的关系存在三个主要问题：经济与安全分裂、传统安全与非传统安全分裂、制度化水平低。中国周边外交中存在的问题既与我国的外交结构有关，也与冷战后国际关系的格局有关。本文认为，中国外交中存在的一元主体对多元主体问题和美国对国际合法性的掌握是导致中国周边困境的原因。“一带一路”倡议的提出为我们主动建构中国的周边外交和周边秩序提供了平台。在“一带一路”的构建过程中，成员国资格、议题选择、行为主体确定等因素都应为解决中国的周边困境提供助力。

周边外交 国际合法性 一带一路

2013年10月，中国召开了首次周边外交工作座谈会，这表明中国的周边外交受到了前所未有的重视，也隐含着中国的周边外交面临着诸多挑战。尽管中国早在20世纪90年代就提出了“周边是首要”的外交战略，并在2003年的十六大上提出了“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针，但中国周边外交的效果与中国的预期仍有较大的差距。

中国的周边外交主要指中国针对邻国的外交。中国的邻国包括了14个与中国陆地接壤的邻国和6个与中国隔海相望的邻国。*如与中国在陆地接壤的14个邻国是俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鲜、越南、老挝、缅甸、印度、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗；6个与中国隔海相望的国家是日本、韩国、马来西亚、印度尼西亚、文莱、菲律宾。中国是所有大国中周边形势最为复杂的国家，这也提高了中国周边外交的难度。朝核问题、南海问题、东海问题、中印领土争端、印巴冲突、阿富汗问题、中亚“三股势力”等问题，使中国的周边形成了一道“动荡弧”。尽管目前这些问题大多并没有恶化，但这些问题的解决都是非常困难的，而且很难保证这些问题在某些情况下不会被激化。也正是在这一背景下，周边外交对中国的重要性进一步凸显。

本文拟对中国与周边国家关系中存在的问题进行分析，探寻这些问题产生的原因，并进一步分析当前中国提出的“一带一路”倡议能否实现中国周边外交的目标。缅甸是中国的重要邻国，当前中缅关系的转变也是中国周边外交的缩影，因此本文也将以中缅关系转变为例，说明中国周边外交面临的挑战。

一、当前中国与周边关系的困境

正如前文所述，中国有20个陆海相邻的国家，中国与这20个国家的关系差异化很大，试图将中国与周边国家的关系纳入同一分析框架是困难的，也很难做到精确。但仔细梳理中国与周边国家的关系，还是可以发现某些共同的特征。

(一)经济关系与安全关系的分裂

中国与20个邻国的经济联系普遍较为密切，已经实现了经济相互依赖，但中国与这些邻国的安全关系却普遍较为冷淡，中国与邻国的经济关系和安全关系存在着明显的不一致。

中国与邻国的双边贸易可以从一定程度上反应中国与邻国密切的经济关系。根据中国的统计口径，2013年中国与周边20个邻国的双边贸易总额为10991.79亿美元，占中国当年进出口贸易总额的26.42%。*国务院发展研究中心统计数据库。在中国的20个邻国中，中国是其中10个国家的最大贸易伙伴，分别是日本、韩国、俄罗斯、越南、印度、哈萨克斯坦、缅甸、朝鲜、蒙古、尼泊尔；中国是其中5个国家的第二大贸易伙伴，分别是马来西亚、印尼、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、老挝；中国是其中2个国家的第三大贸易伙伴，分别是菲律宾、塔吉克斯坦(见表1)。也就是说，中国是绝大多数邻国最重要的贸易伙伴，中国与邻国之间存在着密切的贸易往来。

表1 2013年中国与邻国双边贸易 单位：亿美元

与相对密切的经济关系相比，中国与邻国的安全关系则要复杂得多。除了朝鲜、巴基斯坦对中国存在单向的安全依赖，有着“准同盟”的安全关系之外，其他邻国与中国的安全关系都有着各种各样的问题。中印之间存在着近10万平方公里的领土争议；中日之间存在着领土和领海争议；中越、中菲之间存在着领海和岛礁争议。俄罗斯与中亚诸国之间存在着准同盟关系；美国与日本、韩国、菲律宾是同盟体系；阿富汗属于美国的“保护国”，其他诸国如蒙古、越南等也存在着安全上借重美国的情况。即便是刚刚与美国走向关系正常化的缅甸，也开始与美国开展安全领域的合作。

(二)传统安全与非传统安全分裂

中国与邻国的关系除了在经济与安全领域有明显的差异，在安全领域内部，在传统安全议题和非传统安全议题之间也有明显的差异。

在传统安全领域，两国间的军售可以一定程度反映出两国的关系，此处拟以中国与周边邻国之间的军售关系来衡量两国在传统安全领域的关系。鉴于朝鲜、巴基斯坦与中国有着“准同盟”的安全关系，印度、日本、越南、菲律宾与中国之间存在着领土或领海争议，俄罗斯是世界第二武器出口国，韩国、阿富汗与美国存在安全同盟关系，不丹尚未与中国建交。因此，本文只分析中国与其他十个邻国的军售关系。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的统计，2003-2013年间，中国的武器出口量居世界第六，仅次于美、俄、德、法、英。*The SIPRI Arms Transfers Database，Stockholm International Peace Research Institute， http://portal.sipri.org/publications/pages/transfer/splash.根据国际武器交易数据库的统计，2003-2013年间，在与中国有正常安全关系的十个邻国中，有5个邻国没有从中国进口过任何武器，分别是：文莱、蒙古、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦；此外，中国是马来西亚的第十一大武器来源国、是印尼和尼泊尔的第五大武器来源国、是缅甸的第二大武器来源国、是老挝的第一大武器来源国(见表2)。也就是说，在中国的20个邻国中，有10个邻国与中国的传统安全关系不正常，有5个邻国没有从中国进口过任何武器；仅与印尼和尼泊尔保持了较为正常的武器交易。因此，可以说中国与周边邻国在传统安全方面的合作面临着较多的问题。

表2 中国周边十个邻国的最大武器来源国(2003-2013年)

在非传统安全方面，尽管缺乏详实的统计数据支撑，但中国与邻国在这些方面的合作也有较多的亮点。中国与邻国印度在跨境河流方面的合作已经取得了一定进展，2006年两国建立河流专家级谈判机制， 截至2012年底，中印跨境河流专家级机制已经举行了六次会议谈判，通过谈判，中方同意向印方提供跨境河流的水文数据。*刘鹏：《中印在跨界河流上的利益诉求与相互依赖——以雅鲁藏布江—布拉马普特拉河为例》，载《南亚研究》，2013年第4期，第44页。中印在气候变化等方面也有着密切的合作。中国与中亚邻国通过上海合作组织在打击“三股势力”方面有着深入的合作；与中南半岛邻国的老挝、缅甸等国在替代种植、打击人口贩卖和毒品走私方面也有着多年的合作。

(三)制度化水平较低

在中国与周边国家的关系中，尽管双边的贸易、投资和人员往来逐步密切，但区域一体化却处于较低的水平。从西欧以政治动机和制度化为特征的一体化到东亚以市场驱动的低制度化为特征的一体化，共同构成了世界区域主义的实践图景。*李金潼、朱旭：《东亚区域主义的缘起与未来》，载《国际政治科学》，2012年第3期，第124页。中国与周边国家经济上的密切联系，虽然具备了约瑟夫·奈所谓的“复合相互依赖”的一些特征，但这种复合相互依赖并没有使中国周边关系走出“权力制衡”逻辑。周边国家在经济上搭中国便车的同时，都试图引进外部力量来实现“离岸平衡”。最新的案例是缅甸，在美缅关系走向正常化之后，缅甸引入美国发挥“离岸平衡”的作用。经济领域的共同利益并没有助推利益共同体构建，更没有上升到安全共同体层面，甚至安全困境和军备竞赛也有不断上升的趋势。除了上海合作组织之外，其他方面的安全乏善可陈，制度化的安排也很少。

二、中国周边困境出现的原因

中国与周边国家关系的困境，使中国多年经济快速发展的实力并没有转化为对外影响力，部分境外媒体甚至用一战前的德国来形容当前的中国。我们认为当前中国周边外交困境的出现既与中国当前的外交结构有关，也与中国在国际上的权力失衡相关。

(一)一元对多元

中国是单一制国家，传统上外交一直由中央政府的外事部门负责。随着中国崛起成为世界大国，中国与外部世界的联系越来越密切，不管是否愿意，中国都将越来越广泛而深入地介入国际事务。此外，周边各国参与外交事务的主体越来越多元，除了中央政府之外，地方政府、立法机构、企业、非政府组织、国际非政府组织、媒体、工会、智库、公众甚至个人都参与到外交事务，并试图发出各自的声音。中国国内强政府、弱社会的格局及传统上“外交无小事”的思维定势，使中国参与对外交往的主体相对单一，当相对单一的主体面临周边邻国多元化的主体时，就会显得力不从心。如果这些不同主体对中国的利益诉求相同，还相对较好应对；如果这些不同利益主体对中国的利益诉求不同，特别是该国的中央政府较弱或者合法性不足时，我们就会缺乏应对这类问题的多元主体和经验。

尽管当前我国开始逐步重视其他主体在外交方面的作用，但国内强政府、弱社会的格局导致了我国其他社会组织发育不足，不具备对外交往的能力。即便是当前开展的民间外交、公共外交，实际上也是由官方或半官方机构主导，无法与周边国家的相关主体开展有效的交流。在下文以中缅关系为案例的分析中，这一问题展现得非常明显。

(二)国际合法性

在中国的周边邻国关系中，周边邻国在与中国发展经济关系的同时，都试图发展与美国的关系。不管是否出于美国的主观意愿，周边国家都把发展与美国关系作为平衡中国的首选。除了地缘政治这一无法改变的因素外，还有哪些因素是中国无法提供给邻国而美国却能提供的呢？在冷战后的世界中，美国成为了世界唯一的霸主，并成为了国际合法性的“唯一提供商”。国际合法性恰恰是中国无法提供的。向美国寻求国际合法性成为了中国诸邻国共同的诉求。正是由于美国掌握了国际合法性，所以各邻国向中国求发展，向美国求安全。

在冷战期间，由于美苏两个超级大国的存在，美苏两大国都是国际承认和国际合法性的供应商。冷战后的世界中，美国是世界霸主，其在世界的霸主地位不仅仅体现在经济总量等硬实力方面，而且还体现在软实力方面。美国成为了国际合法性的唯一“供应商”。没有美国的认可，缅甸不仅难以获得西方世界的接受，而且还无法获得世界主要国际组织的支持和援助。在颜色革命后，美国已经发展出了一套成熟的“广场革命”模式。资助国内反对派指责他国不民主—组织广场示威—官方镇压—出现留学事件—外部施压制裁—实现政权更迭。颜色革命其实可以模式化运作，就像流水线生产一样，可复制性极高。*吴迪：《民主沦为大国博弈工具》，载《联合早报》，2014年4月11日，http://www.zaobao.com/forum/views/opinion/story20140411-331181有了这种可复制的颜色革命模式，中国周边国家如果没有美国的认可，则可能面临着政权颠覆的危险。除了朝鲜之外，中国目前无法为邻国顶住美国的压力而提供国际合法性。这也就是说，中国的大国地位是一种不全面的大国地位，在经济上强大，但在其他方面却相对较小。这也是导致中国周边外交困境的原因之一。

三、案例分析——中国的缅甸困境

2009年以来，美国与缅甸关系由敌对迅速实现了正常化，其速度之快出乎很多人的“意料”。2010年，缅甸大选后，缅甸解禁媒体、释放政治犯、允许昂山素季及其领导的民盟参与缅甸政治进程，缅甸的民主化与美缅关系的正常化形成了快速而高效的互动。伴随着缅甸民主化、美缅关系正常化而来的是“果敢事件”的发生、密松水电站的叫停、缅北战事重开等事件，“缅甸难题”成为了中国周边外交困境的新案例。

中缅关系有着中国与周边国家关系的所有特征：多年来中国一直是缅甸最大的贸易伙伴、最大的投资来源地和主要的武器来源国，中国也是缅甸最主要的对外援助来源国；同时由于中国坚持不干涉内政原则，中国也是缅甸最主要的国际支持来源国。在美国及其西方对缅制裁时期，可以说中缅之间的政治、经济、安全关系都有着良好的互动，但美缅关系改善后，虽然官方一再宣称中缅关系仍是“胞波友谊”，但缅甸对华政策的“越南化”、“蒙古化”*指缅甸的对华政策可能与越南、蒙古的对华政策相似，即经济上搭中国的便车，安全上戒备中国。似乎很难避免。

(一)国际合法性是缅甸转变对美政策的关键因素

了解缅甸对外政策的利益诉求是理解缅甸对华、对美外交的基础，也有助于理解为什么不掌握国际合法性导致了中国的周边外交困境。研究缅甸对外政策的利益诉求首先要知道缅甸的国家利益是什么，其自身是如何界定的。缅甸官方并没有类似的文件公开。各国的宪法一般都集中反映了本国的利益诉求和本国的基本制度，因此可以尝试从缅甸宪法*缅甸独立后，先后出台过三部宪法，一部是1948年制定的缅甸联邦宪法，一部是1974年制定的缅甸社会主义宪法，现行宪法即2008年制定的宪法是第三部宪法，即《缅甸联邦共和共宪法》。(2008年版)和缅甸的外交实践出发，尝试归纳缅甸对外政策的利益诉求。2008年版的宪法虽然是军政府主导下制定的宪法，但可以说此宪法部分地反映了当前执政的缅甸当局对缅甸国家利益的界定。从缅甸宪法和外交实践来看，缅甸对外政策的利益诉求应该包括以下几点：

1.维护缅甸的主权与独立

维护主权和独立是缅甸对其他国家外交政策的利益诉求。作为一个小国和曾遭受殖民侵略的国家，缅甸在与大国的外交中对主权和独立问题特别敏感。缅甸宪法在序言中就写明“1885年，由于帝国主义殖民者的侵略，国家主权完全丧失。各族人民齐心协力，用鲜血和生命开展了反对帝国主义和争取民族解放的斗争，于1948年1月4日重新建立了主权国家”。*《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳、古龙驹译，载《南洋资料译丛》，2009年第1期，第60页。缅甸宪法第一条就规定“缅甸是一个主权独立的国家”。*《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳、古龙驹译，载《南洋资料译丛》，2009年第1期，第61页。

1947年到1988年间，缅甸与美国维持了正常的外交关系。这一时期正处于美苏冷战时期，按照意识形态“选边站”是很多中小国家的做法，但缅甸在这一时期的外交中却保持了对中美苏三个大国都中立的外交政策。缅甸独立后，初期执政的吴努政府虽然保持了与社会主义国家—中国的良好关系，但其出发点并不是意识形态，而是缅甸的主权与独立。吴努虽然接触马克思主义较早，并曾翻译了包括《资本论》在内的马列主义著作的片段，*李晨阳：《军人政权与缅甸现代化进程研究(1962-2006)》，香港：香港社会科学出版社有限公司，2009年版，第119页。写过“我是一个马克思主义者”*贺圣达：《缅甸史》，北京：人民出版社，1992年版，第392页，转引自李晨阳：《军人政权与缅甸现代化进程研究(1962-2006)》，香港：香港社会科学出版社有限公司，2009年版，第119页。的文章。但吴努一贯反对共产主义，认为“共产主义是违背神灵旨意的”。*赵维扬：《吴努简介》，载《东南亚资料》，1982年第3期，第95页，转引自李晨阳：《军人政权与缅甸现代化进程研究(1962-2006)》，香港：香港社会科学出版社有限公司，2009年版，第119页。1947年到1962年间，吴努政府虽然宣称是资本主义国家，但却与社会主义国家的中国、苏联保持了友好关系，并与中国共同倡导提出“和平共处五项基本原则”；1953年，因为国民党在缅部队主动要求停止资本主义国家美国对缅经济援助，并将该问题提交联合国安理会。1962年政变上台的奈温军政权虽然宣称建立社会主义国家，并颁布了社会主义宪法，但1962-1970年间却与同为社会主义的中国交恶，而与资本主义的美国保持了正常的外交关系(见表3)。1948年到1988年间，缅甸为了维护自己的独立和主权，避免介入中美苏之争，先后几次主动要求美国停止对缅援助。1988年后，美国虽然对缅甸的制裁不断加大，但缅甸却没有因为美国的制裁而改变自身的政策。可以说缅甸认为当前不结盟和中立的外交政策是维护自身独立和主权的最佳方法，因此，缅甸不仅在对美外交中坚持了这一点，在对其他国家的外交中也是这样的。缅甸宪法也对这一点进行了明确的规定：“国家奉行独立、积极的不结盟外交政策，致力于维护世界和平与各国之间的友好交往与合作，奉行国家间和平共处的各项原则”。*《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳、古龙驹 译，《南洋资料译丛》，2009年第1期，第64页。

二是鼓励发展股份合作模式。由于农民对稳定收入的偏好，以及如有高投入高收益的企业参与，农民土地经营权所占的股份比例难以确定等原因，推进难度较大。而联合体内部信息透明，成员彼此信赖，为破解难题创造了新的机会。首先，在发挥联合体内部乡村精英的示范引领作用的同时，还可借助村集体强有力的组织和带动；其次，抓住当前土地经营权确权登记颁证到户、集体经营性资产折股量化到户的契机，引入权威的第三方专业评估机构，科学估价入股资源；第三，也是最重要的是重点培育联合体的核心龙头企业，其良好的市场竞争力是推行“保底收益+按股分红”分配模式的根本保障。

表3 美缅、中缅关系时间谱系

2.维护缅甸的民族团结和国家统一

缅甸官方认定的民族有135个，缅甸的民族问题是困扰缅甸和平与发展的根本问题之一。缅甸宪法基本原则的第一条就是“国家将维护联邦不分裂、保持民族团结不破裂”。*《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳、古龙驹 译，《南洋资料译丛》，2009年第1期，第61页。不管是在吴努时期，还是在军政府时期，缅甸都在力图解决境内的少数民族问题。即使是在2009年之后，缅甸也还是不顾美国的反对，先后通过武力解决了果敢问题，沉重打击了以基督教为主要信仰的“顽固派”克钦独立组织(KIA)。虽然实行所谓的“联邦制”，但缅甸宪法明确规定“缅甸联邦共和国所辖省、邦、联邦直辖区、民族自治地方等所有的国家领土组成部分在任何时候都不允许从国家分裂出去”。*缅甸联邦宪法第十条，参见《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳，古龙驹 译，《南洋资料译丛》，2009年第1期，第62页。缅甸对外政策的重要目标是实现外国政府不支持缅甸境内的民族地方武装的分裂活动。2011年以来，缅甸若开邦的佛教徒和穆斯林之间多次发生暴力冲突，*孙广勇：《缅甸奸杀案引爆佛教、穆斯林教派暴力冲突》，载《环球时报》，2012年6月6日，http://world.huanqiu.com/roll/2012-06/2790897.html(访问日期：2013年9月25日)造成数百人伤亡。尽管有人权人士要求美国对缅甸施压，要求缅甸保护境内穆斯林，但美国政府并没有做过多表示。即便是昂山素季在接受英国广播公司采访时，也否认佛教徒对穆斯林施暴，认为这不利于民族团结。

3.追求缅甸的国际承认

国际关系中承认的对象是一种国家行为或对外政策行为、国际组织中的代表权/资格、国家发展道路和国家政治认同。*赵俊：《国际关系中的承认：合法性与观众成本》，载《世界经济与政治》，2011年第4期，第86页。美国对缅甸的制裁虽然从实际效果来看并没有达到美国所追求的制裁目标，即迫使军政府垮台、昂山素季为代表的民主派上台，但美国对缅甸的制裁却使缅甸面临国际承认的危机。如果说在冷战期间这一问题还可以通过在中美苏之间维持中立、左右逢源而缓解的话，那么冷战后美国成为唯一超级大国后，美国对缅甸的拒绝承认就不仅仅是代表了美国的态度，而且还代表了整个西方绝大多数国家和绝大多数世界主要国际组织的态度。国际关系中的承认包括三个方面：主权(空间)承认、制度承认、身份承认，*空间/主权承认尤其表现在国家间的外交承认，外交承认是国家进入国际社会的基本条件；制度承认主要体现为国家对国际制度和他国制度的态度，涉及国家对制度公正性的认知；身份承认即国家自我认同塑造手段的承认。关于该问题的详细论述，请参见赵俊：《国际关系中的承认：合法性与观众成本》，《世界经济与政治》，2011年第4期，第79-89页。美国与缅甸在缅甸建国后的1947年就建立了外交关系，实现了美国对缅甸的主权承认，但随着1988年美国政策的转变，制度承认和身份承认都是缅甸希望得到但美国却不愿给予的。国家追求承认的根本原因是承认关涉国家和政权的合法性。

4.促进国内发展

现代国家的基本职能之一是为本国经济发展和人民生活改善提供必要的公共产品，这些公共产品除了国内良好的基础设施、完善的公共服务之外，还包括开放的国际商品、资本和技术市场。缅甸宪法也规定“国家的经济制度为市场经济制度、国家致力于提高人民生活水平和各方面投资的增长、国家将全力提供技术、资金、设备、原料等条件，推进工业的繁荣”。*缅甸联邦宪法第30条、第35条、第36条，参见《缅甸联邦共和国宪法》(2008)，李晨阳、古龙驹译，载《南洋资料译丛》，2009年第1期，第63-64页。缅甸多年来的发展没有太多的起色，1987年缅甸成为世界最不发达国家。二战结束后，缅甸的发展水平大致与泰国相当，但到2012年，缅甸和泰国已经处于了两个不同的世界。2012年泰国的GDP是缅甸的6.9倍，人均GDP是缅甸的7.4倍，人均寿命比缅甸长8.45年，人均受教育年限比缅甸长3年；而缅甸的贫困人口数量占比却是泰国的4.2倍，全国32.7%的人口生活在贫困线以下(见表4)。因此，发展国内经济、改善民生是缅甸紧迫的任务。美国作为世界上最大的经济体是缅甸发展必不可少的外部条件，缅甸发展所需的资金、技术、市场、援助都受美国很大的影响，因此缅甸对美政策的利益诉求还包括寻求美国的支持以发展国内经济。美国也确实曾经为缅甸提供了大量的援助。以2011年不变美元(Constant US Dollars)计价,1947年到2011年间，美国共向缅甸提供了13.38亿美元的经济援助和贷款，其中包括禁毒和难民救助的款项；同时还向缅甸提供了5.41亿美元的军事援助。2009年美缅关系转暖后，缅甸除了得到美国重新提供援助、解除市场封锁的承诺外，在美国的默许下，欧洲国家、日本、韩国还先后免除了缅甸大量的债务并为缅甸提供了新的援助和贷款；世界银行、亚洲开发银行等国际组织也重新恢复了对缅甸的援助和贷款。2009年以来，大量资本、技术和跨国公司开始向缅甸汇聚，缅甸的经济发展也随着好转。

表4 2012年缅甸与泰国部分指标对比

从上文的归纳来看，缅甸对外交往有四项利益诉求，分别是维持独立、维护团结、赢得国际合法性和促进发展。从中缅交往的实际来看，除了中国无法给予缅甸国际合法性之外，在其他三个方面都是缅甸通过与中国交往可以获得的。国际不承认缅甸政府的重要性，在于它会逐步销蚀缅甸政府的国内合法性。缅甸军政府通过政变上台本身就无法解决合法性危机，国际不承认会进一步瓦解其在国内的执政合法性。因此不管是民选的吴努政府还是缅甸军政府都需要得到国际承认，而在冷战后的单极世界中，没有美国的国际承认，在国际上的处境将是非常艰难的。

此外，2007年，颜色革命的缅甸版“藏红花革命”已经上演，虽然没有取得成果，但由于美国掌控了国际合法性，并且有一套成熟的可以通过国际合法性来实现颜色革命的模式。因此，如果无法获得美国的认可，很难保证“藏红花革命”第二季不会上演。也就是说，如果没有国际合法性，缅甸其他三个方面的利益诉求也面临着很大的威胁。

在当前的国际格局中，中国还不是国际合法性的供应商，而且中国自身的国际合法性也面临着美国的“认证难题”。因此，缅甸为了获得美国在国际合法性方面的认证，调整对缅政策是必然的。

(二)中国缺乏与缅甸多元化沟通渠道会导致中缅关系可能出现较大波动

缅甸民主改革前后最显著的变化是缅甸国内参与、影响对外决策的主体多元化。在军政府时期，缅甸对外交往的主体是以军政府为主的缅甸中央政府。缅甸民主改革后，影响缅甸政策及中缅关系的主要力量包括：以昂山素季为代表的全国民主联盟、以88世代学生组织为代表的其他前反政府政党、民族地方武装、解禁后的媒体、之前处于地下、半地下的非政府组织、国外非政府组织、生活在国外的之前被缅甸政府认定为的“异见人士”以及声称代表民众利益的各种民间组织。正如前文所述，我国对外交往方面的权力主要集中在中央，其他社会团体和社会组织参与对外交往的能力是非常有限的，这导致了我国对外交往主体的单一，对外交往的手段相对有限。这种情况如果只是与对方的中央政府交往，则基本可以应对，但如果出现类似缅甸的情况，其国内政局变动后，对外交往的主体多元化，则我国与该国的交往就会出现“一对多”的局面。

以对中缅关系影响较大的密松水电站和莱比锡铜矿为例，尽管都获得了缅甸军政府的支持，但我国对缅甸国内其他利益团体的影响非常有限。参与缅甸反坝运动有四股主要力量，其中国内和国际非政府组织是反坝运动的主导者、推动者和最积极的支持者。*王冲：《缅甸非政府组织反坝运动刍议》，载《东南亚研究》，2012年第4期，第77页。缅甸河流网、萨尔温观察、掸邦萨帕瓦环境组织等非政府组织的推动最终导致缅甸形成了全民反坝。*关于这些非政府组织的详细论述可参见王冲：《缅甸非政府组织反坝运动刍议》，载《东南亚研究》，2012年第4期。目前，缅甸不仅存在着反坝组织,还有反铜矿组织、反油气管道组织。尽管，我国已经意识到仅仅和军政府打交道已经不牢靠了，但我们现在进行的公共外交、民间外交，实际上仍然是中国的半官方机构通过缅甸官方机构做缅甸民众的工作。缅甸民地武也是影响中缅关系的重要力量，但由于不干涉内政原则，我国尽管对部分民地武有一定的影响力，但如何应用这种影响力仍是一个难题。位于泰缅边境大量的缅甸难民不仅是缅甸反政府力量的聚集地，也是西方向缅甸输出影响力的重要据点。针对利益多元化的缅甸，我国以中央政府为主体的外交方式面临着很大的挑战。

国际合法性和一元对多元这两个问题不仅存在于中国对缅甸的外交中，也是中国周边外交面临的共性问题，只是因为缅甸的民主改革和中缅关系的变化使得这一问题变得更为明显。

四、“一带一路”在周边关系中的作用

2013年中国提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，预计这一倡议将成为未来一段时间中国外交的重要突破点。“一带一路”提出后，国内各省份将其当作了提高各自省份在中国战略布局中的地位，争取中央项目和资金支持的重要抓手，强调自身在“一带一路”中的重要性。类似的讨论和争夺掩盖了“一带一路”提出的外交考量，不利于“一带一路”倡议的充实和实施。我们认为当前亟需讨论的是“一带一路”倡议如何能够破解当前中国的外交困局，特别是中国周边外交的困局。

目前，中国政府将“一带一路”定位为“倡议”，说明“一带一路”具有两个鲜明的特点：开放性和可塑性。目前还处于为这一倡议丰富内容，形成行动方案的阶段。正是因为“一带一路”具有很强的可塑性，因此可以将其与当前中国的周边外交相结合，对“一带一路”倡议进行建设性塑造，以缓解当前中国的周边外交困境。中国当前周边困境的两个原因分别是中国无法提供国际合法性和没有多元主体的外交格局，因此对“一带一路”的设计也要着力克服这两个局限性。

(一)“一带一路”的成员国资格应是开放性的

由于中国与周边国家的体量差别巨大，再加上缺乏有效的地区制度安排，中国与周边国家合作中，周边国家更关心的是合作的相对收益问题。要实现合作收益的平均分配显然是很难实现的，在这种情况下保持合作机制的开放性，吸引更多的国家参与合作机制就可以缓解国家对相对收益的关注，*朱杰进：《国际制度设计：理论模式与案例分析》，上海：上海人民出版社，2011年版，第39页。有助于促进合作。

(二)“一带一路”的议题范围应涵盖经济和安全议题

中国与周边国家的合作中，经济合作与安全合作总是无法同步，周边国家在搭中国经济便车的同时，也试图通过美国的“离岸平衡”实现对中国的安全制衡。出现这种现象的原因是，周边国家担心自己在合作中的相对收益较少，而中国则有可能将多得的收益转化为军事实力而威胁到自己。在这种情况下，扩大议题的范围，使参与国之间在不同议题之间形成复杂的利益链接，实现在议题之间的交叉，在合作中实现各个议题之间的相互制约平衡，有助于缓解当前中国与周边合作中安全与经济议题的脱节现象。

(三)“一带一路”的参与主体应包括国家和非国家行为体

中国周边困境出现的原因之一是除了政府之外，国内其他行为体的外交能力羸弱，无法有效地与国外开展合作，施加影响。“一带一路”倡议要转变以往国际合作中政府单打独斗的局面，从一开始就要吸纳非政府行为体参与“一带一路”的构建。智库、企业、各类社会组织都应该参与，形成一个从高级政治议题到非传统安全议题的综合性制度安排，鼓励各类组织和机构通过这一平台开展对口的交流与合作，提高对外交往能力。

(四)“一带一路”要在供应国际合法性方面有所作为

冷战后的世界，美国携西方世界以“历史终结论”为依据，成为了国际合法性的唯一供应商。对没有其国际合法性认证的国家，以颜色革命的模式推行“广场革命”。“一带一路”的目的是合作共赢，打造利益共同体，*王毅：《“一带一路”为亚洲振兴插上两支翅膀》，外交部网站，http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1135313.shtml最终要以“和平、友好、开放、包容、互利共赢”*张业遂：《建设“一带一路” 打造中国对外开放升级版》，国务院新闻办网站，http://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document/1367285/1367285.htm的丝绸之路精神形成命运共同体，形成新的国际合法性来源地。

中国周边外交中存在的问题既与我国的外交结构有关，也与冷战后国际关系的格局有关。“一带一路”倡议的提出，为我们主动建构中国的周边外交和周边秩序提供了平台，利用这一开放性平台，我们应该以构建命运共同体为最终目标，以利益共同体为手段，实现中国周边外交的突围。

* 本文为教育部人文社科重点研究基地重大项目“海外排华、反华的演变及其应对”(项目编号:13JJD810003)；2013年度国家社科基金青年项目“印度智库与印度对华外交政策研究”(项目编号：13CGJ014)的阶段研究成果。

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**曹云华：暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授；刘 鹏：云南财经大学印度洋地区研究中心讲师，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院博士研究生