中国与北印度洋地区的海洋安全合作

杨晓萍◎

中国与北印度洋地区的海洋安全合作

杨晓萍*◎

在中印共同崛起的大背景下，北印度洋地区是中印海上安全利益最为重叠的区域。中印间长期存在的“信任赤字”和北印度洋地区仍然主要依靠美国来保证安全的权力结构现实，是中国在该区域融入程度非常低的主要影响因素。要加强中国在北印度洋地区的存在，美国是常态的负面“贡献性”因素，印度是中国需要争取合作的主要对象，主要切入点是要争取在地区海洋机制上更大的融入。 本文通过应用SWOT分析模型，对北印度洋地区现存海洋合作机制所面临的问题、未来海洋安全合作所面临的主要挑战和机遇，以及中国所拥用的优势和劣势进行了较为细致的分析。本文认为：即使在北印度洋地区现有权力结构和印度对华安全认知不发生根本性变化的情况下，中印及其他重要利益攸关方在机制层面开展合作仍是可能的；中国越多地融入北印度洋地区现有合作机制，就越不可能以“颠覆性”方式改变该区域现有安全秩序。从长远看，中国更大程度地融入该地区合作机制将有助于一个更加高效、更可持续、更加均衡的地区安全架构的形成。中国更多融入北印度洋地区安全合作机制，需要以一种更加灵巧、更加机动、更加创造性的方式进行。这需要重要利益攸关方的共同努力及良好、务实互动，需要从另一个视角对所谓现存的“安全困境”进行重新阐述。

北印度洋地区 SWOT分析模型 地区机制 海洋安全

引 言

中印崛起是21世纪亚太地区较为重要的地缘政治现象之一。在两国经济持续发展的背景下，中印两国对能源安全的关注度也不断上升。长期、稳定的能源供应是两国共有的核心利益。据国际能源机构(IEA)预测，至2020年，中国从中东进口石油的70%将经过北印度洋地区，印度对进口石油的依赖程度也将从现有的73%提高到92%，其中大部分将经过霍尔木兹海峡。

能源安全与航道安全息息相关。就中印而言，双方海洋航道安全最为重合的区域集中于北印度洋地区——即东起印度尼西亚、马六甲海峡，西至中东包括伊朗、沙特阿拉伯、阿曼、也门等国家，南面包括埃塞俄比亚、索马里和肯尼亚等东非国家的区域。目前，中印两国在北印度洋地区的合作领域非常有限，虽然“进入21世纪后，中国有史以来第一次进入依赖海洋通道的外向型经济状态。”*倪乐雄：《从陆权到海权的历史必然——兼与叶自成教授商榷》，载《世界经济与政治》，2007年第11期，第27页。

中国较少参与北印度洋地区的海洋安全合作，除了中印间长期存在的信任赤字，美国的“亚洲再平衡战略”是重要的参与变量，虽然我们从不否认，“长期以来，美国是印度洋区域最为重要的安全产品提供者、以及地区安全秩序的担保人。”*Mohan Malik eds., Maritime Security in the Indo-Pacific: Perspectives from China, India, and The United States, Maryland: Rowman & Littlefield, 2014, p.7.“再平衡战略”致使美印战略关系不断夯实，印度在安全防务上更多地融入了美国的亚太同盟体系，这在客观上压缩了中印在北印度洋区域合作的空间。所以说，美国是中印在北印度洋地区进行海上安全合作的重要“负面性”贡献因素(contributing factor)。这主要体现在，美国的“亚太再平衡战略”使部分北印度洋地区国家确信，美国在亚太地区要平衡的目标对象就是中国。按此零和逻辑，可供这些国家选择的战略选项很少，要么选择追随美国来平衡中国，要么支持中国来应对美国的战略压力，这是中国在北印度洋地区开展安全合作的重要背景。

然而，在地缘政治和战略竞争凸显的背景下，另一股与其发展方向相背，且不可逆转的态势是经济全球化的不断深入。全球产业链条的无边界性和跨国性挑战着“安全”概念的传统主权逻辑，“安全”正在成为一个越来越具“跨国性”和“复杂性”的概念。传统的军事安全正被“综合”的大安全概念所取代。一系列非传统安全挑战如海盗、自然灾害、海洋恐怖主义(特别是集装箱安全)和毒品走私等议题切实地影响了国家的利益，各个国家和跨地区间存在切实的加强合作的需求。在北印度洋地区，更紧密的海洋安全合作在国家安全议程中的重要性正不断上升。

为降低北印度洋地区安全环境的不确定性，一些重要的机制已经建立。重要的双边机制如2014年《美印双边声明》，强调“为确保航行自由和正常商业活动的通畅，美印将根据国际法通行原则来加强海洋安全合作。”*The White House, U.S-Indian Joint Statement, Sep 30,2014, accessible at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/09/30/us-india-joint-statement三边机制如“美印日2014北太平洋区域联合军演”*http://thediplomat.com/2014/06/us-india-japan-to-hold-trilateral-naval-exercise/.，地区机制如环印度洋联盟(IORA)、印度洋海军论坛(IONS)。这些机制为促进海洋安全合作提供了制度性基础。但在所有这些机制中，中国被融入的程度非常低，中国至今不是该地区任何机制的完全成员国，这与中国在此区域的利益需求和安全紧迫性明显不符。

一、研究问题及分析框架

就中印在北印度洋地区合作的可能性而言，现有研究认为，一方面由于“美国正在加大对美印战略伙伴关系的投入，使印度有能力成为更广阔的印度洋区域的经济之锚和安全提供者。”*Department of Defense, Sustaining U.S Global Leadership, Washington, D.C 2012, p. 2. www.defense.gov/news/defense_strategic_guidence.pdan Rif.另一方面，由于“长期以来新德里将印度洋视为其战略‘后院’，认为自身在该区域发挥主导和支配作用理所当然。”*David Michel and Russel Sticklor edits, “Indian Ocean: Maritime Security and Policy challenges”, Stimson Report, July 2012, P.12. http://www.stimson.org/images/uploads/research-pdfs/IOR_chapter3.pdf再加上中印两国存在的“信任赤字”问题，中印不太可能在此区域进行深度的安全合作，中国也不太可能成为此区域的主要玩家。更进一步说，“印度非常担忧中国在此区域过度深入的存在和融入对印度的国家利益形成挑战，担心中国海上存在的加强会形成对印的包围和围堵。”*Chunhao Lou, “US-India-China Relations in the Indian Ocean: A Chinese Perspective”, Strategic Analysis, Vol. 36, No. 4, 2012, p.630.这些主要是从北印度洋地区现存的权力结构和印度的战略思维来进行解释的。

然而，上述论断的条件限制不能适用于两种情况：第一，在现有权力结构不变的情况下，即印度对中国的战略思维没有发生实质性变化，以及美国对印度战略投入没有发生实质性减少，为什么中国能够在某些层面与包括印度在内的北印度洋地区国家进行了某种形式的海洋安全合作？最典型的如打击海盗；第二，如果北印度洋地区现有权力结构在某个节点发生了较大的改变，中国在北印度洋地区进行海洋安全合作的途径和方式是否会发生根本性的变化？因为在未来，不能排除中美印三国在北印度洋地区的战略互动不断增加，达到可能改变该区域现有的权力机构，或是可能部分改变特定国家(如印度)的战略思维的情况。这个假设之所以重要，是因为从根本上讲，所谓“战略”，其实是对未来可能发生的关键性问题的重大判断，没有对这种情况的解释至少是不够“战略性的”。这也是本文试图回答的问题。

在具体研究过程中，本文将不会关注于北印度洋地区主要行为体的角色、作用和利益诉求。*中国很多学者已经对此问题进行了研究。代表性作品见朱翠萍：《印度洋安全局势与中印面临的“合作困境”》，载《南亚研究》，2014年第3期，第1-13页；楼春豪：《印度洋新变局与中美印博弈》，载《现代国家关系》，2011年第5期，第27-54页。而是将重点关注北印度洋地区海洋安全合作的机制层面，试图应用SWOT分析模型来分析中国加强其在北印度洋区域海洋合作的潜力、可能性和路径。为方便分析，本文假设印度并不绝对排斥在北印度洋地区开展与中国的双边合作，同时美国也不绝对拒绝加大在北印度洋地区对中国的融入。本文的基本论点是：对中国在北印度洋区域开展海洋安全合作时面临的机遇、挑战、优势、劣势的重新细致评估，将有助于重新理解阻碍现有海洋安全合作的真正原因。并在对此原因进行分析的基础上，最大限度地来扩展中国开展海洋安全合作的利益基点和问题领域，从而使中国能以一种更加灵活、机动和综合的方式融入该区域的海洋安全合作机制。

二、现有主要机制及其不足

一般而言，机制指将各个组成部分和对象系统地联系在一起的安排、原则和运行原理。当前，在北印度洋地区，虽然多边、双边的提议、制度性安排在数量上并不特别多，但在实际效果上已经显示出“碎片化、不兼容”的特点。本文将主要从“地区机制”、“对话联合演习”两个层面来评估现存的机制。

(一)地区机制

1、环印度洋联盟

1997年，在印度洋提议(Indian Ocean Rim Initiative)的基础上，环印度洋地区合作联盟(IOR-ARC)成立，地理范围覆盖环印度洋地区周边沿海国家和内陆国家。2003年，该组织更名为环印度洋联盟，合作范围也拓展至海洋安全领域。该组织成员国在政治、经济、社会等多个层面均处于不同发展阶段，民族宗教也极具多样性，地缘政治现实异常复杂。

作为一个地区多边经济组织，环印度洋联盟的主要设计理念是按照开放的地区主义原则，在政府、商业和学界三方之间搭建更好的沟通平台，促进该区域贸易投资便利化、加强经济合作、促进人文和社会交流。目前，除了印度洋沿岸的20个成员国外，还包括6个对话伙伴国(中国目前为其对话伙伴国)和两个观察员国。随着经过印度洋西北和东北角的国际海峡海上贸易的增加，印度洋沿岸的海盗问题凸显。在2011年第11次环印度洋联盟会议上，环印度洋联盟部长理事会表示“对索马里日益增长的海盗问题倍感担忧，将加强在此区域反海盗联合行动的信息共享和技术支持。”*“IOR-ARC Pledges to Jointly Combat Piracy Menace”, Outlook India, Nov 15, 2011, http://www.outlookindia.com/news/printitem.aspx?741549.这为各国加强安全合作奠定了很好的制度基础。

然而，有分析认为，环印度洋联盟在成立之初“条件有利、充满希望，但随后效力逐渐衰减。”*石志宏、冯梁：《印度洋地区安全态势与印度洋海军论坛》，载《国际安全研究》，2014年第5期，第109页。这既是由于沿岸国家在海洋能力及发展潜力方面存在巨大差异，各国海洋事务的优先事项也不同。更是由于部分沿岸国家内部在经济、社会(种族)、军事上存在问题，从而更多关注内部事务，而更少关注海上合作或者海洋治理。同时，“由于中国和印度是环印联盟中最大的、发展最快的经济体，两国的双边关系和互动对于环印联盟未来的发展以及发展轨迹也至关重要”。*斯瓦兰·辛格、瑞妮·玛娃：《印度与环印度洋地区合作联盟经济关系中的中国因素》，钟爱、杨怡爽译，载《印度洋经济体研究》，2014年第2期，第61页。

2、印度洋海军论坛

与环印度洋联盟的地理涵盖范围广、结构松散不同，印度洋海军论坛是目前解决印度洋沿岸共同安全威胁和挑战较为重要的一个多边平台。该论坛成立于2008年，由印度海军首倡，印度洋沿岸27个国家海军或海岸警卫队首脑共同启动，被视为21世纪第一个重要的海洋安全倡议。通过举办一系列海军论坛和研讨会，印度洋海军论坛试图通过实现海军对海军的对口交流来加强海洋安全合作，特别是 “通过提供一个开放的、包容性的论坛，来具体讨论地区性的重大海洋事务，促进海军职业军官间更为顺畅的消息和观念交流，加强他们对现存问题的更好理解，以便更好实现印度洋地区沿岸各国海军之间的海洋事务合作。”*Indian Ocean Naval Symposium, http://www.ions.gov.in/about_ions.

目前，印度洋海军论坛的成员国已扩展到35个，严格限定于地理意义上的印度洋沿岸国家，包括南亚的斯里兰卡、马尔代夫；西亚的伊朗、伊拉克、沙特阿拉伯；东非的毛里求斯、塞舌尔和索马里；东南亚的印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、东帝汶和缅甸；以及澳大利亚。在成立之初，该论坛就奉行“不设观察员国”的原则，这或多或少体现了倡议国对印度洋的实质战略思维。当今，该原则正受到越来越严峻的挑战。像美国这样的印度洋地区的“活跃”大国被排除在外与现实完全不符，同时随着中国在印度洋地区利益的增强，继续以“中国在印度洋地区缺乏永久性存在或者领土性资产”为由拒绝接纳中国为观察员国也很牵强。在现实效果上，反而会加大该论坛被印度主宰的色彩，带来其他印度洋沿岸小国的疑虑和担忧。

2014年3月，在由澳大利亚担任主席的论坛上，澳大利亚邀请了14个区域外国家以“本次活动观察员”的身份参加了论坛，这对印度洋海军论坛修改其“不接受观察员”原则施加了一定压力。同年，印度洋海军论坛达成的宪章中规定，“对于一个在印度洋上并不拥有永久性领土，或者其永久性拥有的领土并不与印度洋相接，(但是)在该地区拥有重要的战略兴趣的国家，其所设立的海军在下一届的论坛上向印度洋海军论坛秘书处提交申请，并且其申请在决定作出时通过获得共识(consensus)的方式得到同意后，有资格成为观察员。”*Article 5.2, Charter of Business, Indian Ocean Naval Symposium, March 28, 2014, p.4, http://www.ions.gov.in/sites/default/files/IONS_Charter_Version_28_March_2014_0.pdf.这多少可以被视为印度对印度洋海军论坛机制设计的一种妥协和修改。

在具体议题上，印度洋海军论坛主要关注于亚丁湾海域的海盗问题，以及一些技术标准的制定，如“进行反海盗合作的标准操作流程(SOPS)制定”*“India Proposes Norms for Indian Ocean Anti-Piracy Patrols ”, NDTV, APRIL13, 2012.。如在2013年的论坛上，就集中讨论了“海盗雇佣军对商船可能造成的挑战、海军如何实现常规职能与治安维护的平衡以及如何通过合作型的海洋监管来加强海洋合作。”*INOSPHERE, Jan 2014, http://ions.gov.in/sites/default/files/IONSNewsletterJan2014.pdf.有研究认为，在未来，反海盗问题可能不再是印度洋海军论坛的工作重点。相反，之前被忽视的“贩毒问题、海洋恐怖主义可能会得到人们更多的关注。因为印度洋东北部已经成为链接哥伦比亚和南亚重要的国际贩毒网点。”*Vijay Sakhuja: “Forecast 2015: Maritime Challenges in the Indian Ocean”, Center for International Maritime Security, http://cimsec.org/forecast-2015-maritime-challenges-indian-ocean/14304

在很大程度上，印度洋海军论坛是模仿西太平洋海军论坛(WPNS)成立的，后者在机制建设上更显成功。除召开论坛外，西太平洋海军论坛还开展了包括潜艇营救、潜水与反雷措施在内的合作性演习和训练，并且制定了系列技术标注，包括《海上补给手册》和《海上意外相遇规则》。其中《海上意外相遇规则》对于减少各国海空军事行为的误解误判、避免海空意外事故、维护地区安全稳定具有十分积极的意义。*中国人民共和国国防部：“《海上意外相遇规则》在第14届西太平洋海军论坛年会上通过”，2014年4月22日，http://news.mod.gov.cn/big5/headlines/2014-04/22/content_4504745.htm.同时，西太平洋海军论坛比印度洋海军论坛更具包容力，很多印度洋海军论坛成员国(如印度和孟加拉国)同时也是西太平洋海军论坛的观察员国。

印度洋海军论坛未来发展的另一个挑战是，它如何解决其与亚太地区其他机制在功能上重叠的问题。如东盟防长扩大会(ADMM Plus)就特别关注成员国和伙伴国家之间在海洋安全、反恐、灾害管理和维和行为上的协调和合作。而东盟主导的东盟地区论坛(ARF)，甚至是孟加拉湾多部门技术经济合作组织(BIMSTEC)都在打击恐怖主义、跨国犯罪等问题上将南亚和东南亚国家有机结合了起来。同样，海湾合作委员会(GCC)也谋求成员国之间的海洋军事合作，以便增加海合会集体防御能力。这或多或少会限制印度洋海军论坛成员国对其投入资源的力度。

(二)“对话”与“联合演习”

在北印度洋地区，要特别重视美国的特殊作用。长期以来，驻扎于巴林的美国第五舰队负责从波斯湾、红海、阿拉伯海，到东非肯尼亚印度洋海域一带的航道安全和航行自由，而美军的迪戈加西亚岛(Diego Garcia)海空军基地则在执行军事任务和维护航道安全上扮演了重要的作用。因而，美国是其他各国在北印度洋地区谋求对话和合作的最主要对象。

其中较为重要的是“美印战略对话”。一些评论认为，除了两国在民主、公开和透明等价值观上的趋同性外，海洋安全合作的现实需求以及“中国因素”是促使两国开展战略对话的重要原因。“两国均深信，中国不断提升的军事投射能力和外交上的进攻性可能限制印度在中印边界上快速行动自由，并削弱印度在印度洋地区的反应能力。”*S. Paulkapul Ryan Jacob and Ryan French, “U.S Indian Strategic Dialogue 2014”, U.S Postgraduate School, Feb 2014, p.6.2014年，在《第五次美印战略对话联合声明》中，双方同意“深化美印在联合军演、防务贸易等领域的合作，承诺将按照2013年《美印国防合作首脑会谈联合宣言》要求，加强在武器共同生产、共同研发等领域的合作。”*U.S Department of State, “Joint Statement of the 5th India-U.S Strategic Dialogue ”, July 31, 2014, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/07/230046.htm.这往往被视为是对2006年《印美海上安全合作框架》升级，此前，美印双方已经表示，将合作应对海上安全威胁——包括跨国犯罪、海上大规模杀伤性武器扩散、对人员、船只、财产的危害、环境恶化和自然灾害等。在2011年美国国防部提交给美国国会关于美印安全关系的报告中，重申“美国海军在印度洋海域将通过谋求与印度海军的合作，来提高自身军事行动的效果……美印双方将在双边防务会见中交换关于未来能力建设计划的信息，以便确保该地区与第三方的能力建设合作只属于补充地位。”*Report to Congress on U.S-India Security Cooperation, U.S Department of Defense, Nov, 2011,p.8.

此外，2011年成立的“美印日三边战略对话”也是印太地区涉及海洋安全合作的重要合作机制。该对话关注于反海盗、不正当贸易(特别是涉及大规模杀伤性武器制造的原材料贸易)以及自然灾害(如地震、台风等)的救援。通过这种方式，印度在安全领域越来越“无缝”对接于美国在亚太的盟友体系。

除了“对话”机制之外，印度洋地区尚存的联合军事演习也是目前各国开展海洋安全合作重要的机制之一。其中比较重要的包括美印海军联合演习，如美印2014准备战争(Yudh Abhyas )；美印日三边联合军演，如马拉巴尔演习(Malabar)。据不完全统计，单就美印双边联合军演而言，“从2001年到2011年，双方进行的联合军演及军事行动就达6次。”*刘红良：《论美印安全合作的机制化建设》，载《南亚研究》，2014年第3期，第31页。此外，美印马拉巴尔演习最开始主要集中于反海盗和反恐怖主义，后来由于2012年印日进行了联合海洋演习，因而日本也被纳入了马拉巴尔联合军演。不难发现，一定程度上，美国是日本与印度发展更紧密安全关系的重要媒介。“虽然印度长期以来保持着对制华联盟的克制和必要距离，然而在发展与日本的安全关系中，印度很巧妙地实现了客观上对中国力量的部分限制。”*“India, Japan and U.S hold joint Naval Exercise”, The Diplomat, July 25, 2014, http://thediplomat.com/2014/07/india-japan-and-the-us-hold-joint-naval-exercises/

(三)主要的不足

就北印度洋地区尚存机制而言，不足之处主要集中于：

首先，环印度洋联盟地缘的分散性和机制运作的松散性。由于环印度洋联盟涵盖了政治、经济、社会处于不同发展阶段的国家，各国在海洋事务的优先议程上很难达成共识，因而也很难形成特定的、有限的地区安全焦点议题。环印度洋联盟很难达成联合行动。

其次，在经费支持和机制建设上，印度洋海军论坛仍缺乏足够的资源禀赋。同时，印度洋海军论坛的排他性原则也限制了该区域最重要安全提供者美国的参与，以及中国这个兴起的重要利益攸关方的融入。

再次，环印度洋联盟与印度洋海军论坛如何相互借力问题。一些研究认为，“如果环印度洋联盟与印度洋海军论坛能够以某种形式实现相互补充，并在确定共同目标的基础上部分实现较易达成的目标，这其实是一种更加理想的状态。”*C. Uday Bhaskar, “The Effectiveness of Cooperative Mechanism”, see Mohan Malik eds., Maritime Security in the Indo-Pacific: Perspectives from China, India and the United States, Maryland: Rowman & Littlefield, 2014, p.121.

最后，鉴于“对话、联合军事演习”等机制在很大程度上仍依赖于美国在该区域的领导力，而美国的主要手段之一是加强印度在安全提供方面的能力。因而从长远看，如果印度实力过强，将可能存在与美国的领导权之争。即使美印领导权之争仍为时尚早，但现有机制的发展方向与一个均衡的、可持续发展的、和谐的地区海洋秩序的发展方向是相互背离的。这是从根本上需要考虑加强该地区机制建设的原因。

在对上述机制进行重新评估的基础上，我们不难发现，当前的主要问题并不仅仅只是成员资格或是扩容问题，更重要的是，在机制设计上，各个重要利益攸关方将以何种方式，在何种领域进行海洋安全合作的问题。

三、SWOT分析之一：威胁、挑战与机遇

经济快速发展的重要衍生品之一是国家对能源依赖性的增强。一方面，这带来了国家间对能源的竞争；另一方面，各国为保护航道航行安全(SLOCs)存在巨大合作空间。航道安全是与能源安全、经济安全紧密相连的。据估计，当前每年通过印度洋的船只达到10万余只，而海上贸易的40%要经过霍尔木兹海峡和马六甲海峡。纵观亚洲，中国崛起和印度的高速发展使两国高度依赖能源进口，而日本、韩国等岛国和较发达经济体，也在保护航道航行安全上存在巨大利益。对主要亚洲国家而言，在保护航道航行安全上不存在根本性利益分歧。

就当前可能影响航道安全的威胁而言，直接的包括海盗、毒品走私、非法武器交易、海上突发事件等；间接的则包括人口偷渡、海洋环境污染、国家间冲突甚至领土纠纷等。而这些安全威胁往往相互关联，如海盗集团可能同时从事毒品走私和非法武器交易来获得资金支持，并卷入国家间冲突。安全威胁的相互关联性和相互转换性使我们必须有一个“综合”的看待安全问题的框架。

(一)安全威胁：海盗问题

在北印度洋地区，索马里沿岸的海盗问题可能是当前最薄弱的安全环节。随着索马里内战在21世纪进入第二阶段，该区域的海盗问题直接影响着国际航运安全。有数据显示，“2011年，全球共发生海盗武装抢劫船只案件439起，发生在印度洋沿岸的就达160起，占全球的36% 。”*汪戎等：《2011-2012年印度洋地区安全形势与安全合作机制》，载汪戎等编：《印度洋地区发展报告(2013)》，北京：社会科学文献出版社，2013年版，第43页。在全球海盗武装抢劫船只案件频发的7个地区，有5个位于印度洋地区，分别是索马里海域、红海、马来西亚、印度尼西亚和亚丁湾。在具体地理分布上，“从1994年到2004年期间，海盗活动最猖獗的地区在印度洋的东部，即马六甲海峡和印尼海域。但2005年之后，印度洋东部的海盗案件开始逐年下降，但印度洋西部的索马里海域和亚丁湾海域海盗案件却急剧上升，其中包括多起劫持中国船员和船只的案件。”*许可：《印度洋的海盗威胁与中国的印度洋战略》，载《南亚研究》，2011年第1期，第2页。这是中国2008年开始向索马里海域和亚丁湾派遣海军舰队执行护航任务的主要背景。

在国际层面，自2005年后，包括国际海洋组织(IMO)在内的很多国际组织都表达了对索马里海盗所造成的系列安全问题的严重关切。在作案方式上，索马里海盗已经由最初的“渔民”向过往船只收取“取道税”演变成有组织犯罪行为。具体方式包括两种：一是在锚地和港口附近对商船进行抢劫；二是持自动武器乘快艇，登临在领海内或是在公海上行驶的船只，抢夺船上的财物或绑架船员，勒索巨额赎金。“由于索马里海盗有基地，因而根本不必担心劫持来的船只行踪会被监视。根据劫持的船员、船和货物的情况，索马里海盗向船东漫天要价，赎金一般在100万美元以上。”*许可：《印度洋的海盗威胁与中国的印度洋战略》，第4-5页。根据海上无盗组织(Oceans Beyond Piracy, OBP)数据，海盗行为大大增加了国际商船的运输成本，“仅在印度洋地区，2013年索马里海盗造成的经济损失就高达30-31亿美元。”*OBP, “Latest Oceans Beyond Piracy Report Notes Factors Behind 50% Reduction in Cost of Somali Piracy”, May 07, 2014. http://oceansbeyondpiracy.org/latest-oceans-beyond-piracy-report-notes-factors-behind-50-reduction-cost-somali-piracy.此外，海盗问题还严重威胁了人类安全，特别是对船员带来的安全隐患，如受伤、绑架、溺水甚至杀害。

当前，国际社会已经就打击海盗开展了一些国际合作。如2004年，为打击印度洋东部的海盗，东盟十国、中国、日本、韩国、印度、孟加拉国和斯里兰卡等签订了《亚洲地区打击海盗和海上武装抢劫区域合作协定》。2009年，由美国、土耳其和韩国组成了“联合特混舰队151”(CTF-151)，以及由法国、巴基斯坦和澳大利亚组成了的“联合特混舰队150”(CTF-151)等均在印度洋地区开展了系列反海盗行动。然而，整体而言目前国际反海盗行为仍缺乏国际合作机制以及信息共享中心，主要仍依赖于多国海军的巡逻，而一些参与打击海盗的主要国家如俄罗斯、印度和中国，基本只能独立行动。同时，在执法上，对于已经抓获的海盗，由于司法程序上的差异和部分法律法规的缺失，很难对其进行相应的司法审判。

(二)安全挑战：战略互疑

在美国“亚太再平衡”的背景下，中国在北印度洋区域存在的加强可能会被视为某种对现状的挑战。同样，美国在该区域军事力量的再布局也会令中国对美国的战略意图发生疑虑。一方面，中美两国间存在大量的、形式多样的双边机制，试图来增进了解，加强战略沟通和对话；另一方面，中国外交的所谓“进攻性”与美国亚太再平衡的“规制性”却是中美“战略互疑”的结果。

这种互动格局一定程度上影响了印度对与中国在北印度洋地区开展合作的态度，印度对中国在北印度洋地区的存在非常敏感。“由于印度在北印度洋地区的传统优势，以及中印间尚未解决的边界问题，中国在印度洋地区的存在往往被印度视为中国为加强对印优势而开展的珍珠链战略的一部分。”*Gurpreet S. Khurana, “China’s String of Pearls in the Indian Ocean and its Security Implications”, Strategic Analysis, Vol.32, No.1, 2008, pp. 1-39.在现实上，印度也不存在加强与中国在北印度洋地区合作的紧迫性。印度国内部分观点甚至认为，如果印度最终将不得不加强与中国在北印度洋地区的海洋合作，印度应要求中国承认印度更多参与太平洋事务存在合法性，这种利益置换也是印度“东进(Act East)”与中国“西向”的必然逻辑。

(三)安全机遇：不确定性的增强

当今世界最显著的特征之一就是复杂性和不确定性的增强。在海洋安全领域，海洋突发事件频频发生。这包括海洋恐怖主义、海洋沿岸国家的政治动荡、自然灾害、飞机失联，甚至是商业船只的相撞，而管理这些突发事件需要利益攸关方更加紧密的合作。在系列威胁和不确定的背后，实际蕴含着巨大的合作机遇。

此外，在公海区域，印度洋的海洋资源也异常丰富，富含钒、铬、铀、铁等贵金属。“据估算，印度洋地区拥有全球65%的战略性原材料储备。”*宋志辉：《美印在印度洋上的博弈对双边关系的制约与推动》，载《南亚研究季刊》，2008年第3期，第23页。随着科技的发展，对深海矿床的开采也将被提上议事日程。当前，中国已在深海作业领域进行了一些科研尝试。2011年，中国大洋矿产资源研究开发协会(COMRA)与国际海底管理局(ISA)签订了为期15年的协议，被批准勘探位于西南印度洋中脊的多金属硫化物矿区。与此同时，中国其他海洋科研技术也在跟进。2011年，中国首个印度洋海洋观测系统也进入业务化运行，“通过首个深海业务化观测浮标，中国可以测量二氧化碳、叶绿素、溶解氧、PH 值等重要指标，这将大大提高中国在海洋与气候变化领域的国际影响力。”*李清滨：《我国印度洋海洋观测系统进入业务化运行》，载《中国海洋报》，2011年4月5日，第2版。

近年来，印度也加大了对深海矿藏(特别是稀土)开采的科研力度。据报道，“印度有意在东部沿海奥里萨邦(Orissa)建立稀土加工厂，前期设备投资和安装就花费约1.35亿美元……同时，印度政府还计划将海洋科研与核能、空间技术与国防研究有机结合，通过这种整合性研究来加速矿产的提炼。”*“India Backs Exploration of Rare Earth in deep Sea”, SciDev Net, Aug 28, 2012, http://www.scidev.net/global/biodiversity/feature/india-backs-exploration-of-rare-earths-in-deep-sea-1.html.印度一些研究认为，深海矿藏的开采能够有效缓解印度在稀土领域面临的战略困境，大大提高印度的战略舒适度。

根据国际海底管理局的规定，国际公海海洋资源的开发必需秉承合作的原则，这在客观上为开展联合科研创造了条件。

四、SWOT分析之二：中国的优势与劣势

迄今为止，虽然中国在北印度洋地区的影响力并不大，在行动能力和后勤保证方面也存在诸多能力限制，但作为北印度洋地区非常重要的利益攸关方，中国在开展海洋合作上有自己独特的资源。

首先，中国与印度洋沿岸很多国家政治、经济关系良好，这为中国在此区域开展海洋安全合作创造了良好的基础和条件。长期以来，中国外交秉承“不干涉内政”原则，主张国家“不论大小，一律平等”，这种理念和外交行为得到了国际社会的广泛认同，也受到了印度洋沿岸国家的欢迎。进入21世纪后，随着中国经济的持续发展，中国和印度洋沿岸很多国家的经济互补性加大，共同利益增多，相互依赖性增强。仅就进出口而已，中国与澳大利亚、孟加拉国、斯里兰卡、伊朗、肯尼亚、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等国家的进出口总额就常年保持稳定增长势头。国际贸易依赖安全的航道，像马达加斯加岛、科摩罗、毛里求斯和塞舌尔这样的印度洋岛国，对确保中国与中东、非洲外贸自由非常重要，这使得中国愿意在处理海盗问题和航道安全上投入更多的资源，也使印度洋沿岸国家能更好、更多地“借”中国之力来共同保护航道安全。除此之外，考虑到南亚地缘政治中印度独有的“中心”位置，印度洋沿岸一些“小国”也非常看重中国在地缘政治中的平衡作用。

其次，作为亚丁湾打击海盗行为的重要力量，中国在北印度洋地区的存在已经获得了国际合法性，也得到了以美国为首的西方国家的欢迎。为保护石油进口安全，避免中国商船受到海盗袭击，中国自2008年起就派遣中国海军护航舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务，这说明中国已经具备了基本的远程投送能力。至今，中国海军在打击海盗上已积累了一定的经验，在未来的海洋安全国际合作中，中国海军的现有经验、实际具备的能力和资源能够对现有国际合作进行有效补充。

再次，中国的经济实力对印度洋沿岸国家有着“战略稳定锚”的作用。中国的官方发展援助、国外直接投资、低息和无偿贷款对于印度洋沿岸国家的经济发展起着重要作用。中国对北印度洋地区某些国家如斯里兰卡、巴基斯坦和索马里的投资在整个区域起着示范作用。在特定时期，中国与北印度洋沿岸国家良好的经济互动也使中国更容易以商业手段在这些国家获得海洋安全后期支持，包括中国船只的加油、补给和后期支持等。

最后，目前的国际形势也比较有利于双边(如中印)和多边海洋安全合作的开展。莫迪执政后，力推改革、发展经济是新政府的基本思路，而中国也提出了海洋丝绸之路战略，并成立了“丝路基金”作为该战略的配套措施。在2014年中国国家主席习近平访印期间，“中国承诺将投入200亿美元来缓解当前中印贸易赤字问题，并投资在印度马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦兴建产业园区。”*“Kartikay Mehrotra and Unni Krishnan,”Modi Wins 20 Billion$ Pledge from Xi Amid Border Flare-up”, Bloomberg, Sep 18, 2014,http://www.bloomberg.com/news/2014-09-17/modi-to-host-xi-for-talks-to-bolster-india-s-china-ties.html中印经济更多地捆绑和融合将有助于增强双方的互信，为双边海洋合作的展开创造良好的环境。

与此同时，中国在北印度洋地区开展海洋合作中的短板也非常明显，主要集中于：

第一，中国仍然在物理距离与北印度洋地区相距甚远，由于在后勤保障和里程限制等方面的制约，中国目前还没有能力向印度洋地区进行军力投送。“与西方国家相比，中国的海军力量还很薄弱，无法进行远程投送，也无法进行有效的后期补给，这大大增大了海洋运输的风险。”*朱翠萍：《中国的印度洋战略：动因、挑战与应对》，载《南亚研究》，2012年第3期，第10页。

第二，很大程度上，在北印度洋地区，中国仍然非常依赖美国、印度等主要国家提供的安全公共产品，如航道安全等。从长远看，中国只有更深地融入海洋安全合作，才有可能更好地保护中国的利益，实现中国和相关国家的双赢。

第三，虽然中国参与海洋合作的积极性很高，但由于中国崛起所带来的战略疑虑，中国在北印度洋地区的存在并没有受到主要国家的欢迎。就印度而言，一方面，印度以中印边界存在纠纷为由对中印海洋安全合作进行推诿；另一方面，印度仍然以中国与巴基斯坦的“特殊关系”作为其拒绝与中国合作的关键影响因素。

结论与建议

中国崛起造成了中国国家利益的自然延伸，但这种快速拓展的国家利益现实并没有获得相应的国际机制以及利益攸关方观念层面的配套。中国的快速发展一直被视为一个“他者”的崛起，中国一直被视为需要管控和防范的对象。就北印度洋地区而言，虽然维护海上通道的安全符合美国、印度、中国及其他沿岸国家的共同利益，但中国崛起造成的战略“疑虑”以及传统的地缘竞争使目前的海洋安全合作仍处于较低的水平。不论是在资金支持上，还是在机制建设上，北印度洋地区现有的合作机制均存在巨大提升空间。从长远看，这将直接影响现有机制在打击共同安全威胁的有效性、延展性和机动性。

如果说大国的战略延伸直接导致了中、美、印等大国在北印度洋地区安全合作的“困境”，那么从另一个视角来对“安全困境”进行重新阐述(reframe)，也许有助于北印度洋地区海洋安全合作的推进。抛开战略竞争和地缘上“反介入”的思维惯性，从长远看，更大程度地吸纳中国将有助于一个更加高效、更可持续、更加均衡的地区安全架构的构建，而这从根本上符合重要利益攸关方的关键利益。以此为出发点，即使在现有权力结构和印度对华安全思维不发生根本性改变的情况下，如果我们能够对北印度洋地区安全合作机制所面临的资源限制、行动能力和机制建设中存在的挑战和问题进行客观的分析，并以务实和“非零和”的方式来看待海洋安全本身，在权力结构受限制的情况下实际存在很大的合作空间。在北印度洋地区，重要利益攸关方之间以一种更加灵巧、更加机动的方式进行安全合作是可能的。更进一步说，在北印度洋地区更多从机制层面吸纳中国并不会从根本上改变该地区现有的权力结构。同时，在未来，中国越多地被融入该地区的海洋合作机制，中国就越不可能以一种“革命性”和“颠覆性”的方式挑战北印度洋地区的安全秩序。这主要是从机制本身的作用而言，一旦加入该机制，行为体本身的习惯就会受到机制的制约，并且具有不可逆转性。

就如何在机制上更好地吸纳中国而言，整体思路仍然是要通过扩大利益趋同面，逐步减缓战略竞争来促成总体合作框架的达成。这既包括加强与相关重要国家海洋安全合作的磋商与对话，也包括进一步制定或完善有关海上安全的具体规则和操作程序，以便能以一种更加灵巧、灵活和机动的方式进行合作。

在具体合作领域上，首先可以从一些比较中性的安全领域入手，如自然灾害的联合救援与搜救、反海盗的交替巡逻、港口互访等，通过这些互动来促进中印间信任措施(CBM)的建立。与此同时，也可以考虑在印度洋和马六甲海峡区域进行中、美、印的联合演习，在特定行动中甚至包括信息的共享等。

其次，应促使中国与北印度洋地区重要攸关方系列备忘录的达成，加强军事对口交流。

再次，考虑开展深海联合科研的可能性，与此同时，印度应考虑中国成为印度洋海军论坛成员国资格的问题。

最后，在地区层面，就特定安全问题和特殊情况，中印可以考虑提前非正式的政策沟通。

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53-1227(2015)02-0034-17

* 杨晓萍：中国社会科学院亚太与全球战略研究院、中国社会科学院南亚研究中心助理研究员