全面实行收费制背景下研究生资助制度：挑战、问题与对策

赵 军

2013 年2 月28 日，财政部、国家发展改革委、教育部联合发布了《关于完善研究生教育投入机制的意见》。 意见指出，自2014 年秋季学期起，我国全面实行研究生教育收费制度，即按照“新生新办法、老生老办法”的原则，向所有纳入全国研究生招生计划的新入学研究生收取学费。而伴随着2014 级新生的入学，研究生教育全面实行收费制也从政策话语转入政策实践。 全面实行收费制度对研究生资助制功能的发挥提出了更加严格的要求。 基于全面实行收费制的背景，笔者指出了当前研究生资助制面临的三大挑战以及存在的主要问题，并提出了改革的路径。

一、研究生资助制面临的三大挑战

研究生教育收费制是研究生教育制度结构中一项重要的制度安排。该制度的确立，离不开一系列配套制度的改革与建设，包括补贴制度、助学金制度、勤工助学制度、奖学金制度、贷款制度等[1]。 换言之，研究生资助制是研究生教育收费制度的系列配套制度安排之一。研究生教育全面实行收费制，也对研究生资助体系功能的发挥提出了更高的要求，因为“制度安排‘嵌在’制度结构中，所以它的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度”[2]。 当前要减少研究生教育收费制的实施阻力和执行成本，研究生资助制还面临着三大挑战。

1.保障研究生教育公平的压力空前提升

研究生教育全面实行收费制，直接利益相关者就是研究生。 研究生是该政策的直接对象和主要群体，这一政策的推行，对保障研究生教育公平提出了更高的要求。根据《关于完善研究生教育投入机制的意见》，现阶段全日制学术学位研究生学费标准，硕士生每生每年不超过8000 元，博士生每生每年不超过1 万元，对于家庭经济困难的研究生而言，这是一笔高额的费用。因此，对那些家境清寒或缺乏应有的经济基础，但又有志选择深造的学生而言，就存在如何进一步保障教育公平的问题。同时，对于那些已经入学的贫困研究生，也存在如何让他们将更多的精力和时间投入学习的问题。 虽然这些问题在全面实行收费制之前已经不同程度地存在，而且研究生资助制已经对这些问题给予了充分的关注，但事实上已经有一些家庭经济困难的学生，因为收费制的推行，正在考虑放弃考研[3]。 加上当前收费制的全面铺开，受影响群体基急剧据扩大，这对于研究生资助制，无论在资助金额还是在资助覆盖面上，都提出了更高的要求。 如何进一步保障研究生教育公平，在制度上保证每一个学生不因经济困难而辍学，这是对研究生资助制提出的首要挑战。

2.调节研究生教育供求的需要愈发迫切

研究生教育全面实行收费制，对考研者报考院校、报考专业等都会产生直接影响，进而影响着研究生教育供求。在收费制尚未全面推行时，公费读研成为部分非重点高校或一些冷门学科招揽生源的重要手段。而伴随着收费制的实施，公费读研措施也就不能再发挥应有的作用，尤其当收费额度相差不大时，那些非重点高校或冷门学科的招生压力将会进一步增加，优秀生源也将进一步流失。 在此背景下，完善研究生经费保障体系和研究生资助制度，发挥资助的经济调节功能，以此吸引优秀生源，对于这些高校或学科而言就显得更加迫切。因此，在全面实行收费制背景下，研究生资助制必然会超越单纯的经济保障功能，在不同学校、不同学科，资助制可能还不同程度地要兼顾调节研究生教育供求的功能。 无论对于国民经济发展需求十分迫切而又相对过冷的学科，还是对于国家经济发展需求已经相对饱和而学生报考又相对过热的学科，资助制都可以发挥一定的调节作用。正如研究者所言，研究生学费与资助政策改革，恰好为我们提供了一个优化研究生学科结构的好机会，有利于建立适应经济建设和社会发展需要的研究生教育学科结构规模调节机制[3]。 所以，调节研究生教育供求，建立更加合理的适应社会需求的研究生教育科类结构，也是全面实行收费制带给研究生资助制的又一个挑战。

3.提升研究生教育绩效的期待更为强烈

研究生教育收费制的推行标志着研究生教育免费时代的全面终结。 但全面实行收费制不是纯粹地面向研究生收取高昂的学费，它本质上是实现组织（政府和高校）和个体（导师和研究生）等研究生教育重要利益相关者的成本分担，从而调动各改革利益相关者的积极性，以实现研究生教育的帕累托最优。“收费制度的实施会对多方利益相关者带来不同程度的影响，这一制度要实现其应然的理想状态，实际上是多方利益相关群体彼此博弈最终实现整体利益最大化的过程。 ”“收费制度应通过建立合理的科研经费拨款机制、研究生教育绩效拨款机制、导师项目资助机制、导师评价机制、研究生奖助酬政策体系以及研究生评价机制等作为配套保障机制来平衡各方利益相关主体的权益。 ”[4]换言之，收费制的实施，让诸多利益相关者对研究生资助制等系列制度安排在提升研究生教育绩效方面，提出了更高的期待。譬如政府希望通过在收费基础上建立更加合理的资助体系以激励研究生的学习；高校希望通过引入导师项目资助制以激励导师投入更多精力指导研究生进行科研；而教育消费者要承担一定的培养成本，这本质上也是一种风险投资，可能有助于研究生更加理性地报考和更加努力地学习等。事实上，这也恰恰是自2006 年以来人们对以导师负责制和项目资助制为核心的研究生培养机制改革的政策期待，并引起了社会舆论的广泛关注。所以，建立更加合理的研究生资助体系，以更好地提升研究生教育绩效，是全面实行收费制背景下研究生资助制面临的第三个挑战。

二、研究生资助制存在的主要问题

改革开放以来，尤其自2006 年以来，我国研究生资助制度改革速度加快，政府关于研究生资助政策出台的密度显著增加，政策指导性、规范性也显著加强。 目前我国已经建立起比较完整的以“奖助贷减免”为核心的研究生资助体系，为研究生教育收费制的出台和实施提供了必要前提和有力支撑。 但在全面实行收费制背景下，研究生资助制还存在一些不足。

1.研究生国家助学金制度：发放方式偏颇与财政依赖明显

《研究生国家助学金管理暂行办法》构成了国家助学金的政策架构。 根据该办法，自2014 年秋季学期起，研究生普通奖学金调整为研究生国家助学金。研究生国家助学金用于资助纳入全国研究生招生计划的所有全日制研究生（有固定工资收入者除外），补助研究生基本生活支出。 相较于之前的研究生普通奖学金，此次国家助学金的资助金额显著提升，覆盖面也扩展至所有全日制研究生。 该政策虽然有力保障了研究生教育公平，但还存在三方面不足。①研究生国家助学金面向所有全日制研究生发放，而不论家庭经济困难程度，这使得研究生相对于本科生而言，具有了优先享受国家助学金的权利，可能带来新的教育不公平。因为目前在本科生中，国家助学金的发放仅面向家庭经济困难的大学生，以评定的方式发放。②国家助学金的全面覆盖式的发放，一定程度上也是对学费的冲抵，这必然会让人对全面实行收费制和全面资助政策的出台产生质疑。 ③研究生国家助学金由中央财政和地方财政共同出资设立，虽然为研究生教育发展提供了新的财力支撑，但又使得研究生国家助学金的来源仍过度依赖于中央和地方财政支出，这与多年来积极推行的研究生教育成本分担制度也不完全一致。

2.研究生国家奖学金制度：评审指标模糊与后期监管缺失

《研究生国家奖学金管理暂行办法》构成了国家奖学金的政策架构。根据该办法，博士研究生国家奖学金奖励标准为每生每年3 万元，硕士研究生国家奖学金奖励标准为每生每年2 万元。 国家奖学金的设立及其较高的奖励额度，能够充分调动研究生学习积极性，让那些“学习成绩优异，科研能力显著，发展潜力突出”的研究生得到认可。但从目前政策实践来看，研究生培养单位在组织国家奖学金评比层面还存在两方面问题。 ①奖学金评审指标比较模糊。《研究生国家奖学金暂行办法》只是确定了评审的基本条件，其评审细则由各院校自行制定。这虽然充分调动了各研究生培养单位的积极性， 但也导致了院校间评审结果存在较大差距， 甚至同样水平的学生因身处不同院校而产生不同的评审结果。而且，院校制定的参评指标的科学性、合理性、可操作性也有待考量。②奖学金制度缺乏后期监管机制。在政策实践过程中，难免存在由于巨额奖学金的利益诱导所导致的弄虚作假、灰色交易等等卑劣做法。而针对这些学术不端行为，教育管理部门目前还缺乏有效的预防措施和监控机制，《研究生国家奖学金暂行办法》对弄虚作假的相关当事人和责任人的惩处也没有做出明确规定。

3.研究生学业奖学金制度：划拨标准不明和调节功能受限

《研究生学业奖学金管理暂行办法》构成了研究生学业奖学金的政策架构。学业奖学金的设置，主要用于激励研究生勤奋学习、潜心科研、勇于创新、积极进取，在全面实行研究生教育收费制度的情况下更好地支持研究生顺利完成学业。《研究生学业奖学金管理暂行办法》明确了中央财政对中央高校研究生学业奖学金所需资金的支持责任及其资金划拨标准，却没有明确地方财政对本省（自治区、直辖市、计划单列市）所属高校研究生学业奖学金的支持力度。而目前我国地方财政收入存在明显的区域性差异，而且学校与学校之间财力也存在差距，“能用丰厚的奖学金补助研究生，一般都是清华、北大这样实力雄厚的‘985’或者‘211’名牌大学”，“对于偏远地区院校和冷门专业是否要加大奖助力度？ 怎样才能避免‘冷门更冷’和‘热门过热’的恶性循环？ ”[5]虽然《研究生学业奖学金管理暂行办法》 规定：“研究生学业奖学金名额分配应向基础学科和国家亟须的学科（专业、方向）倾斜”，但是如果缺乏足够的资金支持，如何确保各研究生培养单位能够通过设置学业奖学金，自发地走向良性和公平竞争之路？要解决这些问题，无论在国家政策层面还是在高校实践层面，都还有相当长的路要走。

4.研究生“三助”制度：激励机制缺乏与经费保障不力

《关于完善研究生教育投入机制的意见》对当前研究生“三助”制度设置提出了要求。 意见进一步明确了高校作为“三助”制度设计和实施的主体以及资助经费的来源构成，并要求高校增加“三助”岗位设置以及提高津贴资助力度等。但是，①目前政府在确保高校能够根据意见精神推动“三助”制度改革，还缺少有效的激励和监督机制，这将可能导致“三助”制度改革很难有大的起色。事实上，意见提出的增设“三助”岗位、提高津贴金额等并不是一个新话题，“三助”岗位数偏少、资助津贴偏低的现象，已经存在多年[6]。 ②高校在推动“三助”制度改革和创新层面，也受制于自身办学经费以及岗位提供能力的限制。虽然意见也指出，“高等学校要重视助研岗位设置并加大助研津贴资助力度”，但目前国家关于纵向项目科研经费用于劳务费支出的比例相对较少，一般都在10%～15%的水平，这也限制了提升助研津贴的空间。 ③高校自身缺乏对“三助”活动的统一管理。 如“三助”岗位的确定权不清，经常在同一个单位会出现岗位不足或岗位空余现象；岗位标准和工作绩效评价不清，缺乏统一的标准和要求；导师项目资助制的实施，也有可能使得师生关系异化为老板和打工者的关系等。 上述这些问题还有待教育主管部门和研究生培养单位给予进一步关注。

5.研究生国家助学贷款制度：违约风险较大与申请条件狭隘

《关于完善研究生教育投入机制的意见》指出，要确保符合条件的研究生都可以申请并及时获得国家助学贷款，并进一步提高研究生国家助学贷款年度最高限额等。换言之，研究生国家助学贷款将在研究生资助体系中发挥更加重要的作用。 但从目前政策实践来看，我国研究生国家助学贷款制度主要存在两方面问题。①国家助学贷款违约风险较大。近年来我国研究生就业形势不容乐观，就业的不理想也导致收入的不稳定以及研究生的还款意识差、信用意识淡薄等问题。 而同时我国目前信用体系和信用机制还很不健全，个人征信系统在信息收集量、覆盖范围、配套法律建设等方面都还不完善；个人信用评价体系，尤其是研究生信用评价体系的缺失，很容易引发道德风险，从而带来贷款违约风险的上升。②研究生国家助学贷款申请条件缺乏针对性。 目前研究生国家助学贷款申请条件还参照本科生的条件，即“家庭经济困难，在校期间所能获得的收入不足以支付完成学业所需基本费用者”。 但相对于本科生而言， 多数研究生已经不愿再依靠父母解决自己读书的学费、住宿、生活等费用。所以有研究者指出，研究生申请国家助学贷款的困难认定“不仅要考虑到学生父母家庭经济状况，即保障型困难；更要考虑学生自身的经济困难，即在不依靠父母的前提下在高校学习中遇到的经济困难”[7]。

三、研究生资助制改革的深化路径

伴随着研究生教育收费制的全面铺开，研究生资助制也逐渐纳入到研究生教育综合改革之中。 这也为研究生资助制改革提供了新的起点。 针对当前资助制面临的挑战和存在的问题，研究生资助制还需要进一步深化改革。

1.明晰资助功能定位，促进研究生资助目标的多样化

在全面实行费制背景下，基于研究生资助主体需求和资助对象属性，当前需要进一步明晰和丰富研究生资助功能定位。 ①以国家财政为来源的研究生资助应强化国家的精英培养和教育的政策调节功能。研究生教育作为高等教育最高层次，其私人产品特征更加明显。因此，以国家财政为来源的研究生资助，固然要保障教育公平，但更应体现国家的利益需求和政策导向，其资助功能应强化国家的精英培养和教育的政策调节作用。 ②应允许和鼓励资助主体和资助对象的双赢。美国的经验表明，很多私人和雇主也为研究生提供助学金，其中重要原因就在于这些助学金性质往往带有赠与性和报酬性双重色彩。该经验值得我们借鉴。③既要重视保障性资助，更要重视发展性资助。 如果说保障性资助是“输血式”资助，那么发展性资助则是“造血式”资助。与本科生相比，研究生的经济独立能力和独立意识都显著增强，因此相对于保障性资助需求而言，研究生的发展性资助需求更大。

2.克服财政资金依赖，推动研究生资助渠道的多元化

目前我国研究生资助还高度依赖国家财政，这与研究生教育的准公共产品性质是不完全一致的。要克服资助的财政依赖，政府应该利用税收等政策工具，制定相对优惠的税收政策或建立优化社会捐赠利益补偿机制，鼓励社会团体、企事业单位和有能力的个人面向学校设立奖助学金、开展社会捐赠等。另外，政府也有必要开发更多的贷款项目，也可以吸收社会资源，以借款付息的方式，让企业、社会团体、个人、非银行金融机构等以助学贷款方式，为研究生提供多种贷款服务，从而发挥助学贷款在研究生资助中的作用。因为目前“研究生助学贷款在我国资助体系中所占的比例仅为4.11%，而世界上大多数发展中国家助学贷款平均比例为20%左右，发达国家则更高”[8]。 同时，高校应该结合学校自身属性拓展经费来源渠道。如地方高校可通过科研成果转让、科技服务、科技咨询等途径开拓资助经费来源渠道；研究型大学可以科研项目为依托，从科研津贴、科研奖励角度开拓经费来源渠道等。就社会而言，企事业单位、社会团体、个人也可以面向学校以专项奖学金、横向课题经费，或有偿薪酬、岗位资助等方式，向研究生提供专项资助，从而实现资助主、客体的双赢。

3.改进奖助管理办法，提升和完善资助体系各项功能

我国现行的奖助管理办法还存在较大的制度优化空间。 ①研究生国家助学金可以考虑打破当前全面覆盖和均衡发放原则，实施有条件发放和困难补助并举，这样既可以克服与本科生国家助学金功能定位的冲突，也可以赋予其学习激励等功能。②研究生培养单位应着重优化国家奖学金和学业奖学金评审机制，健全管理机构，优化评审程序，严格审查环节，既要确保评审的公平、公正、公开，又要确保评审的学习激励和教育调节功能；而且，政府也有必要进一步完善《研究生国家奖学金管理暂行办法》和《研究生学业奖学金管理暂行办法》，明确对弄虚作假或不负责任的相关当事人和责任人的违规处理办法。③研究生培养单位要加大力度优化研究生“三助”制度，在扩大“三助”岗位数基础上，更应健全“三助”管理机制，明确“三助”工作内容，强化“三助”工作考核，提高“三助”工作报酬。 目前，“三助”制度中导师项目资助制在我国已经逐步推广，今后优化的重点应在于规范化管理，研究生培养单位应着重建立项目资助津贴发放和研究生专利成果利益分配的指导性方案，使培养单位、研究生导师和研究生个人之间的利益分配规范化和契约化。 而政府也有必要加强对高校“三助”制度的监管力度，将高校的“三助”资金投入与政府的研究生教育财政投入挂钩，从而建立高校完善“三助”制度的外部激励机制。

4.推动资助方式转型，构建灵活动态的资助运行机制

①进一步推动研究生资助体系的多元化。 现行的研究生资助体系内部各资助方式还处于条块分割状态，后续改革应积极推进各资助方式从单一资助向组合资助转型，实现资助方式的交叉组合。譬如将无偿资助与有偿资助相结合，将奖学金与助学金相结合等。组合资助既能够为研究生提供多样化选择，也有利于整合资助功能，提高资助效益。②应结合不同学科、专业特点，制定不同的研究生资助政策和资助方案。 “一般说来，人文社科类的专业培养成本相对较低，理工农医类的专业培养成本相对较高，同时学科专业性质不同，毕业后的收益也不同。 因此，在资助制度设计上，要针对不同学科、专业的学生设计不同资助方案。 ”[9]我国国家奖学金、学业奖学金政策虽然明确了建立动态调整机制，并鼓励奖学金发放应向基础学科和国家亟须的学科（专业、方向）倾斜，但一方面由于该动态调整机制和鼓励政策尚为原则性规定，没有明确的操作性方案；另一方面奖学金发放总体上还是以中央高校和非中央高校、 博士生与硕士生为分类依据，还没有考虑到学科和专业分类。 因此，在原有分类基础上，进一步建立基于学科和专业的奖学金发放的动态调整机制， 就显得尤为必要。

5.完善诚信监督机制，构建研究生经济信息调查系统

目前我国个人征信系统信息还不健全，贫困家庭资格认定缺乏有效翔实的数据支撑等，这限制了研究生助学贷款制度的实施。 为此我国研究生资助体系也需要完善诚信管理体系。 政府在进一步完善个人征信系统基础上，要加快完善信用制度，规范信用记录的征集、调查、评估、保证等信用业务活动的组织程序、建立失信惩罚监督机制，明确资助违规违约处理办法，增加违规违约成本；利用计算机网络推进信用系统的全国联网。 同时政府和高校也有必要对资助项目和资助对象进行抽样调查，以确保资助信息的可信。另外，研究生培养单位还可以探索建立研究生经济信息调查系统，从而为研究生资助提供信息支撑。该系统应包括资助对象生源地，家庭成员组成、职业、收入，贫困证明，受助情况和获取资助的使用情况信息等。经济信息调查系统应适时更新，尤其要关注一些关键性指标如研究生学费缴纳情况、每月消费支出、所学专业类型、家庭所在地、家庭或成员职业背景等。 研究生培养单位应对研究生资助资金使用情况进行定期或不定期的跟踪调查，实施动态管理。

6.发布资助工作报告，营造良性长效的工作推进意识

为了进一步提升研究生资助体系功能，确保政府、高校、社会、个人承担其应有的职责，严格执行相关的资助办法，积极推动资助管理体系创新，可以考虑建立资助工作报告制度。 报告制度应明确中央和地方教育主管部门以及各研究生培养单位，每年面向研究生和社会公开各自的资助工作执行情况报告。 报告中应涵盖资助工作执行基本情况 （如奖助贷减免等项目经费投入，资助规模、人次等）、资助实施过程以及资助存在的问题及相应的解决思路。 资助工作报告也应对资助信息进行深度分析，如研究生培养单位的资助工作报告，可以对不同学院和不同省、市研究生资助情况进行横向、纵向对比，探索资助规律，从而有助于后续资助工作更全面、更客观和更有针对性地开展。资助工作报告制度，可以将研究生资助置于公众的舆论监督之下，也为研究生的入学选择提供更多的参考，从而有利于营造良性长效的工作推进意识，形成各司其职、各负其责的工作推进氛围。

[1] 陈超.研究生教育收费的制度缺失及其生成[J].学位与研究生教育，2006（1）：73.

[2] 姜尔林，马桂敏.工程硕士研究生教育中的路径依赖与制度创新[J].中国高教研究，2011（3）：33.

[3] 李凌，刘瑞一.研究生收费改革的“鲇鱼效应”[N].中国教育报，2013-05-02（3）.

[4] 魏静.利益相关者视角下研究生收费制度博弈关系研究[J].研究生教育研究，2014（4）：15，19.

[5] 2014 年秋季起研究生全部自费引热议[EB/OL].（2013-10-01）.http：//yz.chsi.com.cn/z/yz2013yjszf/index.jsp.

[6] 沈延兵，张杰，张宗海，等.高校研究生“三助”工作走势与对策[J].学位与研究生教育，2004（2）：46.

[7] 金明霞.高校研究生助学贷款现状特点与趋势探究［J］.思想教育研究，2012（12）：78.

[8] 马强，蔡茂华，鲍金勇.国外高校研究生资助体系及其对地方院校教育管理的启示[J].教育与职业，2013（27）：97.

[9] 李献斌，王蕊.美国全日制研究生资助体系研究及其启示[J].学位与研究生教育，2011（12）：76.