解构与重构：民办高校分类管理制度探析①

2015-03-01张利国刘裕斌

现代教育管理 2015年5期

张利国，刘裕斌

（1.大连民族大学，辽宁大连 116600；2.大连东软信息学院，辽宁大连 116600）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确指出，要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”制度。全国主要省、市在《纲要》的指引下也做出了对民办学校进行分类管理的规定。这似乎使得长期以来有关民办高校能否进行营利性和非营利性划分的争论尘埃落定。然而，由于未能对争论背后所折射出的观念分歧和制度困境进行系统的梳理、解构，在近几年实践过程中，我国民办学校分类管理制度推行仍踯躅不前。因此，有必要对其进行重新的反思、解构，并以此为基础，科学、理性的重构我国民办高校的分类管理制度。

一、分歧：民办高校分类管理的主要争议

（一）民办高校分类管理不符合教育公益性的目标要求

学界有观点认为，实行民办高校分类管理不符合教育公益性的目标要求，现行法律也未对营利性民办高校的合法存在预留制度空间。根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律法规的规定，“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育结构”。民办教育事业属于公益性事业。民办高校在法人性质和地位上属于教育类“民办非企业单位”。所谓“民办非企业单位”，根据中华人民共和国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。其主要的法律特征包括：一是不以营利为目的；二是以进行社会服务为其业务；三是初始财产来源主要为非国有资产；四是举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人，不包括党政机关。［1］

由此，为体现和维护民办高校的公益性，要求如下：一方面，坚持以非营利性为目的。另一方面，维护教育的公平性是教育公益性的应有内涵。

（二）实行民办高校分类管理的时机和条件尚不成熟

有学者撰文指出，当前对民办高校实行分类管理的时机尚不成熟，需要在现有民办教育框架下继续稳步推进。［2］文章指出，开放营利性学历教育的生态环境尚未形成。其一，营利性教育带来的学费上涨等问题恐使普通民众的财力难以承受。其二，我国《相关法律》等明确禁止举办营利性学历教育，而法律的刚性特征以及有关程序修改的规定使得分类管理制度寻求法律上的突破，短期内难以实现。其三，教育公益性观念深入人心，政府和社会对“教育以营利为目的”的心理抵触和偏见短期难以消除。同时，普遍推行非营利性教育的条件也不具备。其一，我国缺乏慈善捐赠的传统，捐资助学的社会、经济基础还很薄弱、投资办学是我国民办教育的本质特征。其二，促进、鼓励捐资办学的法律制度和措施不健全、不完善，难以激发社会力量和个人的捐资助学热情。其三，我国民办教育是在中国教育事业资金短缺、政府投入不足的背景下产生的，为中国的教育事业贡献巨大。政府基于公信力和政策的稳定性、连续性要求，短期内难以改变既有的对民办高校举办者的各项规定。

（三）制约民办高校分类管理的制度困境短期内难以破解

首先，关于产权归属问题。明确的产权归属是营利性和非营利性民办高校区别的最重要的标准之一，也是民办高校实现分类管理的逻辑前提。《中华人民共和国民办教育促进法》规定了民办高校享有独立的法人财产权，但对举办者原始投入的资产、办学期间积累的资产归属、以及民办高校终止时，依照法律规定清算完毕后的剩余资产如何处理，缺乏明确的、可操作性的法律依据。这使得民办高校的产权归属始终处于一种模棱两可、模糊不清的状态，而这种状态导源于政府既要尊重民办教育发展初期民办教育做出的贡献，维护出资者投资办学的积极性，又避免把民办高校划归营利性组织，消减营利性对教育公益性要求的破坏。“这种有意识的模糊实际上是一种无奈。”［3］这也导致民办高校的产权制度改革需要一个比较缓慢的过渡期，需要稳步的推进。

其次，关于合理回报问题。根据国内外对营利性组织和非营利性组织的划分，机构的举办者或投资人能否享有利润分配请求权，剩余财产能否用于分配是区隔营利性组织和非营利性组织最重要的两项标准。《中华人民共和国民办教育促进法》规定，民办高校举办者或投资人可以获得一定的“合理回报”，其实质是赋予了举办者或投资人有限地“分红”权和收益权。据此，不少学者认为，“合理回报”制度更加模糊了营利与非营利的界限，是政府与民办教育举办者又一次的“妥协”和“无奈选择”。因此，要慎重推进民办高校分类管理制度。

第三，关于民办高校的法律地位。《中华人民共和国民法通则》的规定，法人被划分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种类型，而民办高校并不属于任何一种法人类型，最终只能冠以“民办非企业单位”这一“中国特色”的名称。这导致投资、捐资举办的不同类型的民办高校法律地位混同。

因此，不同类型的民办高校在法律地位上如果无法做到具体化、明确化，就难以实现不同的民办高校在财政、税收、人事和行政管理上的有效对接。然而，民办高校法律地位的确定，需要我国民法、教育法等相关基本法律的修订和确认，按照相关法律程序，这将是一个长期的过程。在各类民办高校法律地位不明的情况下，推行民办高校分类管理缺乏法律基础和前提。

二、解构：对民办高校分类管理主要争议的解析

（一）教育公益性与可营利性的非矛盾性

针对实行民办高校分类管理，允许营利性民办高校的存在可能会影响教育公益性目标的实现。笔者认为，教育的公益性与可营利性并没有逻辑上的必然因果联系，民办教育公益性与可营利性之间具有非矛盾性。［4］

首先，教育的公益性更多的是一种昭示性的意义，其不能与非营利性划等号。公益性与非营利性的区别主要表现在：其一，法律内涵不同。公益性强调以满足不特定多数人的公共利益为目的，非营利性强调不向团体的成员进行利润分配；其二，范畴归属不同。教育的公益性属于教育领域的范畴，强调办学之后形成的社会影响，营利性与非营利性属于市场行为的范畴，强调对经济行为和利润分配的制度安排；其三，两者侧重点不同。公益性侧重教育活动的价值指向，营利性与非营利性侧重教育产品与服务的市场要求。营利性与非营利性与公益性没有必然的逻辑因果关系。［5］

其次，鼓励营利性民办高校的存在并不直接导致教育的不公平。其一，营利性民办高校并不单纯依赖提高学费这种方式来实现收益的最大化。它完全可以通过资源整合、科学管理、节约成本等方式降低办学成本，提高效率，增加收益。同时克服公立性学校普遍存在的资源浪费、人浮于事、效率低下等导致的办学成本上升的压力。其二，现代的教育公平内涵丰富，既包括以平等为倾向的“同一性公平”，也包括以自由为倾向的“多元性公平”。前者侧重教育起点的公平，后者侧重教育方式选择的公平。［6］营利性民办高校一般以市场需要为导向，在教育模式、人才培养、教学方法等方面灵活多样，可以更好地满足社会对教育多元化的需求。其三，作为公益性事业，政府始终在教育领域居于主导性地位，政府可以通过对营利性教育机构在财政、税收、市场准入等方面合理的干预和科学的制度设计，有效地矫正营利性民办高校在实践中的不法行为，保证教育的公益性，促进民办教育的健康发展。

（二）营利性与非营利性民办高校广泛存在的客观实际亟需分类管理制度

首先，允许营利性私立学校存在已成为当前教育发展的趋势之一，部分国家由此形成了较为完善的制度规范。例如，美国不仅明确将私立高校划分为营利性和非营利性两种，而且还规定了针对这两类学校的判定标准、认证制度、权利和义务、财政税收等方面的制度。

其次，我国存在着一定数量的营利性民办高校。不同于西方国家以捐资助学为主要特征的私立学校，我国的民办教育是以投资办学为本质特征的，在追求公益性的同时，逐利性成为民办教育投资者的普遍心理。由于一直没实行分类管理制度，导致不少营利性学校借助公益性享受与公立学校同样的在税收、土地使用、财政支持等方面的优惠，破坏了教育的公平。一些营利性教育结构，包括部分民办高校恶性竞争、虚假宣传，在社会上造成了一定的负面影响。

因此，当前对民办高校实行分类管理已经不是讨论“时机成熟不成熟”、“条件具备不具备”的问题，而是应该面对当下，创造条件，如何有效实现民办高校分类管理的问题了。《纲要》明确提出要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理制度就是一个有力佐证。

（三）民办高校诸多制度困境恰恰由于缺乏对民办高校的分类管理所致

首先，将各类制度困境短期内难以破解作为否认民办高校进行分类管理的想法犯了认识上的因果倒置错误。由于我们长期以来未对民办高校进行科学地分类管理，导致民办高校产权归属不清、“合理回报”制度“遮遮掩掩”、法律地位模棱两可、法律程序运行不畅等问题。各类制度困境是果，缺乏分类管理是因。只有建立完善分类管理制度才能根本解决各类制度“瓶颈”。

其次，由于各种制度“瓶颈”而延缓甚至放弃民办高校分类管理是一种“因噎废食”的做法，无助于民办教育快速健康地发展。这直接导致政府在很多制度上采取了“妥协”的态度，典型的如“合理回报”制度。随着中国经济社会的快速发展，民办教育的存在环境和要求都发生了深刻的变化。一方面，我国教育资金不足的矛盾基本得到了解决；另一方面，民办教育已由粗放式的以追求规模扩张为主要特征的发展模式转向内涵式的以追求质量提高为主要特征的发展模式。

在这种背景下，以往建立在“妥协”基础上的制度，如产权归属、利益分配、法律地位等问题必须得到解决。唯有此，方能推进民办教育体制的根本性变革和各项制度的科学构建。

三、重构：实施民办高校分类管理的制度构想

（一）厘清有关民办高校分类管理的认识误区

当前对于民办高校能否进行营利性和非营利性的划分，能否实施分类管理还存在认识上较大的分歧，需要进一步厘清认识误区，达成共识。

首先，消除营利性民办高校会影响教育公益性的认识误区。诚如前文所述，教育公益性与非营利性没有必然的因果关系，民办教育公益性与可营利性之间具有非矛盾性。政府可以通过政策引导、必要干预、教育消费者理性的选择很好地矫正营利性可能对教育公益性的冲击。

其次，消除实施分类管理就是倡导效率优先，牺牲公平的认识误区。笔者认为，对民办高校进行分类管理，既是对我国民办教育以投资办学为本质特征的事实的尊重，也是对长期以来民办高校产权制度不清、“合理回报”制度激励不足等诟病的修正。营利性和非营利性民办高校应遵循不同的激励机制和约束机制。营利性民办高校的激励机制主要是产权激励，通过投资人利润分配请求权和剩余财产索取权等受益机制保护，其约束机制主要通过税收、消费者权益保护、社会责任、法律监管等机制和手段来调节。与之相反，非营利性民办高校的激励机制则主要体现在社会认同、税收优惠等，其约束机制主要通过公益性法人治理制度和社会舆论监督等来实现。［7］此外，实施民办高校分类管理也能满足人们日益增长的对教育多元化、就业市场化等方面的需求，体现了教育机会选择的公平。因此，民办高校分类管理，既体现了效率原则，也促进了教育公平。

（二）构建民办高校分类管理的制度环境

首先，修订和完善我国现有的法律法规，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》或制定专门的《学校法》，确立营利性和非营利性民办高校的合法地位。当前《财政部关于印发〈民间非营利组织会计制度〉的通知》（财会〔2004〕7号）、《财政部国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2009〕123号）、《财政部国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009〕122号）对我国的非营利性组织资格认定标准都作出了一定的规定，建议在修订和完善相关教育法律法规时进行有益的吸收和借鉴。针对当前我国民办高校法律地位不明的现状，笔者建议取消“民办非企业单位”这个模棱两可的称谓，“坚持以公、私法人二元论为基础，以社团、财团法人两分法为主体，立足我国的民法传统以及民办高校的特殊性，由此确定民办高校的法人性质和地位。”［8］具体来讲，在私法层面，将投资办学型的民办高校定位为社团法人，营利性民办高校可参照适用社团法人的相关制度规定；将捐资助学或者虽然出资办学但在章程中明确规定或以其它方式表明不要求“合理回报”的民办高校定位为财团法人，非营利性民办高校可参照财团法人的相关制度规定，做出相应的制度安排。

其次，明确民办高校分类管理相关程序规定。一是对不同种类民办高校进行分类登记管理制度。建议对非营利性民办高校采取核准主义，登记机构为民政部门或劳动保障部门；对营利性民办高校应视为公司法人，考虑到学校特殊的公益性质，宜采取核准主义设立原则，其设立须经过教育行政部门的审批同意，登记机构为工商行政部门。二是建立营利性和非营利性民办高校市场准入和退出程序。

第三，重构我国民办学校的“合理回报”制度，满足出资者的收益权。一是明确合理回报的内容。有学者认为我国民办学校的“合理回报”制度应兼顾奖励性与收益性回报双重属性。笔者认为，奖励性回报可以参照有关地方的规定，如允许出资、捐资举办学校的出资人以自己的名义命名学校、校内设施和项目，建立个人纪念设施，也可优先吸纳出资、捐资人或其代表成为学校理事会成员。也可享受由地方政府授予的荣誉称号等。［9］经济性回报主要是允许出资人或举办者根据有关法律政策规定，从可分配办学结余中取得合理回报。二是确定合理回报的比例。如重庆根据企业平均回报率10%计算，确定民办学校的合理回报率可设定在3%—5%，并可以免征企业所得税。无锡市则规定每年合理回报额不应超过学校账面记录的出资人的实际出资额与当期金融机构人民币一年期贷款基准利率150%的乘积。未提取合理回报部分用于学校发展的，按规定验资后可以出资人股权比例计入其新增出资额。出资人不要求取得回报的民办学校，在有办学结余的前提下，经学校决策机构讨论，并报审批机关备案后，可从办学结余中提取一定比例的经费用于奖励出资人，每年奖励额不超过出资人的实际出资额与当期金融机构人民币一年期贷款基准利率的乘积，累计提取总额不得超过出资人的出资数额与金融机构人民币同期贷款利息1.5倍之和。三是明确合理回报的程序，包括校董事会审议制度、省级相关主管部门登记备案制度以及信息公开制度等。

第四，建立民办学校财产权制度。一是明确民办学校的法人财产构成。即民办学校的法人财产由举办者投入资产、接受国家直接或间接支持形成的资产、接受捐赠形成的资产、学费收入、办学积累以及其他收入构成。二是明确举办者或投资人与民办学校的产权分离原则，确立民办学校独立的法人财产权。即不论营利性和非营利性民办学校，均享有独立的法人财产权，在民办学校存续期间，不属于任何投资主体或个人。［10］三是规定非营利性和营利性民办学校终止办学时不同的财产清偿顺序和剩余财产处理办法。对于非营利性民办学校，应按照《民办教育促进法》第59条之规定，优先偿还受教育者和教职工的相关费用，再清偿其他债务。剩余财产可由政府代管，继续用于非营利性教育事业而不得在成员间分配；对于营利性民办学校，则应参照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业破产法》关于债务清偿的顺序进行清偿，剩余财产可由出资人依法自由处分。四是建立民办教育产权纠纷替代解决机制，除传统的司法诉讼解决机制外，要逐渐建立和引入包括调解机制（主要以民办教育协会等中立的第三方介入）、行政调解、行政仲裁及行政裁决机制（教育行政主管部门介入）等，重点解决好民办学校起诉难、审时长等问题。

第五，规定不同种类民办高校的权利义务。对于非营利性民办高校其权利主要包括：税收、土地使用等方面的优惠权、人员编制与教师待遇方面的公平对待权、接受政府资助权等。其义务主要包括合理性薪酬、禁止利润分配、禁止个人图利、禁止非关联性商业活动以及强制信息披露等内容。同时，营利性民办高校须按照教育法、企业法等相关法律规定，依法履行依法纳税、强化信息披露、接受评估监督、承担社会责任等义务。

（三）发挥政府在分类管理中的主导作用

1.通过政策引导，逐步推进民办高校的分类管理

民办高校“要立足国情、正视问题，积极稳妥推进民办学校分类管理试点”工作［11］。即要结合我国民办教育发展历史和现实，采取政府推进、政策引导、自愿协商等原则，稳步推进民办高校分类管理。其一，可以在条件相对成熟的地方开展民办高校分类管理的试点工作，同时做好政府各部门的协调工作，避免一刀切和教育部门的单打独斗；其二，在发展规模和数量的控制上，坚持总量控制，非营利性民办高校为主导，营利性民办高校为辅的原则，合理控制义务教育阶段和学历教育营利性民办高校的数量、规模。

在具体政策方面：一要加大政府对民办学校的财政支持力度。对于非营利性民办学校，保证民办学校教师在职务（职称）聘任、奖励表彰、科研资助、培养培训方面依法享有与公办学校教师同等的权利。对于营利性民办学校政府可通过政府购买服务、订立核心性服务契约［12］、委托管理等方式，委托其承担有关教育与培训工作，并支付相应的费用。在对待民办高校学生问题上，应不分营利性与非营利学校，规定所有学生在困难资助、奖学金、医疗保险、就业指导、伙食补贴、就业分配等方面享有与公办高校同等的待遇。因为“分类管理所针对的是学校而非学生”［13］。政府也可通过经费资助、出租转让闲置的国有资产等措施，对民办学校予以扶持。二要完善税收相关政策。对非营利性民办高校，应享受与公立高校同等的税收优惠政策。同时，对营利性民办学校，应对其营业税进行减征，对企业所得税实行优惠。为鼓励民办高校及时完成资产过户，可对资产过户过程中涉及的契税以及交易手续费等实行减免。

2.积极发展捐资助学型民办高校

不同于西方非营利性私立学校主要以捐资助学为主要特征，我国长期以来缺乏慈善捐赠的传统，加上鼓励捐资助学的法律制度不健全，导致我国真正意义上以捐资助学培育起来的民办高校少之又少。在我国经济社会高度发展的今天，政府应下大力气培育捐资助学型非营利性民办高校的生长环境。具体包括：一是放宽非营利性民办高校的准入门槛，建立明确的法人财产权，并通过政府财政补贴、税收优惠、土地政策倾斜、教师身份认同等方式鼓励社会各界捐资办学；二是尽快建立和完善我国相关公益性慈善捐赠方面的相关立法，实行教育类捐赠资金筹集、使用、管理的专门帐户管理，规范相关公益性组织管理行为，积极探索学校接受社会捐赠的基本制度。三是对捐资助学的企业、社会组织和个人，准予其在缴纳企业所得税和个人所得税时，按国家相关规定在计算应纳税所得额中扣除。

3.充分发挥政府相关部门的监管和服务功能

为维护民办教育的健康有序，着重做好以下工作：其一，建立规范的财务、审计制度。对两类学校分别适用非营利组织财务制度和商业组织财务审计制度，由有资质的专门机构和人员审计，并定期向社会公布审计结果。其二，建立完善督导、认证制度。可借鉴美国、日本的做法，通过官方或独立的第三方机构进行教育质量的认证和评估，保证民办高校的教育教学质量。其三，建立民办高校风险防范以及退出机制。为防止营利性民办高校可能带来的经营失败甚至破产退出等对学生和教师利益造成的损害，有必要通过建立专门立法或补充规定的形式进一步规范民办学校的退出行为，并通过设立学校风险补偿储备金、建立学生保险制度等维护师生权益。［14］

［1］张力.财团、社团抑或其他—我国非营利法人主体构造模式的选择［J］.学术探索，2008，（6）：51-57.

［2］忻福良，陈洁.对民办高校实行分类管理的调研和思考［J］.教育发展研究，2009，（18）：11-14.

［3］王烽.谈营利性与非营利性民办高校分类管理问题［J］.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（3）：6-8.

［4］文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性［J］.北大教育评论，2004，（1）：40-54.

［5］张利国.营利性与非营利法人—民办高校法人分类的模式选择［J］.西部法学评论，2011，（2）：19-24.

［6］翁文燕.教育公平与学校选择制度［M］.北京：北京师范大学出版社，2003：201.

［7］何金辉.民办高校分类管理的分歧与共识［J］.教育发展研究，2010，（10）：42-47.

［8］张利国.民办学校私法性质界定的缺陷及其立法建议［J］.现代教育管理，2011，（6）：54-57.

［9］中共无锡市委无锡市人民政府印发《关于积极鼓励社会力量出资捐资办学的意见》的通知［EB/OL］. http：//www.wxjy.com.cn/xwzx/ReadNewss.asp?NewsID =65449，2013-05-07.

［10］赵应生，钟秉林，洪煜.积极稳妥地推进民办教育分类管理［J］.中国高等教育，2011，（10）：20-23.

［11］胡卫，董圣足.要立足国情、正视问题，积极稳妥推进民办学校分类管理试点［N］.人民政协报，2011-07-20（2）.

［12］周志宏.私人兴学自由与私立学校法制之研究［M］.台北：学林文化事业有限公司，2001：306-307.