民办高校分类管理视阈下法人治理结构的异化引导①

荣振华，刘怡琳

（大连财经学院，辽宁 大连 116622）

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。教育部将“民办学校分类管理政策研究”作为2011年度教育部哲学社会科学研究重大课题之一，随后，国内多数省份开始对民办高校分类管理进行探索。本文以民办高校法人治理实践运行的现状为切入点，分析民办高校分类管理之后，非营利性高校与营利性高校在不同制度目标引导下应采取的法人治理结构，提出不同类型民办高校应有的教育目标或市场价值。

一、民办高校法人治理现状及成因分析

（一）实践运行现状描述

民办高校的法人治理基本上采取形式治理与实践治理两种样态并行的法人治理模式因为多数民办高校法人治理结构，在形式上都能够按照《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）及其实施条例的规定，采取董事会、理事会或者其他形式决策机构的校长负责制。然而实践运行却是形备而实不至，归纳起来，主要有三类民办高校法人治理模式。

1.单边治理模式

此种模式主要是家族投资的民办高校，已有研究发现，我国的民办普通高校中，60%左右属于家族式管理［1］，这种模式多数董事会全部成员或骨干成员为家族成员，董事长与校长完全合二为一，这种法人治理模式优势是董事会决策过程中权力过于集中，家族化色彩浓厚［2］，并且决策与执行高度统一，能够保证决策的高效性，但很难保证民办高校的办学目标是遵从教育规律，而不是按照资本运作规律进行办学。民办高校本身就是一个经济与教育的耦合体，兼具市场和教育的属性。单边治理模式下的家族管理者，无论综合素质，还是专业水平和知识结构都使其很难理解高等教育之教育属性，为此，单边治理模式更多的是市场经验管理，很难称其是以严谨的法人治理结构来管理民办高校。

2.投资者意志控制模式

这种模式的最大特点是高校董事长与校长由不同主体担任，一般情况下，其也存在两种运行方式，即：一种是投资者意志主导下的校长随从制，这种模式形式上为双边治理模式［3］，即：由以办学为目的股份公司法人负责筹资以及资金的运作，而由该公司设立的学校法人负责学校正常教育教学管理。这种治理模式能够突出民办高等教育“资金”和“教育”两个核心点。但是事实上，投资者往往派自己的亲信担任民办高校的董事长或校长［4］，致使这种双边法人治理模式最终沦落为资本控制的单边治理模式。第二种是投资者与校长分权治理模式，这种模式存在不可避免的矛盾，往往是投资者资本逐利性与校长高等教育公益性理念发生冲突，进而使高校法人治理是在投资者意志干预中“斡旋”式进行治理，很难协调运营。

3.企业法人治理模式

这种治理模式完全效仿企业治理结构，设置股东会、董事会和监事会这种三权制衡的组织模式，以权力制衡的形式促进民办高校的发展。但是这种模式不能忽视民办高校的法人治理与企业法人治理存在本质区别，企业法人这种治理结构主要是为了追求股东及公司利益最大化，而民办高校法人治理的目标是培养符合社会需求的人才，前者具有私利性，而后者具有社会性。事实上，采取企业法人治理结构的民办高校，其实效性也不尽如意，主要是民办高校是一种提供公共产品或者准公共产品的教育服务组织，其本身具有公益性、产业性、学术性以及行政性等固有属性，不同于企业法人，如果简单地将市场主体的法人治理模式照搬照抄到民办高校这种法人体制中，就会出现企业化治理模式与民办高校固有属性相冲突的局面发生，致使“南橘北枳”的现象出现，资本的逐利性与教育的公益性博弈显现到法人治理的实际运营中，股东会与董事会的权力过于膨胀，过多地干涉民办高校的教学事务，引发管理目标的冲突，进而影响民办高校秩序的稳定和办学水平的提高。

（二）成因分析

民办高校的法人治理是否完善，直接关系到民办高校能否进行科学决策以及有效地管理，同时也关涉到民办高校是否能够健康长远发展。然而，民办高校法人治理并没有如期发挥其应有的作用，归纳起来主要有三个方面原因。

1.民办高校法人治理模式方面的法律法规缺位

国家层面关于民办高校的法律法规主要有《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例和2007年民政部出台的《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》，然而前两部法律法规只是提到民办学校组织应采取理事会、董事会或其他形式决策机构，并列举理事会、董事会或其他形式决策机构的职权及民办学校校长的产生办法和职权。也就是说只提供了民办高校法人治理参酌的框架，其具体规定则十分抽象。由于抽象的规定缺乏可操作性，从而使实践操作乱象丛生。后者虽然提出完善法人治理结构，建立和完善理（董）事会、监事会制度，实行民主管理，推进民主决策，建立民主监督，逐步提高自身能力建设。但是这个规定也只是倡导性规定，并没有进行可操作性的细化规定。

2.相关法律法规对民办高校属性定位不清

相关法律法规对民办高校属性定位不清，致使民办高校内部治理没有一个确定可借鉴的模式。虽然《中华人民共和国民办促进教育法》规定了民办高校的法人治理权力机构为董事会，并且规定董事会的组成、权限，同时规定民办高校平时管理是在董事会领导下的校长负责制。然而，由于我们国家对民办高校的法律属性没有界定清楚，致使许多学者以企业法人治理模式为参照模板来研究民办高校法人治理结构。

3.民办高校投资主体法律准入门槛规定缺位

我们国家民办高校投资主体的主体资格并没有一个门槛性可量化考察标准，只是在《中华人民共和国民办促进教育法》第九条和《中华人民共和国民办促进教育法实施条例》第四条抽象地规定国家机构以外的社会组织或个人可以单独或者联合举办民办学校，并且举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。致使目前民办高校的投资者财力水平参差不齐，更有甚者以贷款资金注入民办高校，然后资金来源主要以学生的学费为主，形成“以学养学”的资金运作模式。此种模式下的投资主体，其在办学过程中思考更多的因素是如何偿还投资贷款，如何追求利润最大化，而不是高等教育的公益性，至于投资者对民办高校的治理结构，更是简单地理解为“投资主体是谁，就由谁治理”，董事会等治理结构只不是过是形式要件而已。

由于上述部分问题没有厘清或突破，致使我国的民办高校法人治理乱象丛生，而且民办高校投资者与教职员工之间常因营利性过度追求与高等教育公益性理念之间相互矛盾、摩擦甚至冲突。当然，随着民办高校营利性与非营利性改革逐渐推进，民办高校属性定位不清问题随之破解，同时我们可以在法律制度上对从事非营利性民办高校的投资主体财力资格进行限制，从而保证投资主体投资非营利性民办高校的目的是“非营利性目标”。那么，现在摆在我们面前的就是针对两种类型的民办高校应采取何种法人治理模式，既能够实现立法者分类管理的立法目标，又能使两类院校的特色教学目的得以实现。有鉴于此，2014《意见草案》提出民办高校法人治理的完善措施，提出理事会实行“事先论证、一人一票、集体决策、个人负责”的决策规则，并提出有较多公共财政资金投入的民办学校，其董事会或理事会应有教育行政部门委派的董事参与，并提出民办学校要全面推行学校监事会或监事制度。从上述规定，我们可以看出，2014《意见草案》只是提出强化民办高校法人治理某方面的具体措施，并没有对两类民办高校的法人治理结构进行区别性的规定，这种规定很可能引发两类民办高校在登记时进行区别登记，但是在治理过程中却无法区别营利性与非营利性，致使立法目标可能无法实现。

二、欧美等国家民办高校法人治理模式之介绍

相比于我国民办高校，欧美等国家民办高校的发展历史则要长得多，尤其美国的民办高校取得巨大的成功，例如具有世界影响力的哈佛大学等“8所常春滕学校”，这些高校之所以取得巨大成功，除了其汇集了一大批学术精英之外，还有一个不容忽视的原因，那就是完善的法人治理模式，致使其大学不会因为投资者或者校长等人员的变动而使学校的教育目标有所改变。仔细研磨欧美国家的民办高校的法人治理模式，不难发现其营利性民办高校与非营利性民办高校采取不同的法人治理模式。

（一）非营利性民办高校法人治理模式

针对非营利性大学采取特殊法人治理模式的探索主要来自于欧美国家。一般情况下，对非营利性民办高校的出资者的要求是出资者以捐赠的形式出资到学校，并且不追求任何利润的回报，然后对其内部治理采取社会共治的形式，只不过有的国家对此类大学的内部治理制定相应的法律，而有的国家完全将民办高校法人治理模式的创设权赋予民办高校本身，并逐渐辅以法律引导大学治理结构。

前者主要代表是美国，美国社会共同治理理念发端于其宪法理念，然而随着高等教育领域联合发布《学院与大学治理的联合声明》，共同治理的理念在非营利大学的内部治理中得以正式确立。其治理理念主要体现为三点：大学自治、教授治校、学术自由。为此，其采取的利益相关主体共治，运行模式为董事会领导下的校长负责制。非营性大学的内部管理机构主要是董事会、校长和大学评论会或者教授会。董事会作为学校的最高决策机构，其成员大多是资助办学的代表、政府官员、社会名流、校友代表、其本学校的教师和学生代表。［5］由于董事会成员多元化，而且有一部分人是校外人士，为此，董事会通常下设各类常委会，在董事会休会期间，由各类常委会代行董事会职权。非营利高校的校长是学校教育教学与行政管理的执行机构，其主要由专门的校长遴选委员会按照董事会制定选拔程序进行遴选，然后报董事会裁定。至于校长的职权，法律没有进行统一规定，但董事长在大学章程中明晰校长的职权，并在大学章程中将管理学术事务的权力交与评议会，从而使大学的经营与学术管理的权限能够做到集权与分权、约束与激励有效结合。

后者的主要代表是英国，英国大学多数为独立法人实体，并注册为非营利机构或慈善团体，其大部分办学经费来源是政府拨款和私人捐赠，而且在宏观上规定享有政府拨款的条件是大学遵守教育法规并承担相应社会责任，而私人捐赠则要求专款专用，符合捐赠目的。为此，英国大学内部治理具有很大的差异性，比较复杂，例如像牛津和剑桥等传统大学主要以受《牛津大学法》和《剑桥大学法》制约，以民主治校为标志，其最高权力机构是全校教职员工大会，而近现代大学及新设大学，其内部治理结构安排则是在法律引导下，通常由校务委员会、理事会、评议会和大学副校长组成，校务委员会为形式上的最高权力机构，人员组成来自社会各方人士，主要作用是确保与地方保持密切联系，其理事会才是真正的行政权力机构。［6］同时英国大学基金委员会做为国家与大学的媒介，其为了使其拨付给大学的资金使用更有效率，时常发布一些指南来指导大学改进治理结构。

（二）营利性民办高校法人治理模式

营利性民办高校的法人治理模式因投资主体追求营利性而致使其内部治理模式多采用类似于企业法人法理模式，例如，美国的营利性大学主要是由高等教育公司投资开办，其本身具有双重属性，是融合商业性与学术性的综合体。为此，美国的营利性大学接受双重部门的监督管理——教育管理机构和企业管理机构，因而其法人治理模式不同于非营利性大学，主要采用股东型治理结构模式，而且股东除了高等教育公司外，还包括其大学的教师、院长、校长等在校的有投资需求的员工，这些投资主体任命董事会成员后，董事会是大学的最高决策机构，并与学校学术治理机构和学校行政管理系统构成营利性大学的治理结构。［7］此外，营利性大学的校长职责不仅仅是教学及学术领导，而且还是商业管理者。

通过对部分欧美国家民办高校法人治理相关规定的介绍，我们不难发现，多数国家始终高度重视其民办高校法人治理方面的基本法律和配套法规的建立与完善工作，并在法律层面充分保障和尊重民办高校的自治权利的基础上，运用法律法规的宏观架构来引导和规范民办高校的法人治理结构，使非营利民办高校始终在社会公益及遵循教育本质规律框架下运营，而营利性民办高校在支持其营利的同时又不脱离教育的本质属性。

反观我们国家的教育法制建设，则无论是数量还是质量上都相对滞后，甚至多数制度属于模糊不清之状态，例如内部权力机构的协调与制衡问题上，我们仅规定了董事会或理事会下的校长负责制，至于校长是否能够进入董事会或理事会，投资人的家属是否可以担任董事或校长等问题并没有明确规定，进而导致我国的民办高校处于家族管理的单边治理模式居多。再如行政事务与学术事务如何分离问题，法律法规并没有涉及，致使民办高校的教师队伍没有归属感，而处于不断流动状态，教师队伍不稳定，进而导致学校的人才培养很难形成持续的长效机制。这一点我们需要借鉴美国高校的做法，非营利大学一定要设立理事会决策权与学校经营管理权相分离的模式，确保专家管理和教授治校，而营利性大学则采取公司法人治理结构，在股东追求营利的目标引导下，以教育产品的市场检验方式来反向促使营利性大学教育目标的实现。

三、民办高校法人治理模式分类引导的法律设想

通过前述分析，我们现在所要思考的问题是，我们是否也需要在立法层面对营利性民办高校和非营利性民办高校的法人治理进行分别立法规定，还是如2014年《意见草案》中所规定得那样，统一的治理模式？

不同的发展目标应该拥有不同的程序性规定，尤其是营利性与非营利性这对不可调和的发展目标，更需要不同的法人治理模式。［8］事实上，民办高校内部治理结构在微观运行上影响着两类院校不同的教育目标及市场目标，为此，我们国家需在构建分类管理的同时，也要侧重于两类不同院校法人治理结构制度的建构。

法律对不同类别民办高校法人治理模式的规定，是采取刚性规范，即营利性大学采取类企业法人治理模式，而非营利性大学采取利益相关主体共治模式，还是采取框架性引导，无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，法律只提供几种法人治理模式，然后由民办高校结合自身特点进行选择？

鉴于我国民办高校在没有分类管理之前，民办高校法人治理多是形至而实不属的状态。为了避免民办高校法人治理流于形式，为了能使法人治理充分发挥制度效应，国家需要通过立法对非营利性民办高校及营利性民办高校设置不同的法人治理框架，进而引导两类学校选择适合自己发展模式的法人治理模式。例如，对于非营利性民办高校应当采取利益相关主体共治模式，进而促进非营利性民办高校实现其公益性目标。而营利性民办高校应当采取类似企业法人治理模式，前者因其资金来源多元化，而且出资者并不以营利为目的，为此，其董事会多为高校利益相关主体，而且这些董事职责与营利性民办高校的董事职责不同，其并不是代表经济利益关系，而是代表责任。政府意志在非营利性大学中的渗透主要是通过法规和拨款等行政手段实现，并不参与学术事务，保证学术事务的独立性和教师的专业权力，而后者市场化程度更高些，可采用公司治理结构或者双法人治理结构，以企业化治理模式来推动营利性高校发展。这一点我们可以参酌美国相关制度的构建，美国通常赋权于地方政府先制定法律框架，大学在此框架内拥有一定的自主权，进行法人法理结构的构建，但同时为了避免举办者片面追求短期内的经济利益最大化，进而使民办高等教育本质异化，损害民办教育的发展，政府应建立和培植多种形式的社会责任制度和评估制度来确保营利性高校的“教育本质”，促进营利性大学在追求利润的同时兼顾教育的本质，美国许多著名的营利性教育集团都是在美国高等教育认证机构和其他专业认证机构的认证下，迎合市场需求以完全公司化、市场化的机制来推动教育发展。

以法律规定为导向的制度设计，可以防止分类管理的改革目标因与民办高校法人治理的相关法律缺位而成为某人主观随意性产品，同时，也防止因没有相应制度供给而使营利性与非营利性民办高校分类管理流于形式，抑或出现混同。当然，为了使分类管理目标得以实现，我们不妨在法人治理结构制度设计时，增加对那些形至而实不至的法人治理运作模式制定管理规约，从而使营利性民办高校真正实现营利目标，而民办非营利性高校其内部治理结构要求多元主体合作与共治，并且主体之间的法权能够协调、互动并达致制衡之状态。

［1］卢彩晨.家族式民办高校控制权结构演进与中持续发展［J］.国家教育行政学院学报，2012，（10）：37.

［2］单大圣.非营利性民办学校的困境与出路［J］.现代教育管理，2013，（12）：69.

［3］胡赤弟，黄志兵.民办高校“双法人”治理模式研究［J］.教育发展研究，2008，（18）：39.

［4］黄志兵，李艳.“内部人控制”与民办高校董事会治理的完善［J］.现代教育管理，2009，（8）：87.

［5］曾志平，杨秀英.民办高校法人治理结构的比较［J］.教育学术月刊，2009，（12）：63.

［6］李福华.大学治理的理论基础与组织架构［M］.北京：教育科学出版社，2008：187.

［7］焦笑南.美国、英国、澳大利亚的大学治理及对我们的启示［J］.中国高教研究，2005，（1）：52.

［8］荣振华，范成博.独立学院法人治理困境的反思——从独立学院法律规定矛盾维度分析［J］.现代教育管理，2012，（12）：78.