高校自主招生权的制衡

鲁鑫，王瑜

（内蒙古大学，内蒙古 呼和浩特 010021）

一、高校自主招生权的内涵

高校自主招生就是在教育部及相关主管部门的宏观调控下，以公平、高效为原则，高校依据自身办学特点、教学资源条件及市场人才需求，自主制定招生计划、招生程序、录取标准的一项人才选拔制度，目的是运用最适当的方法、选择最合适的学生进入最适合的专业深造发展，而高校自主招生权就是实现这一目标的一把利剑。

自主招生权是高校自治权的一个重要组成部分，学界对它的界定主要集中在三方面：第一，自主招生权是经国家教育行政立法机构授权的一种公权力，是政府职能转变，将部分高校管理权下放的表现。因此，这种自主权不同于完全意义上的自治权，它是国家赋予高校的一种招生特权，属于一种有限的自由裁量权。第二，自主招生权属于社会权利，国家应将这种权利归还于社会，高校拥有完全的自治权，不受国家意志的束缚，招生权也不再是国家的专属权力，而是一种社会权利的体现。第三，自主招生权是介于公权力与社会权利之间的一种特权。首先，受我国的政治体制及教育事业公益性的影响，目前我国的高等院校仍以官办型为主，这种形式使得高校的某些教育资源在一定程度上要依赖国家供给，这种对公共资源的依赖使得高校自治权有限。其次，社会利益格局的多元化促使政府权力在教育领域的重构，市民社会与政治国家间出现了此消彼长的局面。因此，高校自主招生本质上就是国家与社会在高等教育领域的一次权力重构，招生权是介于公权力与社会权利之间的一种复合型权力，主要表现为高校制定招生计划、选拔程序及录取标准三方面的一种自由裁量权，同时，它也接受《中华人民共和国高等教育法》的调整和约束。

二、权力制衡体系对高校自主招生的影响

在传统官僚体制下，权力虽来源于权利，但却超越权利，是组织强制他人服从规则的一种力量；权力制衡表现为对组织部门间的权力规制，倾向于用强制力来限制主体行为。在社会转型期，利益主体、利益诉求的多样化及利益矛盾显性化等特征，促使权力逐渐由一种单方面的强制力转向一种双向的均衡力，并赋予权力主体更多的行动自由；权力制衡不仅注重对主体行为的制约，也看重权力之间的相互牵制和相互均衡，倾向于一种多元主体动态的权力博弈过程。因此，学界将现代政府体制下的权力制衡归结为：权力对权力的制衡强调体制内部对权力的制约和管理，权利对权力的制衡强调社会权利对权力主体的监督、约束及影响力。这种权力制衡体系对我国高校自主招生产生的积极效益具体表现如下：

（一）确保自主招生政策执行的公平性

高校自主招生过程中涉及到政府、教育相关行政部门、地方高校、考生、家长及中学等众多利益相关者的利益诉求，为了协调他们之间的利益差异、缓解利益矛盾，为政策执行扫清障碍，权力制衡是一种不可缺少的调节力量。高校内部权力制衡可以实现对学校决策机构和校长权力的有效约束；外部社会舆论的影响力可以监督政府、高校行政权力的运行，正如英国学者萨德勒所说：“我们不应当忘记，学校之外的事情甚至比学校内部的事情更重要，它制约并说明学校内的事情。”这种内外兼顾的权力制衡体系可以为参与自主选拔的考生提供更多公平机会，保证自主招生政策执行的公平性。

（二）提升高校自主招生管理效能

在自主招生政策执行中，高校拥有一定的自由裁量权，不可避免会涉及到行政权力、经济权力和社会权力间的利益碰撞。面对多元化的利益主体和多样化的利益需求，权力制衡可以有效规范各主体间的权力配置、权力运行方式，避免权力寻租造成的公共教育资源流失，保证主体间权力转移的规范性，提升高校自主招生管理效能。

（三）规范政府-高校-考生间权责关系

在自主招生政策中，政府作为政策的总体规划者，将自主招生的管理权授予高校，试图通过制度化的评估和监督体系来有效规范高校的权力运作；高校是政府倚重的社会力量，政府是高校最主要的支持者，高校以政府为中介与社会发生各种联系，发挥各种职能；［1］考生将自身基本权益委托给政府或高校，通过有效的制度构建来实现考生的利益诉求，政府、高校与考生形成了一个双向的权力依赖链。权力制衡体系通过权力和社会权利来监督主体行为，防止强势群体独霸教育资源、侵占弱势群体基本权益的情况发生，主体间权力的相互制衡，有利于自主招生的顺利执行。

三、高校自主招生权运行中暴露的问题

政府作为公民群体的代言人，需要运用公权力来维护公民权利、满足公民利益需求，这一过程需要权力依附于权力主体来实现动态运行，静止、悬空的权力是不存在的。因而，自主招生要想为考生提供更多公平、合理的机会，需要对自主招生权的动态运行轨迹进行深入分析，一般可分为纵向和横向两种。纵向上的权力主体以教育部及相关职能部门、地方高校、地方中学及考生、家长为主，纵向上的权力运行主要表现为利益主体间的权力转换；横向上的权力主体以各地方高校为主，他们之间不存在权力转换，而是权力竞夺。

（一）纵向转化中的权力失范

权力失范主要指权力主体在运用手中权力来履行应有职责时，权力运作偏离了既定规范标准的一种行为。自主招生可以看成是政府在高等教育领域中的一次权力重构，这里的重构主要指招生权自上而下的逐步转化，政府、高校、考生是纵向权力转化中的三方主体。政府的一切权力来源于公民，考生权利的实现需要借助政府公权力的发挥。因而，教育部作为权力重构的主体，在自主招生中将招生权转换给高校；高校依据自身特色、能力和需求制定录取计划、录取模式、录取标准等一系列程序来实现自治权，为不同特长的考生提供合适的选拔机会。权力的转换就意味着利益的得失，在内外部权力制衡机制不健全的影响下，这一纵向的权力转化过程不会一帆风顺，权力失范的现象必然出现，主要表现在以下方面：

1.政府权力转化不彻底

政府权力转换是政府权力下放的一种表现，目的是为了合理界定政府与高校之间权力控制的合理边界，实现教育行政管理职能转变和高校自主治理的善治格局。当这种行政权力转化不彻底时，就出现公共权力部门化、部门权力利益化及高校自主招生权自由裁量范围受限的现象，主要表现在以下方面：首先，目前我国实行自主招生的院校以省部级重点院校为主，其中这些高校的校长委任名义上由学校内部的组织机构完成，但这些组织机构一般都听命于上级政府，因此，由他们选举出的代表必然也是政府机构的代言人。其次，传统自上而下的高教管理体制，约束了高校自主招生权的发挥。当面对利益冲突时，高校几乎成为了政府的附属机构，出现行政权力绑架考生权利的现象。如一些高官、名人通过利益俘获行政官员，使其利用行政私权力为他们的子女提供“录取捷径”，扭曲了自主招生公正性的政策目标。

2.高校自主招生权畸形化

高校招生权是“因政府行政分权而得到的公权力”，其“公权职能是以国家教育权为后盾，通过纵向行政分权体制下延至高校，具体履行教育教学职能，以保障公民的公平受教育权为最高宗旨”。［2］但受政府机构权力配置不合理的影响，高校的财权与事权不相匹配，加之权力内部监督体制不健全，使作为有限理性经济人的高校在自主招生过程中出现权力畸形化的现象，主要表现为：首先，自主权的商品化，有些高校利用自由裁量权的空间钻“机动名额”、“定向招生”、“自主招生”等招生录取的空子，如制定小语种、特长生、预科生等特殊招考方式，在录取环节进行乱收费。其次，自主权私有化，一些高校行政管理者将手中的招生权演化为私有权力。如2014年5月30日南京市检察院宣布：“以涉嫌受贿罪决定对人民大学招生就业处原处长蔡荣生予以逮捕。经查，2006年至2013年期间，蔡荣生利用职务便利，在学校特殊类型招生过程中为考生提供帮助，收受贿赂1000余万元。自主招生、破格补录和调换专业日益成为高招腐败的三大‘重灾区’。”［3］今年的人大自主招生政策为了避免之前权力失范造成的不良影响，对自主招生政策的细节进行了重新修订和规范，其中在《人民大学自主选拔录取招生管理办法》中增加了对入校新生在开学后3月内进行复查的要求，同时向社会征选监督员，避免招考“潜规则”导致的不公平现象再发生，但之前那些利益受损的考生又该如何补救呢？

3.部分考生权益被忽视

高校自主招生权力的运行需要两个要素：一是有授权者的授权过程，即考生将参与考试的权利传递给权力主体教育部；二是教育部在权力下放过程中，将招生权回归给高校，高校以公平维护考生权利为目标来履行招考职责。授权过程和权力主体是自主招生权运行中不可或缺的两个条件。其中，高校只是一个授权机构，机构产生后在权力运行过程中需要相关的法律规章对其进行约束，否则，权利和权力间没有边界，导致两者间的利益冲突不可避免，如“中学校长推荐制”中的推良不推优情况。自主招生过程中考生的权利主要体现为知情权、参与权、表达权、监督权等一些与考生切身利益相关的基本权益。在信息公开和利益表达渠道不健全的形势下，很多高校将自主选拔权倾向于省级以上重点中学或限定为省内、或省外指定区域的考生，对考生生源进行权力限制，使得一些教育资源本来就薄弱的地区考生与名校无缘。如北京大学的自主招生对象，2003年是该校招生工作委员会确定招生范围，限定在11省市49所重点中学应届高中优秀毕业生；次年自主选拔范围有所扩大，但仍限于省（自治区、直辖市）著名重点中学。［4］此外，即使不限制考生生源地，但在自主选拔标准的制定中忽视农村考生的特殊性，自主考试命题中英语成绩及课外活动参与占有相当大的比重，题型灵活多样，同时面试环节的口头表达能力、整体外表形象等诸多选拔内容、标准使得低收入群体或农村考生都不占据优势地位。

（二）横向高校竞争中的权力失范

1.高校间的优质生争夺大战

从2003年开始实行自主招生政策以来，一些办学特色相似的优质重点高校本着为考生节约成本、减轻考试负担的目标实行强强联盟。这些高水平的院校掌握了优越的教育资源，他们间的强强联合会形成优质考生的竞夺大赛，教育资源分配不公平使得部分考生的利益受损，与改变“一考定终身”、考试多样化及合理化的政策目标相违背，形成了强-强联合竞夺优质高材生的恶性循环，一些拥有专业技术特长或偏科喜好的偏才、怪才参与自主招生的权利被忽视。

2.部属重点与高职院校间招生权配置不均衡

从当前的自主选拔权分配的情况来看，高职院校的自主选拔虽然起步较早，但发展相对缓慢，直到2010年其发展数量才与部属重点院校相对持平，但在招生规模上两者间的差距更为悬殊。高职院校运行自主招生权目的就是为掌握专业技能的考生提供机会，为国家培养更多的专业型技术人才，但由于它在教育资源分配中处于劣势，加之报考人数较少，使得它的自主招生政策难以落实，这在一定程度上降低了高职院校参与的积极性。高职自主选拔标准多以文化课为主，忽略一些技能性特长的测评，没有体现出对学生发展潜力、动手能力的考核，这些情况促使人们对高职院校的理解存在误区，出现“宁愿选择复读也不愿选择高职”的现象。加之，上级行政机构将主要的资源和注意力都集中到了部属重点院校上，对于高职院校自主招生权的运行监管处于被动地位，很多面试环节都流于形式，因而，高职院校自主招生权的畸形化现象更为严重，降低了社会公信力，从而在自主招生过程中处于弱势地位。

3.第三方考试机构发展缓慢

国外高校践行自主招生政策时一般都引入民间考试机构来筹办入学考试，如美国大学入学考试委员会和考试项目测试中心就是两家民间团体组织［5］，他们负责美国大部分高校的自主招生入学考试工作。这种独立的招生服务机构不仅可以减轻高校的考试负担，也可以有效地确保自主招生的公平性。英国高校招生模式主要以“校外考试机构实施考试，校外招生机构办理申请，高校负责选择录取”，三者相分离。［6］在我国，自主招生政策本身就是国家教育行政权下放的一种表现，在这一权力转换过程中，高校拥有了相对宽泛的自由裁量权，将制定招生计划、考试内容、选拔标准、录取方式等一系列权力汇聚于一身，第三方考试机构发展相对缓慢，这就给行政权力或“人际关系网”侵蚀考生权益提供了机会。

四、完善高校自主招生权的制衡机制

那些在自主招生权力运行过程中暴露出来的焦点问题，某种程度上可以看成是政府将自主招生权解构过程中，各权力主体间由于缺乏有效的制衡机制而无法达成一种有序的理性权力重构过程，这与政府权力转换的失范、高校内部治理的权力失衡以及外部监督机制的落实有着密切联系，需要利用制衡机制从权力和权利两方面入手，对各主体的权力运行进行有效规范的同时赋予社会公民群体以更多的权利，与掌权者形成制衡之势，从而实现政府权力的有效分化，提高高校自主能力及保护考生利益最大化。

（一）权力对权力的制衡

1.健全高校自主招生的评估机制

考核评估机制就是对权力运作的效果进行阶段性评估，若存在权力失范与预期权责范围不相符的情况，就要进行及时调整、纠正，避免权力畸形化。它与监督机制都是对掌权者的权力运作进行纠偏的工具，而且两者的模式都是“自上而下”与“自下而上”相结合，强调多主体参与、多元化的指标体系来健全自主招生评价机制。因而，评价主体和评价方式是保障政策公平的核心要素之一。上级教育部门可以从各地区高校、地方招生部门选拔精通招生过程的专业人士组成临时考核小组，通过随即民调、访谈和实地走访的形式收集相关资料进行评价。各层级政府及相关职能部门要制定科学、合理的评价指标体系，评价方式可以选择体制内和体制外双重评价机制。体制内包括针对教育部、省级招生考试机构、高校在自主招生过程中职能发挥的规范性进行评价；体制外考核评价包括针对目标群体考生、家长和中学的利益需求进行分析，在保障目标群体教育基本权益平等化的基础上制定相关评价指标，如对考试时间、考试周期、报名程序、考试方式、录取措施等各方面进行分类、分项详细测评，也可以采用新媒体等工具进行网络评估，利用一切资源和条件充分发挥目标群体的利益表达机制，保障政策公平性和有效性。目标群体的意见表达和配合程度是决定一项政策成败的关键要素。

2.激励高职院校自主招生权的有效发挥，遏制权力失衡

自主招生的目标是为不同阶层的考生提供更多进入适合自身发展高校的机会，不只是部属重点高校间的强权联盟，那些非重点、技能性高职院校的利益需求也应受到足够重视，人才结构的合理化才是推动社会进步的重要动力。据统计，美国企业从事研究开发的科学家与工程师占其总量的80%，而我国在企业工作的各类专业技术人员还不到全国专业技术人员总数的40%（在各类专业技术工人的队伍中，初级工占60%左右，中级工占35%，高级工仅为3.5%）。我国人才结构的不合理与高校招生中权力倾斜有着密切联系。所以，政府为保障不同阶层的考生获得同等机会、遏制权力偏移出现强强联盟的现象，应给予一些有专业特色的高职院校一定的政策优惠和资源供给，只有重点高校与高职院校的通力配合，才能真正实现为大多数考生提供公平发展的机会，从而赢得社会公信力。

3.完善招生自主权的法律机制，防止权力失范

立法在先、行政在后是国家依法行政的依据，完善教育法律机制不仅可以明确政府与高校的权力和地位，还可以保证考生权益。德国1993年和1998年修改通过的《关于高等教育政策的10点意见》和《高等学校总纲法》，英国1988年和1992年通过的《教育改革法》和《高等教育法》，都对高校在教学、科研、招生方面的自主权加以明确规定，并辅之以法律保护。本质上，高校自主招生权是在分权基础上，高校为实现选拔适应性人才而拥有的有限“自由裁量权”，不是完全意义上的高校自治，因而，权力的运作过程仍然受相关法律制度的约束。随着“高校负责、招办监督”的自主招考模式逐渐被社会所认同，如何保障高校自主招生权有效、公正地发挥作用是相关教育立法的重点之所在。完善相关招生自主权的法律监督、约束机制，明确政府和高校的权力范围，构建考生权利救济机制，确保自主招生过程中弱势群体的利益诉求不被忽视或侵犯，必须建立权利救济的法律体系，这样才能对自主招生权起到有效的制衡。

（二）社会权利对权力的制衡

1.健全招考信息公开化，确保社会权利的监督职能

健全招考信息公开制度就是保障自主招生权规范化运作，为考生参与到政策执行中提供机会，赋予考生知情权、参与权甚至意见表达的权利，履行社会监督职能。2013年10月教育部发布的9号文件《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》中强调自主招生政策属于“阳光工程”，要求各级教育行政部门、招生考试机构及高校加强公平、公正性制度建设，健全信息公开制度，并要求从三方面进一步推进：第一，扩大高校招生信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息“十公开”，即招生政策公开、高校招生资格公开、高校招生章程公开、招生计划公开、考生资格公开、录取程序公开、录取结果公开、咨询及申诉渠道公开、重大违规事件及处理结果公开、录取新生复查结果公开。第二，完善多级信息公开制度，建立和完善分级负责、规范有效的国家、地方、高校、中学等多级高校招生信息公开制度，各省级高校招生委员会、各高校要细化本地区、本校招生信息公开的具体办法，明确招生信息公开的目录及其属性。第三，切实落实高校招生信息公开责任，各省级教育行政部门和有关中央部门（单位）教育司（局）要分别加强对有关教育行政部门、招生考试机构、中学及所属高校信息公开工作的考核、评议和责任追究，对未认真履行信息公开职责、公开工作不到位的单位，要责令其限时纠正或改进，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》追究有关责任人责任。招考信息公开制度可以及时回应、处理公众质疑和问题，建立健全公众舆论引导机制、非法招生预警机制，确保自主招生权的高效、规范运行。

2.健全考生利益表达机制，防止招生权力失范

由于当前自主招生中存在权力不规范的问题，如命题自主性与科学性相矛盾出现“无才可选”、选拔标准不完善、选拔低效等问题给某些掌权者以可趁之机，他们将行政权力转化为行政特权，破坏自主招生的公平性。因此，要在自主招生权运作的各个环节中确保考生参与、表达渠道制度化、规范化，真正从考生利益的角度出发听取考生和家长的利益诉求来制定相关政策，这样不仅可以保证自主招生政策的民主性和科学性，而且对高校招生权力的有效运作起到很好的监督作用，确保权力运行轨迹不偏离预期政策目标。

3.建立民间考试机构，遏制权力腐化

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，要“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”。

高校招生权与考试权相分离，是减轻高校经济负担、有效遏制考试中行政权力干预及“人际关系网”不正当侵犯的一项重要举措。因此，政府要在强化对高校自由招生权监督的基础上，引入第三方民间考试机构，各校可选择代表参与其中进行监督，比如现在好多地区存在的“志愿填报指导机构”，是一种基于市场需求成立的一个第三方独立机构，负责指导考生和家长怎样准确、及时地填报志愿信息。

综上所述，要想加大社会公民群体的监督力度，前提是要在信息公开化的基础上，积极畅通公民群体利益表达的渠道，健全公民制度化的利益表达方式。鼓励考生和家长借助新媒体等通信工具监督权力运行过程，社会舆论的力量可以有效地避免信息不对称引起的权力失范，还可以有效地降低监督成本，是一种公平、可靠的监督机制。所以，高校自主权的发挥要接受来自体制内外的双向监督，确保公权力行使的公正性、高效性。

当前实施自主招生就是返璞归真地“还权”，是由以往政府越俎代庖地办学向如今高校自主办学的理性回归。［7］不能因为高校在行使自主权过程中的“失范”而“减少”甚至“回收”相关的自主权，［8］但若这种天赋的自主招生权不能很好地行使，得不到社会群体的认同，那么即使政府不收回也会面临萎缩，自主招生权也只能停留在应然层面。因此，政府应当积极完善高校自主招生权的制衡机制，努力对权力的转换过程加以制约和平衡，保障考生基本权益公平化。

［1］徐小洲.自主与制约：高校自主办学政策研究［M］.杭州：浙江教育出版社，2007：7.

［2］龚仪祖.我国高校自主招生权的法律性质探疑［J］.教育研究，2007，（9）：50-54.

［3］自主招生腐败案件频发引存废之争［EB/OL］.http：// news.xinhuanet.com/yuqing/2014-06/06/c_126585353. htm.

［4］张亚群.北大清华自主招生考试改革透视［J］.考试研究，2007，（1）：15-27.

［5］郝宁.美国招生政策与我国高校的自主招生［J］.求索，2010，（7）：173-175.

［6］邱洪昌，林启泅.十国高等学校招生制度［M］.北京：航空工业出版社，1994：23.

［7］郑若玲.自主招生改革何去何从［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，（4）：135-142.

［8］许杰.对高校招生自主权性质的再认识［J］.中国教师，2004，（7）：11-13.