权力博弈与价值嬗变：我国高校专业设置政策演变的双重逻辑①

李 峻，陈鹤鸣，颜晓红

（南京邮电大学，江苏 南京 210023）

一、我国高校专业调控政策的演变过程

改革开放以后，我国进行了全方位的“拨乱反正”，我国高校专业设置政策的发展基本是一种“摸着石头过河”的“试错模式”，纵观政策的整个演变过程，基本可以划分为三个阶段。

第一阶段是高校恢复正常的头十年，即1978—1987年，专业设置的政策也是处于恢复与复苏阶段。基于“文革”对高校正常秩序的破坏，为了迅速恢复高校的教学秩序，我国高校实行的是“中央统一领导、中央与地方两级管理”的集权模式。1978年，恢复高考之后的第一批大学生入学之后，教育部出台《关于高等学校专业设置和改造工作的意见》，并成立专门的“学科专业设置与调整办公室”。根据当时的计划经济体制以及经济发展需要，国家对高校的专业设置进行严格控制，统一设定，特别是与社会经济发展密切相关的工科专业占据比较大的比重。由于经验不足以及社会经济发展的迅猛，实践对政策的推动速度过快，因此，专业设置政策的规范性不足最后导致专业数量与种类出现无序发展的态势，并且专业出现了划分过细、知识面过窄、适应性差等缺陷。因此，五届全国人大五次会议就提出要对高校的专业目录进行重新修订。此后启动了长达5年的专业目录调整工作，至1987年，我国高校专业总数缩减到644种，特别调整了工科、文科、医科专业三者的比例关系，文科与医科专业占比上升较快，工科专业占比下降。通过这一次调整，使高校专业设置与结构更加规范化。但是，这次专业调整政策很少涉及到高校在专业设置权方面的改革。

第二阶段是从1988到1997年的10年，高校专业设置权开始得到重视。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出专业设置属于高校自主办学权的范围，政府开始对专业设置从“直接管理”转向“间接管理”。1987年，国家教委出台了首部高校专业设置管理的专门法规——《普通高等学校本科专业设置暂行规定》，使中共中央关于教育体制改革的精神得到了政策落实。为了更好地优化专业结构与布局，1990年开始我国620所普通高校对本科专业进行重新梳理，到1992年全国高校专业总数为812个，理、工科占的比例最大，分别是366个与123个，其次是农、林、医、财、师、艺等专业，一些过窄或过旧的专业被撤销，而新兴专业与社会急需的专业得到设立。从整体上看，专业结构得到了加强，专业趋于均衡，专业面、知识面、专业基础与专业适应性都得到了较好的体现。1994年，教育部又出台《关于近期普通高校本科专业设置和备案工作的意见》规定，教育部对高校专业实行审批与复核制度，使高校专业盲目扩张的态势得到遏制，高校专业发展开始从数量扩张转向了质量提升的路径。随后，出现了诸多以专家为核心的学科专业设置评议委员会，主要就高校专业设置与调整等问题为教育行政主管部门提供政策咨询；同时，教育行政部门邀请教育、科技、人事等部门一起参与由专家团体主导的专业设置论证会；另外，国家还加强了对新专业的评估工作。总之，在高校的专业设置方面，国家权力逐步式微，而专家权力得到加强。

第三个阶段是1998年之后，属于政府控制权与高校自主权不断博弈调整阶段。1997年开始，我国进行了建国后最为深入的一次专业设置调整。这次专业调整政策的主要取向是为了适应经济社会发展的需要，对相近相似专业进行合并以拓宽专业基础，在专业方向上进行柔性设计，增强专业的适应性。这次所涉及到的部分专业设置政策延续到现在。《中华人民共和国高等教育法》实施以后，为了更好地落实高校在专业设置方面的自主权，我国又进行了专业结构调整。2001年与2002年，教育部先后发布《关于近期高等学校本科专业设置几个具体问题处理意见的通知》与《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则意见》，对高校专业设置提出了11条指导性意见，核心在增强高校的自主性。就此，原有的以政府意志为导向的专业设置政策开始受到挑战。2000年开始，北京大学、清华大学、北京师范大学等6所高校开始自主设置本科专业，成为高校专业设置政策的重大突破。之后，高校拥有了自主设置专业的权力，教育部仅仅进行备案，至2001年，本科专业为1850个，远远超过1998年版目录数目，因此，原有的本科专业目录不再具有实际意义。

二、权变逻辑：政府、高校与市场的权力博弈

政策的本质就是对公权力对公共事务的强制性分配，而政策变迁的内动力在于权力的失衡。改革开放以来，我国高校专业设置政策主要涉及到政府、高校和市场三种权力主体，政策的演变过程就是三个主体的权力博弈过程。

（一）第一次权力博弈：中央政府向高校有限转移

1978年至1987年是我国高等教育“恢复整顿、初尝改革”的重要时期。在初期（至1984年）主要是恢复整顿高等教育的正常秩序，高校基本还是处于高度的国家集权控制之中，高校所有的具体事务均由国家计划、包办与统筹。其中，高校中的专业目录、课程设置、学时以及教材等基本由代表中央政府权力的教育部统管，高等教育的专业设置权被高度集中在中央政府，即使地方政府主管的高校也被纳入教育部的统一调控之中，高校的权力极小，这一时期延续了集权化专业设置政策。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“要改变政府对高校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高校的办学自主权，加强高校同生产、科研和社会其他多方面的联系，使高校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”1989年原国家教委发布《普通高等学校本科专业设置暂行规定》，首次将中央政府对高校专业设置的绝对管控权转向了中央政府、地方政府与高校共同分权。但是，中央政府依然掌控绝大部分专业设置的审批权，特别在新专业与试点专业的审批、专业布局与专业裁撤等方面拥有绝对审批权。在此阶段，由于计划经济体制正处于有限松动期间，教育体制不可能超越国家的宏观经济体制，因此，尽管扩大高校办学自主权成为高等教育体制改革的重要目标，但是高校专业设置的自主权并不能得到充分落实，只是从中央政府中获得了有限的建议权与调整权，不具有实质性的专业设置权。不过，此阶段我国高等教育的权力已经开始从政府向高校转移。

（二）第二次权力博弈：高校逐步拥有实质性自主权

1992年的“南巡讲话”引发了新的思想大解放。高校通过各种途径进一步争取办学自主权，当年，国家教委发布的“高校16条”（《关于国家教委直属高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》）就提出，将原来由中央政府控制的包括专业调整权在内的16项办学自主权向直属高校转移。但是，这一文件仅仅是针对教育部的直属高校，尽管国家教委的领导提出各省可以参照该意见向所属高校下放权力，但是，因为缺少制度化的规约，省属高校依然没有自主设置专业的权力。1992年召开的“十四大”使社会主义市场经济体制得到确立，次年颁布的《中国教育改革和发展纲要》正式提出了高等教育实行中央与省级政府办学为主、社会参与的办学格局，并将理顺政府与高校、中央与地方的权力关系作为提升高校办学自主权的突破口，其中，明确将专业调整权与招生自主权作为高校办学自主权的核心内容。不过这仅仅是指导性的文件，并没有可操作性，因此，高校自主设置专业的权力在长时间内没有得到落实。尽管1998年的《中华人民共和国高等教育法》明晰了举办者、管理者和办学者之间的权责关系，并第一次在法律上确认了高校享有包括学科和专业设置与调整权在内的七大办学自主权，但是，直到2000年，除北京大学等6所高校外，高校仅仅具有理论上的专业设置自主权。这一时期政府在高等教育结构中的权力开始较大幅度地向高校转移，表明我国高等学校的发展已经迈出了自主发展的第一步。1985年开始的高等教育体制改革依然是由政府主导进行的，因此，这一阶段我国高校专业设置的权力结构还是属于“政府主导型”，但是高校权力开始扩大。

（三）第三次权力博弈：政府、高校与市场的权力均衡

1999年开始的扩招使我国高等教育走向了大众化时期，市场的力量开始显性化地介入到了高校的专业设置政策之中。“即使是最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费”，［1］因此，为了自身的生存与发展，高校通过知识与人才的产出与市场进行交换而获得生存与发展经费，高等教育就具有公益性与营利性双重属性，公益性就决定了政府在高等教育中的权力与责任，营利性就决定了市场权力在高等教育中的话语权。在精英化时期，高校培养出来不同专业的人才直接由政府这一“中间人”的角色转给用人单位，在“国家与社会一元化”的社会结构中，这些用人单位也基本属于政府机构或者政府的附属机构，市场没有选择权与参与权，自然形成了政府在高校专业设置中的决定性权力。而在高等教育大众化背景下，高等教育面对容易强大的买方市场必然会参与多重领域的竞争，其中生源竞争与就业市场的竞争在本质上就是高校人才培养质量的竞争，而其中专业设置是否与市场需要相符合是决定竞争胜败的重要筹码。因此，高校在专业设置上必须考虑市场的需求。

正因为政府参与高等教育资源配置的权力开始削弱，而市场的权力进一步提升，使得高校专业设置政策在权力结构中出现了政府、高校与市场“三位一体”的局面，即政府调控、市场引导与高校自主相结合。1998年的《普通高等学校本科专业设置规定》以及《中华人民共和国高等教育法》首先从法律上给高校专业设置提供了依据，其中明确表示高校有自主设置和调整学科、专业的权力，其中专科专业由高校自主确定，目录内本科专业一般由高校自主审定，跨学科门类的由学校主管部门审批，目录外专业由教育部控制。1999年修订的《普通高等学校本科专业设置规定》指出，“高等学校原则上按其分类属性设置专业，以形成优势和特色，根据需要与可能也可适量设置学校分类属性以外的专业”，并在权限上不再区分一般大学与重点大学。2012年，教育部再次调整《普通高等学校本科专业目录》与《普通高等学校本科专业设置管理规定》等文件，将“相关学科专业为依托”、“有稳定的社会人才需求”作为高校设置专业的基本条件，除一部分国家控制布点专业外，高校设置目录内以及目录外的专业都只需要高校经校内专业设置评议专家组织审议，报教育部备案即可。可见，政府开始从微观控制转向宏观管理，市场成为专业设置与调整中那只最有力但又“看不见的手”，使政府与高校之间的权力对决转向了间接博弈，缓解了政府与高校之间的直接冲突。市场主要通过招生与就业两个环节来发挥自身的权力，招生环节反映的是社会对高等教育专业的需求，而就业反映的是社会对人才数量与质量的要求。市场的选择对高校的专业的设置和调整有着非常密切的关系，政府调节市场需求，而市场需求传导到高校就会影响高校的专业设置以及招生计划，因此，市场权力在高校专业设置中起到基础性作用，市场通过经济杠杆来实现高校专业的协调发展和结构调整，使高校专业与社会需求彼此适应，实现专业结构的合理化。

三、价值逻辑：社会价值、学科价值与人本价值的冲突与融合

我们不难发现，教育部颁发的1987年版的本科专业目录在价值取向上以社会需求为主，同时也遵循学科建设逻辑，而1982版的专业目录蕴含的是高等教育中社会本位与学科本位的价值观冲突与融合。在集中化的计划经济体制下的“社会需求”与我们当今市场经济条件下的“社会需求”存在本质区别，前者是政府强制性的社会需求，市场并没有发挥真正的作用，而后者是市场机制主导下的社会需求。建国之后，我国高等教育的专业设置以行业部门的需要为依据，注重专业与社会职业的对口。因此，我国高校专业设置与调整政策的指导思想就是坚持一种“政治论”社会本位价值观。改革开放后的头10年，我国的市场化改革初见端倪，原来高度集中的计划经济体制开始松动，向“有计划的市场经济”体制转型。过渡时期的经济体制也投射到高等教育领域之中，高等教育专业设置与调整政策开始遵守社会发展与学科发展的双重逻辑。从此，实用性和学科性成为专业设置的主要原则，专业设置政策的价值取向试图在行业需要与科学研究中达到平衡，实质体现了高等教育社会本位和学科本位的冲突与融合，但是，这一阶段专业设置的学科性还不够突出，显著的特点就是专业目录中人文学科专业增长较慢，工科专业数目增长较快。

1993年发布的本专科专业目录从内容来看仅仅是基于1987年版的政策微调，而从政策调整的基本逻辑来看，这次调整开始凸显了学科价值，而淡化了社会需求，专业设置与调整的核心价值取向已经由满足社会需求开始朝学科发展转移，学科本位的高等教育价值观逐渐占据重要地位。从政策演变的主导因素以及实施效果来看，政府在政策演变中还是占据主要地位，专业设置的统一性还是过多，而专业设置的科学性、规范性、灵活性、适应性以及预见性尚显不足。但是，这两次专业设置政策的演变已经蕴含了高等教育中工具主义价值观与理性主义价值观的交锋与融合。理性主义的价值观推崇的是对永恒真理的追求，“甚至为了保持其纯洁性，知识应与市场和政治场所相分隔。实现这种分隔的途径之一，是把大学作为‘象牙塔’”［2］。显然，纯粹为社会需要而设置专业会损害高校的学术发展，但是，只考虑学科的发展而设置专业又会使高等教育与社会脱节，失去了高等教育应有的价值。因此，我国高校专业设置与调整政策的变化实质是理性主义与工具主义两种高等教育价值观的冲突与融合，前者以追求知识的纯真性为旨归，后者以满足社会需要为要旨。

较前两次的目录调整来说，1998年的专业调整政策蕴含的是社会价值、学科价值与个体价值等多重价值观的统一，特别是改变了“过去强调‘专业对口’的教育观念，确立知识、能力、素质全面发展，共同提高的人才观，使高等教育更加重视基础扎实、知识面宽、能力强、素质高的人才培养，构建起更加注重素质，融传授知识、培养能力和提高素质为一体的多样化人才培养模式，更加适应社会发展和时代进步的需要”［3］。这一轮的专业设置政策的调整是在我国大力推进素质教育的背景下展开的，我国从20世纪90年代中期开始提倡素质教育，作为一种教育理念，素质教育的核心就是“以人为本”，提倡教育要发挥促进个体完善与个性发展的功能，而“以人为本”就必须“克服在学科建设专业设置上重客体发展的需求轻主体发展的需求的观念，使开发自然与开发人类自身、满足人自身的发展需要相协调”［4］。因此，1999年中共中央以及国务院出台的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》推进了我国高等教育理念与办学行为的转变，本科专业设置与调整形成了“以学科建设为基础、以社会需求为前提、以人的发展为目标”的价值取向。这一价值取向突破了理性主义与工具主义价值观的局限，将人本主义的价值观融入政策价值之中。专业设置政策开始强调人的个性自由与解放，而对理性主义的学科价值以及工具主义的社会价值保持了一定的警惕，专业设置中的个性化、主体化与人性化取向开始显现，并能在学科价值、社会价值以及人本价值中保持合理的张力，高校的专业结构逐步朝良性发展，最为显著的是人文类专业受到重视。

四、结语

从我国30多年来高校专业设置与调整政策演变过程中可以看出，我国高校专业设置与调整政策的演变是在我国社会转型过程中逐渐完成的，政策目标在于适应计划经济向市场经济转变的需要；而从内在逻辑上分析，政策的演变逻辑存在政府、高校以及市场三者之间的权变逻辑，还有高等教育价值的嬗变逻辑。由于我国的集权体制具有久远而强大的特征，所以在政策转型之初往往是政府基于某种内在压力而推动，但是，随着社会的进一步转型，推动政策演变的动力源也在不断变化，从单一的政府力量演变到高校力量的参与，再到市场力量的逐步渗透，最后政府、高校与市场三种力量经过不断地博弈而巧妙结合在一起，共同推动政策的转型。我们可以看出，这几次政策转型中，专业设置权限逐步走出了政府集权模式，高校与市场的权力不断扩大，特别是市场力量开始发挥调节功能。从专业设置与调整的标准来看，政策经历了从社会需求主导到学科建设主导最后到社会需求、学科建设与个体发展三者结合的演变历程，而这一演变过程隐含了我国高等教育价值观从社会本位到学科本位再到人本主义的嬗变过程。基于此，我国高校专业设置政策的未来走向应该是在总结前期经验的基础上，伴随我国市场经济体制的形成与成熟，高校逐步成为市场独立的主体，这就逼迫高校具有更强的应对市场的能力，而专业设置是高校应对市场能力的重要维度。因此，我国高校专业设置政策的未来走向应该是充分考虑社会对市场的需求、高校高深学问所需要的学科发展需求，以及学生在工作岗位以及学习型社会中可持续发展的个体需求，通过三者结合，政府会逐步退出专业设置的主导地位，高校根据学生需求与市场要求自主调控专业设置就是必然趋势。

［1］［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，1998：64.

［2］肖海涛.大学理想的哲学基础［J］.江苏高教，2000，（2）：21-25.

［3］周光礼，吴越.我国高校专业设置政策六十年回顾与反思——基于历史制度主义的分析［J］.高等工程教育研究，2009，（9）：10-13.

［4］胡显章.以人为本，促进人的全面发展是科学教育发展观的核心［J］.清华大学教育研究，2004，（2）：8-9.