中外合作办学发展的阶段特征与策略建议*

王志强

中外合作办学是经济全球化背景下我国高等教育发展的新趋势，是增强高等教育自身综合实力和发展活力的重要举措，意指我国相关教育机构与境外教育机构依法在我国境内合作开展以中国公民为主要招生对象的教育教学活动，包括合作设立机构和合作举办项目两种形式。回顾中外合作办学的发展历程，分析其特征，并针对现阶段特征提出相应策略。

一、高校为主的谨慎探索阶段(1980—1993年)

1978年召开的十一届三中全会确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，但基于教育主权、意识形态和改革重点等方面的考虑，与经济领域相比，我国教育领域开放的脚步稍显迟缓。1980年8月，北京语言大学与日本国际交流基金会合作创办的“日语教师培训班”开创了中外合作办学的先河。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了扩大学校办学自主权、鼓励高校利用自筹资金开展国际教育和学术交流等方针政策。在此鼓励下，1986年南京大学－约翰·霍普金斯大学中美文化研究中心建立并开始招生。这一时期的中外合作办学还包括天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办MBA班，中国人民大学、复旦大学等高等学校与美国、法国合作举办的中美经济学、中法法学培训班等。这一时期中外合作办学活动具有以下几方面特点:

(一)政府牵线，高校主导。“日语教师培训班”就是日本首相大平正芳来华进行友好访问时签订的中日文化交流协定的一部分。由政府牵线而举办的办学项目在客观上起到了榜样示范作用，有利于高校摆脱思想桎梏。但客观地讲，这一阶段的联合培养人才活动并不是政府有目的、有计划、有组织进行的，而是高校自主进行国际合作与交流的产物。在整个八十年代国家出台的重大教育政策文件中均未明确提及合作办学这一办学形式。这说明政府还没有将中外合作办学纳入国民教育体系的意图。

(二)办学目的尚未形成共识。促进中外友好，巩固国家关系，推动学科发展，提高学校知名度和获取经济利益等目的是交织在一起的。高校在办学中较为审慎，实行有限开放、简单尝试的策略，因此合作办学形式单一，程度较浅，集中于非学历教育的短期培训。

(三)规模较小，秩序混乱。在高等教育国际化意义还没明晰，办学效益尚未显现，发展前景还不明朗的情况下，高校并没有表现出普遍的办学热情，参与高校仅限于中国个别著名高校。同时，受经济实力和思想意识等方面的制约，民众对于这种新的办学形式持怀疑甚至抵触的态度，这也决定了中外合作办学规模相当有限。到1993年初，中外合作办学机构仅71家。由于缺乏相应的政策约束，办学秩序比较混乱。

二、政府支持下的规模扩张阶段(1993—2003年)

经过十多年的经验积累，中外合作办学在推动国家适应经济全球化发展方面的作用逐步显现，我国高等教育市场对外开放的自信心逐步增强，在一系列因素作用下，中外合作办学迎来规模发展的重要机遇期。这一阶段，中外合作办学呈现出以下特征:

(一)中外合作办学的地位和作用得到初步认可。随着市场经济的蓬勃发展，我国政治经济领域对于具有国际视野和技能尤其是对精通翻译、国际贸易、会计和法律等方面专门人才的需求日益增多。在前期经验积累的基础上，政府对中外合作办学逐渐重视，这在1993年2月出台的《中国教育改革和发展纲要》、1993年6月原国家教委颁发的《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》、1995年1月颁发的《中外合作办学暂行规定》等一系列政策文件中得到了印证。1998年出台的《高等教育法》第十二条第二款和第三十六条规定，“高等学校依法自主开展与境外高等学校之间的教育、科学技术和文化的交流与合作，包括缔结校际交流协议、互换人员(包括留学人员、讲学人员等)、科研合作、举办学术研讨会、合作办学、参加国际学术组织及其学术活动、学术考察等。”［1］这从法律上正式确认了高校自主开展合作办学的合法性。中外合作办学正式纳入政府战略规划并得到相应的政策保护，发展规模迅速扩大。

(二)规模迅速扩大，质量有待提高。上世纪九十年代是我国高等教育体制改革的重要时期。《中国教育改革和发展规划纲要》提出“进一步扩大高等学校的办学自主权，改革对高等学校的财政拨款机制，在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金。”［2］较强的社会需求使中外合作办学创收利润颇丰，激发了国内高校的普遍热情。在国外，自上世纪八十年代中期以来，高等教育国际化动因已经逐渐从促进国际理解、推动学术交流等政治和学术目的转移到获取经济利益方面，美国、澳大利亚、英国等发达国家政府都把高等教育输出视为国家一项重要的出口产业。同时，由于“政府在财政资助方面出尔反尔，成为不可信赖的赞助者，”［3］以及老龄化社会的到来，都迫使国外高校以更加积极的创业姿态，主动到海外寻求市场。同时，作为世界人口第一大国的中国正值步入对外开放的成熟期，其充满潜力的教育市场自然引起各国高校的极大兴趣。

改革开放以来，我国人均GDP持续增加，对于教育的要求也越来越高，而传统精英化的高等教育不能满足高等教育大众化发展需求，也不能满足部分民众对接受更高质量教育的要求。随着教育观念的转变，海外高校文凭越来越受到民众欢迎。在这种情况下，中外合作办以学不出国门，学生文化差异小，易于管理、费用较低等优点引起了家长和学生等的广泛关注。

在多种因素综合作用下，中外合作办学规模迅速扩大。到2002年底，全国共有中外合作办学机构和项目712个，与1993年初相比增加了9倍多，覆盖了28个省市自治区，服务对象超过10万人。［4］在社会需求旺盛、国内教育资源相对缺乏的情况下，这一阶段中外合作办学的主要目的在于引进国外资源，弥补国内教育资源不足，对资源的优劣性缺少甄别。因此这一阶段中外合作办学质量普遍不高，表现为在合作高校上鲜有世界一流大学来华合作办学;所涉专业以工商管理类最多，其次是外语、信息、经济和教育等办学成本较小的专业，缺乏国家发展急需的高新技术专业。

三、政府规范下的扩容提质阶段(2003年至今)

鉴于合作办学的主体混乱，违规操作活动不断出现，国务院于2003年3月和2004年6月颁布了《中外合作办学条例》(下称《条例》)及《中外合作办学条例实施办法》(下称《实施办法》)，在这两份文件中对合作办学机构的设立、组织与活动、审批、管理与监督等都做出了明确的规定，重点强调了办学活动的合法性，形成了较为完善的制度和规范，标志着合作办学进入质量提升期。此后，教育部又先后颁布了《关于当前中外合作办学若干问题的意见》(2006年4月)、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(2007年4月)、《关于开展中外合作办学评估工作的通知》(2009年7月)等，着力整顿中外合作办学过程中出现的混乱局面。这一阶段中外合作办学的特点可以归结为以下几点:

(一)政府对中外合作办学十分重视。在《条例》中，中外合作办学已经被政府认为是教育事业的重要组成部分，不再仅将其界定为补充形式。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确提出大力推进高等教育国际化，办好一批中外合作办学机构和项目。在省域层面，北京、上海和广东等地区的中长期教育发展规划纲要中也明确表示要将中外合作办学作为发展重点。广东更是明确提出，到2020年，重点引进3～5所不同类型的国外知名大学到珠三角经济发达地区合作举办高等教育机构。

(二)明确了引进国外优质资源的办学目的。这一点在《条例》、《实施办法》和教育部主要负责人的讲话中都被多次强调，可见国家鼓励高校与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学。2007年教育部公布的《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》中进一步强调了中外合作办学的公益性，提出坚持围绕我国经济社会和高等教育发展实际，以引进国际优质教育资源、提升我国高等教育综合实力为核心，并提出了本科以上的中外合作办学项目和机构的审批以合作方高校和项目的认可度作为主要参考，从而确立了一条较为明确具体的衡量标准。

(三)高度重视质量保障。主要措施包括:1.于2007年开通中外合作办学监管工作信息平台，负责信息的收集和公布，便于社会各界通过正规渠道及时了解相关机构和项目的合法性及质量水平。2.开展中外合作办学颁发证书认证工作，通过对学生信息进行注册、认证和管理工作，规范合作办学行为，保护受教育者合法权益。3.探索建立中外合作办学质量评估机制。通过建立评估指标体系，在江苏、河南等地本科以上学历教育进行合格性评估，先行先试，逐步推开，督促办学机构强化质量意识和行为。4.明确责任和责任主体，建立中外合作办学执法和处罚机制;明确省市教育主管部门的责任，并制订了相关的处罚条例。

(四)采取先整顿再发展的策略。虽然《条例》和《实施办法》均认定中外合作办学是我国教育事业的组成部分，并提出坚持“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针，但为了整顿办学秩序，2006年上半年国家已经开始对成立本科以上合作办学项目和机构的申请采取受而不批的做法。在2007年《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》中要求各省市在2008年年底以前，暂时停止专科层次中外合作办学机构和项目的审批，并着力规划好本地区中外合作办学未来发展，可见国家在规范中外合作办学方面的决心和态度。通过一系列强有力的举措，我国中外合作办学行为不断规范，质量持续提升。2010年教育部恢复已中断了约4年的中外合作办学审批，中外合作办学走上正常化发展轨道。

(五)规模不断扩大，更加重视学历教育，具有法人资格的合作机构不断增多。截至目前，全国中外合作办学机构和项目共计1979个，高等教育阶段在校生约45万人，占全日制高等学校在校生规模的1.4%。与之前相比，这一阶段的中外合作办学更加重视学历教育。对九十年代大量存在的大学预科班、学分互相承认的课程班等非学历教育，教育部明确表示无益于优质教育资源的引进和高校人才培养模式改革，各高校不宜开展此类教育活动，更不得以中外合作办学名义实施此类教育活动。政策规范迫使一批非学历教育退出办学市场，许多高校将发展重点转向学历教育。

虽然这一阶段政府整顿力度的加大一度导致本科以上合作办学项目和机构审批工作的终止，但是在合作办学领域还是取得了可喜的成果，最重要的是具有独立法人资格的合作院校的出现。这些院校以北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院、西交利物浦大学、宁波诺丁汉大学、上海纽约大学和香港中文大学(深圳)等大学为代表，具有办学水平高，引进力度大的特点。

四、我国中外合作办学未来发展的策略建议

回顾我国中外合作办学发展历程可以发现其经历了初步探索——规模扩张——扩容提质三个基本阶段，这与新事物发展的特点基本吻合。发展阶段决定主要任务、重点和策略。在现阶段，要实现中外合作办学可持续发展，需要从以下几个方面深化改革。

(一)加强顶层设计。中外合作办学是我国教育事业的重要组成部分，是提高我国和地区教育国际竞争力的重要手段，目前已成为我国教育发展重点战略之一。建议国家在加强调查研究的基础上，制订相应的中长期发展规划，确定未来适应我国经济社会发展的合作办学规模和重点领域;充分发挥国家宏观协调作用，避免地方政府无序竞争，尽量减少外方利用利益博弈争取超额利益的机会;鼓励各省制订中长期规划，从实际出发，围绕经济建设和社会发展需求确定合作领域，围绕经济联系和地理位置确定合作地区，围绕地区高等教育层次和类别确定合作对象，推动中外合作办学长期稳定有序发展。

(二)引导中外合作办学特色发展、错位发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出建立高校分类发展体系，引导高校合理定位，通过发挥政策和资源优势，提升高校特色发展的意识和水平。学校特色是学校在长期办学过程中形成的区别于其它学校的稳定的特征和优势。要实现中外合作办学机构和项目特色发展，一方面需要鼓励办学者树立“人无我有，人有我优”的发展理念，根据学校办学基础和经济社会发展实际设置学科专业，引进和培养师资队伍，培养在相关领域具有竞争优势的人才;另一方面，政府需要针对不同类别、不同层次的机构或项目，制定不同的评价标准，引导形成合理有序、充满活力的中外合作办学发展态势。

(三)进一步加大引进境外优质教育资源的力度。在合作国家方面，进一步深化与美、英、澳等发达国家合作，不断开拓与德国、法国、荷兰等欧洲国家合作，进一步加强与新加坡、以色列等国家以及我国港澳台等地区合作，满足不同群体教育需求，推动文化交流和国际理解。在合作高校方面，“985”、“211”工程重点建设高校继续深化与世界一流大学尤其是排名前200名高校合作办学，加强与富有特色世界知名的单科性大学合作，培养具有世界竞争力的科技创新人才;高等职业学校深化与德国、英国、澳大利亚和美国等职业教育发达国家的学校合作办学，为现代服务业和先进制造业持续提供具有高级技能的应用性人才。在合作专业方面，重点支持开设国际法、航天、海洋、新能源、医药、材料等国家急需专业。在办学形式方面，重点引进境外高校来华建立具有独立法人资格的高水平中外合作大学。

(四)加强人才培养模式创新力度。在培养目标方面，以立德树人为根本宗旨，加强社会主义核心价值观教育，培养适应我国现代化建设需要的高层次人才。在专业建设上，制定与国际水平一致的专业标准和人才培养标准，探索与之适应的考核形式和制度。加强师资队伍建设，培养一批精通中外文化、专业技术过硬的优秀教师，引进一批对中华文化高度认同、教学经验丰富的外籍教师。组织中外专家协同编制一批适应学生身心发展、符合中外合作办学特点的专业教材。课程设置上，在不同层次教育中分别融入通识教育和技能教育，实现课程设置的国际化，同时及时研究世界经济社会发展形势，建立专业课程或选修课程5年一变的动态调整机制。

(五)继续完善中外合作办学质量保障体系。在纵向上，构建国家、省级政府和学校三级质量保障体系，逐步扩大省级政府在中外合作办学质量监管方面的职责，按照管、评、办分离的原则，委托第三方机构，着力从师资状况、学生状况、课程设置、资源投入和运行机制等几个方面构建评价指标体系;充分发挥评估在调动学校自我监管积极性方面的作用，评估结果通过主流媒体向社会公布，增加项目的透明度和认知度。在横向上，着重从输入、过程和输出三个方面，加大对中外合作办学目的、水平和模式等方面的监管，建立优胜劣汰动态调整机制，全面提升中外合作办学水平。

［1］ 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国高等教育法［Z］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1998(6):3－20.

［2］ 中共中央、国务院.中国教育改革和发展纲要［Z］.中华人民共和国国务院公报，1993(4):1－15.

［3］ ［美］伯顿·克拉克.建立创业型大学:组织上转型的途径［M］.王承绪译.北京:人民教育出版社，2003:1.

［4］ 孙元.中外合作办学项目国家承认学历者寥寥无几［N］.中国青年报，2003－04－06.