美国《高等教育机会法案》对学生资助体系的改革及启示

方云（湖北师范学院　教育科学学院，湖北黄石　435002）

美国《高等教育机会法案》对学生资助体系的改革及启示

方云
（湖北师范学院教育科学学院，湖北黄石435002）

2008年8月布什政府颁布了《高等教育机会法案》，对美国1965年的《高等教育法》进行了第八次再授权，推进了高等教育领域的众多改革。在学生资助方面，法案提出了扩大教育机会、规范资助流程、拓宽资助对象等一系列措施，对当时的美国学生资助体系作出一些较大的改善，这些改革措施对我国现今学生资助体系的建设具有重大借鉴意义。本文在分析《高等教育机会法案》关于学生资助体系改革措施的基础上，对我国现有学生资助体系提出了一些改进意见。笔者认为，加大学生资助的金额投入、加强资助体系的法制化建设、促进资助方式的多元化发展，是我国现阶段学生资助工作的重心。

《高等教育机会法案》学生资助改革措施

一、前言

随着我国高等教育规模的不断扩大，越来越多的适龄青年有机会接受高等教育，教育收费和家庭支付之间的矛盾越来越成为一项严峻的社会问题，成为关系高等教育发展、人民生活水平变化和社会稳定的一个关注点。作为高等教育改革的一项重要课题，我国高校学生资助制度改革已引起了人们的普遍重视。如何合理完善国家学生资助体系有效实现教育公平，已成为现阶段高等教育工作者乃至全社会都比较关注的话题。

2008年8月14日， 《高等教育机会法案》 （Higher Education Opportunity Act）由美国国会批准通过，正式被纳入高等教育法律体系。［1］此次法案是对美国1965年《高等教育法》的第八次再授权，推进了日益上涨的高等教育费用、复杂的联邦助学金申请手续、繁琐的学生贷款申请与发放程序、学生贷款偿还机制等关键问题的重大改革。虽然法案的颁布距今已有数年，但此项法案在当时对美国高等教育学生资助领域掀起了一阵大刀阔斧的改革浪潮，极大推动了美国学生资助体系的完善。这些富有成效的改革措施对我国建立富有自身特色的高等教育资助体系具有重要的启示作用。

二、美国《高等教育机会法案》对学生资助体系的改革

（一）提高资助金额

联邦佩尔助学金（Federal Pell Grants）是联邦政府向高等教育领域拨放的数额最大的助学金，也是美国中低收入家庭学生用来支付大学费用的主要资金来源。受通货膨胀和大学成本接连攀升的影响，助学金的购买力不断下降，高额的学费对于中低收入家庭的学生来说不堪重负。在此背景下，布什政府推动了《高等教育机会法案》的出台，力图逐年提高联邦佩尔助学金的最高额度以赶上不断攀升的高校入学成本。根据此次法案，佩尔助学金的最高资助额将在08-09年4241美元的基础上逐年提高。2009-2010学年为6000美元，2010-2011学年为6400美元，2011-2012学年为6800美元，2012-2013学年为7200美元，2013-2014学年为7600美元，至2014-2015学年这一数字将达到8000美元。［2］同样的，联邦佩尔助学金的最低金额也将逐年增加，由每学年占最大额度的5%提升至10%。

另一方面，根据此次的《高等教育机会法案》，从2009年7月开始，美国教育部长在每个学年内有权授予一个学生最多两次联邦佩尔助学金，即有一部分家庭特别困难的学生可以享有全年（包括暑期在内）的佩尔助学金。相应地，部分学生在一个学年内能够领取超过一个佩尔助学金的情况下，联邦佩尔助学金的授予额将在总数上高于先前法定的最高资助额。［3］此外，受拨款程序繁杂等众多因素的影响，联邦佩尔助学金的预算过程经常会出现资金短缺现象，这次法案的签署亦将在一定程度上保证佩尔助学金的资金来源在未来几年内更趋稳定。

（二）拓宽资助范围

为帮助学生及其家庭消除接受高等教育的经济障碍，联邦政府通过不断的立法，已确立了灵活多样的学生资助项目，这些资助目标明确、资助层次合理、资助种类繁多的资助方式组合在一起，不仅扩大了学生的资助范围，而且有效实现了资助目标，较好地满足了家庭经济背景不同的学生的需求。

此次《高等教育机会法案》在一些方面完善了原有的资助体系。首先，法案提出，将为现役军事人员子女和配偶、现役军事服务人员或退伍军人等创建一个新的奖学金项目，帮助他们消除障碍、成功地接受并完成高等教育，纵向拓宽了高等教育的学生资助范围。同时，为了鼓励毕业生从事公共教育事业，该法案规定，在1998年10月1日以后申请联邦学生贷款的学生，如果在毕业后从事教育业并且依法进行了5年的贷款偿还，其剩余未还清的贷款本金和利息将得到教育部的免除，这一措施横向充实了高等教育的资助体系。最后，法案批准账户资产不少于10亿的联邦、州立特许银行或信用社有资格进驻联邦家庭教育贷款项目，正式成为教育贷款机构，为建立高覆盖面的学生资助体系提供了资金基础。

（三）规范资助流程

美国目前主要实行五种学生贷款计划，根据资金来源的不同可以分为三类：一是由联邦财政提供借贷资本；二是借贷资本部分由国家财政划拨，另一部分则靠参与项目的高校自行筹措；三是借贷资本全部来源于私人贷款机构。此次的《高等教育机会法案》对三者都作出了一些修正。

在私人贷款方面，法案修正了贷款担保合同，要求贷款机构向贷款者公开利息资本化方面（尤其是涉及延期还款）的信息资料，需告知借款人在法定期限内可以申请贷款取消。同时，高等教育机构有义务告知学生其是否符合联邦资助的条件，帮助借贷者区别私人教育贷款与联邦教育贷款的不同，在贷款前需告知贷款者联邦贷款的条件比私人教育贷款更加优惠。此外，要求担保机构与高校合作，为大学在校生或预备生提供金融理财方面的培训。

法案明确规范了借贷机构和担保机构的行为，规定借贷结构应当公开与联邦教育贷款和私人教育贷款相关的信息，包括贷款期限、贷款条件、利息率、贷款程序和还款方式等一系列细节，务必使贷款者在充分了解的基础上做出正确的选择。强调担保机构不能用特殊方式对学生的贷款行为加以引导，参与贷款项目的教育机构需遵守贷款行为规范，禁止高校为任何贷款机构服务。赋予教育部长干涉贷款协议的权利，并要求教育部长定期提交年度报告，就一系列具体问题进行详细说明。担保机构、贷款机构和高等教育机构禁止随意透露国家学生贷款数据库里的学生信息。［2］

三、美国《高等教育机会法案》的实施对我国的启示

近年来，随着高等教育的大众化进程加快，我国大学生人数急剧增加。如何实施高效合理的大学生资助，是高等教育领域面临的一个重要问题。与美国相比，我国在高等教育发展的历史积淀、法律和社会保障、高等教育观念、政府和高校的社会责任及服务意识等方面存在一些不同，因而在很多方面不具可比性。但就高等教育而言，其自身具有一定的独特性和发展规律，因此美国的某些经验是可以借鉴的。此次美国《高等教育机会法案》对学生资助体系的改革措施可以为我们提供一些启示。

（一）加强学生资助的法制建设

美国的学生资助系统在过去的几十年里之所以能够高效运行，很大程度上得益于国会为其制定并不断修正完善的一系列法律法规，它们有力地支撑起美国学生资助体系的建设与发展，保障了美国的大学生得以“依法资助”。［4］目前，我国虽已出台了不少大学生资助政策，但大多属于政府文件，与美国的资助立法相比，政策线条粗，没有经过严格的立法论证，极大地影响了学生资助工作的顺利进行，使得贫困大学生的贷款资助缺乏有力的保障，贷款风险凸显，严重干扰了资助的实际效果。

一方面，银行受政府委托，根据现有的《消费信贷法》为贫困家庭申请者发放助学贷款，但是《消费信贷法》本身还不够完善，仍有一些待改进的地方。在信用助学贷款项目上，我国还未出台过相关的法律规定，商业银行的风险收益得不到完全保障；而且，助学贷款业务是分散经营，总量大，每份额度小，成本大，利润小。因此，在相关的规章制度尚未健全的情况下，整个流程的运作极不规范，在具体的操作过程中无章可循，银行对此项业务的开展明显准备不足，被动性太强，因而积极性不高。另一方面，发放信用贷款需要良好的信用环境作保障，但目前在我国，个人信用征询系统刚刚起步，银行在现有信用管理体制下，对个人信用状况存在评估难、监督难、约束难的问题，一旦有逃债问题出现，银行无法可依、无规可循，难以对违约者追加合法的惩戒措施，加大了违约者的逃债可能性，使得助学贷款项目潜藏极大的信用风险。［7］事实上，助学贷款是国际高等教育大众化阶段的一个重要表现，是民主、平等原则在高等教育中的实际产物。［6］美国在二战后历来重视这一问题，此次《高等教育机会法案》更是对大学生助学贷款的一些执行程序进行了补充性的完善，强调信息披露的重要性，严厉督促贷方、贷款服务商、高等教育机构各司其职，不可有任何侵占学生利益的行为。借鉴美国的经验，中国政府应切实结合我国国情，完善教育资助政策的法制化建设，逐步推进学生资助工作的规范化、制度化、法律化进程，形成具有中国特色的学生资助法律体系。

（二）加大学生资助的金额投入

近年来，我国奖助学金的投入提高很快，数量的绝对数额上升也很多，但是在几个方面还需做具体分析。

一方面，我们要看到我国大学生的总数和国外学生总数的差别，要计算单个学生所享受到的资助的金额，计算每个学生获资助金额与生活消费水平的比例，计算大学期间每位受教育者负担的费用和平均教育成本的比例，等等。从这个角度看，我国的大学生资助和国外发达国家，例如美国，相比而言仍存在较大差距。美国平均每年的大学生资助总额能达到1200亿美元左右，而中国2013年的这一数字仅为574亿人民币，不到美国的一半。据相关统计，中国很多高校的奖学金覆盖面只有15%-35%，贫困生获得奖学金的比例更低，不到10%，而美国高校奖学金的最高覆盖率可达88.2%，真正体现了奖励、资助的全覆盖功能。［7］其次，我国的教育投入、资助投入和国民生产总值（GDP）的比例仍然很小，和国家的承诺还有一定差距。在国家公共教育经费投入占GDP的比例上，美国为7%，中国还不到4%。更为重要的是，美国对高等教育的投入还在不断增加，此次的《高等教育机会法案》更是加大了政府对大学生资助工作的资金投入，体现了一个国家对高等教育的高度重视。相比较而言，我国学生个人承担的教育费用普遍偏高，国家对教育的经费投入仍远远不够。［8］再者，我国各地方政府在学生资助的投入上参差不齐，差异极大，有必要对大学生资助落实较差的省、市、地区进行严格的督办。因此，加大教育投入，加大资助投入，扩大奖助学金的奖励面和覆盖面，同时全方位地动员社会力量资助贫困大学生，将是一段时期内学校工作和学生工作的重中之重。

（三）建设多元化的学生资助体系

随着1989年高校收费制度的开展，我国的大学生资助制度开始不断地完善，经过不断的摸索，形成了“奖、助、贷、减、补”五位一体的混合资助制度。但随着我国高等教育改革的不断深化，高校学生资助体系也面临着各项优化完善的需求。

在奖助学金方面，我国目前存在分类相对简单、针对性不强的问题。要认真做好资助工作，将奖、助学金的项目进行更加细致的分类，使每一类的奖、助学金都能帮助那些最需要帮助的学生，减少盲目性，切实履行奖、助学金的资助作用。如美国的奖学金有三种，分别为非服务性奖学金、服务性奖学金和助学贷款，非服务性奖学金又包括学院助学金、奖学金、全免学杂费以及一些由学院制定的奖励；服务性奖学金指助教金和助研金；贷款则主要面向本国学生。［9］此外还设有私人基金性质的奖学金、院系奖学金、系际奖学金、假期奖学金等，项目繁多，针对性非常强。因此，奖学金项目的多样化很有必要，除按传统指标（如成绩、贫困程度）进行评选外，在某些领域有突出成绩和贡献的，如科研、社会服务、道德示范、文体竞赛和表演等获得重大成绩的，也应受到奖励。另外，奖学金除金钱奖励外，国际交流、著名企业实习、参加学术会议等也是重要的奖励手段，应该越来越受到各高校的重视，得到更为广泛的设立。［9］

此外，在国家助学贷款方面，我国现行贷款项目种类单一，而学生却因地区、家庭背景、就业前途等多方面情况的不同表现出较大程度上的贫困差异。纵观美国的五大联邦学生贷款计划，因学生家庭的实际困难程度在贷方、放贷方式、偿还方式等方面相互区别，但各项贷款计划间彼此相互包容、互为补充，共同构成了结构完整、项目多样、运行高效的联邦学生贷款体系。此次的《高等教育机会法案》在学生贷款计划上大力引进了联邦、州立各大特许银行的力量，充实了美国学生贷款项目上的资金，为联邦学生贷款的广覆盖率奠定了资金基础。借鉴美国的经验，一方面，我们要加强教育贷款等有偿性资助的工作力度，在完善政府贴息贷款政策的同时，进一步建立非贴息贷款的助学模式，鼓励有实力的私人贷款机构积极参与学生贷款项目，加大商业性贷款的投放力度，以进一步丰富资助类型，满足学生多样化的资助需求，而不是千篇一律。另一方面，在贷款的偿还方式上，应当结合严峻的就业形势和学生的偿还能力，制定适当的、多样化的回收期限。

四、结语

教育公平问题的提出和解决，学生资助问题的凸显和国家政策的不断完善，需要踏踏实实地一步一个脚印，通过不断的实践去完成。因此，借鉴美国先进的教育理念和做法，加大学生资助的金额投入，加强资助体系的法制化建设，促进资助方式的多元化发展，是当前乃至相当时期内学生工作的一个重要任务和课题。

［1］Higher Education Opportunity Act-2008.http：//www2.ed. gov/policy/highered/leg/hea08/index.html，2008-08-14.

［2］President Bush Signs Legislation to Renew the Higher Education Act.http：//chronicle.com/news/article/4996/president-bush-signs-legislation-to-renew-the-higher-education-act，2008-08-14.

［3］魏建国.《大学成本降低与机会法》和美国学生资助体系的重大改革［J］.比较教育研究，2008，（05）：62-66.

［4］钟军.浅析美国高校学生资助政策体系及其启示［J］.学校党建与思想教育，2014，（20）：91-93.

［5］牛磊磊.美国联邦学生学生资助的类型、特点及启示［J］.教育教学论坛，2013，（46）：151-152.

［6］马立武.现代美国高等教育中平等权利和法律保障研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2010.

［7］杨国洪.大学生资助体系的国际比较与借鉴［M］.广州：中山大学出版社，2013.

［8］罗道全.美国高校贫困学生资助政策及其启示［J］.北京教育（高教版），2006，（03）：63-64.

［9］陈婉琳.对高校奖学金制度问题的思考［J］.理工高教研究，2008，（04）：55-57.