环境执法纠纷风险及防范

李凯伟

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

环境执法纠纷风险及防范

李凯伟

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

当今社会是风险社会，法律实施的过程既是规制风险的过程也是风险产生的过程。党的十八大提出生态文明建设后，环境问题已经成为全国上下关注的重点问题。由于环境具有公共物品的属性，需要政府予以治理。在环境治理和环境执法的过程中，由于利益的多元化、环境行政权力的异化、环境执法人员的行政执法伦理的缺失、公众环境利益表达机制的不完善，必然会产生一定的风险。针对纠纷风险发生的原因，只有消除纠纷风险产生的根源，规范纠纷风险产生的过程，减少纠纷风险产生的因素，构建化解纠纷风险的途径才能有效防范环境执法纠纷风险。

环境执法；纠纷；风险；防范

一、环境执法纠纷风险的界定

（一）环境执法纠纷风险的概念

环境执法的范围广泛，属于行政执法的领域。一般是指依法享有环境管理权的行政主体和法律法规授权的主体，依据职权做出的影响环境执法相对人权利与义务的行政行为以及一切与监督环境管理活动相关的行政行为。［1］（P1）一般意义上，纠纷的发生总是和利益有着密切的关系，利益的变动与调整将会引发纠纷的产生与消灭。纠纷是“社会主体间的一种利益对抗状态”。［2］（P1）“纠纷是存在着多个关系人之间的利益对立，他们各自主张自己的利益，处于相互之间没有达成妥协的状态”。［3］（P10）党的十八大提出建设生态文明后，在环境保护问题上，各个相关利益群体的关系在不断调整。现代社会是一个风险社会（risk society）。［4］法律实施的主要功能之一在于通过利益的调整和行为的规制来防范风险。然而法律实施的过程本身也是风险发生的过程。在环境执法领域，由于各种主体利益的出现必然会引发纠纷的风险。“此处的执法风险与自然的灾难无关，仅是一种社会风险，是因人为的执法活动而带来的一种出乎希望的不利后果。”［5］（P59）因此，环境执法纠纷风险是指环境执法主体在行使环境管理权的过程中与公民、法人以及其他组织之间产生的各种纠纷的可能性以及纠纷造成的不利后果的可能性。由于环境问题关系到社会、经济、生活的各个领域，关系到每个人的现实利益和未来发展，环境执法纠纷的发生不但会影响到环境执法人员的利益、执法相对人的利益，还有可能会对政府的公信力造成一定的影响。因此，可以说，环境执法纠纷是复杂的，影响是深远的，如果处理不当，可能会导致群体性事件进而影响社会稳定。

（二）环境行政执法纠纷风险的特征

1 客观性

环境执法纠纷风险存在于环境执法的整个过程，相关立法的不足与执法中较大行政裁量权都为执法纠纷风险提供了存在的空间与可能性。所以说这种风险是不会因为人的意志的改变而改变的。环境执法主体只能通过采取一定的方法和措施来减少风险和降低风险发生造成的危害程度，但不可能彻底将风险消除。

2 不确定性

从主观上来说，风险在某些情况下就是不确定性。环境执法纠纷风险的不确定性表现在以下几方面：一是风险发生的时间不确定性。由于环境执法纠纷风险是客观存在的，所以，某一具体环境执法纠纷风险事件的发生时间是不确定的。二是风险的形式是不确定，环境执法过程中发生纠纷的形式是多样的，诸如行政复议的风险、行政诉讼的风险，行政机关工作人员的风险，行政相对人的风险等。三是风险的后果严重性程度不确定，环境执法纠纷风险的后果是不确定的，环境执法风险贯穿于环境执法的整个过程，因为在不同的执法过程中后果影响也各有不同，其对社会经济发展造成的不利影响和损害程度也是不确定的。

3 传递性

在当前环境保护问题日益显现的情况下，环境执法纠纷必然引起社会各界的广泛关注，在公众媒体和自媒体广泛便捷的条件下，执法纠纷具有较强的传递性。一旦发生纠纷，且其危害后果往往超过了行政执法领域，并具有引发其他连锁反应，引起媒体、公众或者社会广泛关注，或引发特定区域内公众的愤怒、怨恨和恐慌的危险，甚至会引发群体性事件，影响社会的稳定。

4 危害性

风险只要存在，就一定有发生损失和危害的可能，环境执法纠纷风险也不例外。环境执法纠纷风险的产生，首先是对环境执法者自身产生危害，诸如行政不作为、乱作为、失职渎职等行为会直接导致执法者被问责、追责；其次是对执法相对人产生危害，可能会对执法相对人的人身或者财产造成损害；再次是对政府公信力产生危害，环境执法部门是代表国家政府实施行政执法权，执法不当会使环境执法部门和政府的公信力降低，政府形象受损。

5 可控性

风险是一种可能性，但并非无法防范和控制的。只要认真分析风险产生的原因，找出执法中的风险点，并提出相应的防范措施，是可以最大概率地减少执法纠纷的风险，降低风险造成的损失，实现对风险的有效控制。

二、环境执法纠纷风险的成因分析

“当前在行政权与私权的交汇领域，会出现一些高损耗的非良性碰撞，造成政府形象和公民权利的共损与双输。这些固然可从社会资源分配和利益纷争的角度理解，但行政权运作中的违法越权、公器私用、有悖伦理、慵懒怠情等，是某些执法冲突乃至暴力、群体性事件产生的直接因由。”［6］近年来，环境执法纠纷呈上升的趋势，其产生的原因是多方面的，有环境执法过程中的利益纷争，有环境执法权的异化导致的不当执法或违法执法，还有行政执法伦理的缺失以及公众环境利益表达途径不畅等原因。

（一）社会利益的多元化及冲突

利益在本质上应属于社会关系范畴，人与人的社会关系和纷繁复杂的社会利益是法律的调整对象。利益法学派创始人黑克认为：“利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的主要任务是平衡利益。”［7］环境执法的过程就是调整利益的过程。在社会不断变革时代，同质性在社会中日渐减少，异质性在社会中日渐增加，这样就导致传统的以追求同一性和超稳定性的社会控制机制丧失了根基。各个社会群体中的利益和利益意识在不断分化与调整着。在环境执法的过程中，涉及多方主体的利益。在多方主体利益博弈的环境执法过程中，地方政府具有较强的地方保护主义现象，为了凸显政绩，不惜用牺牲环境来换取眼前的经济利益。［8］有的地方政府在建设项目的引进上，地方政府只考虑发展经济的需要，而不考虑环保的要求，甚至对本行政区域内已经发生或正在发生的环境违法行为开脱。企业的利益就是追求利润的最大化，在被处罚的成本低于污染治理的成本时，他们宁可被环保部门处罚。民众对环境的要求越来越高，会为了良好的生活环境和环境利益而要求排污企业减少污染，在排污企业不积极改善环境的情况下，民众会要求政府履行环境监管职能。存在于中央政府，地方政府、企业和公众间的多元化的利益，在环境执法过程中必然会有各种利益之间的博弈，利益冲突的潜在性增大，这样就存在环境执法纠纷和冲突发生的可能性。

（二）行政执法权力的异化

纵观近几年来发生的一系列环境执法纠纷和环境污染事件，可以发现行政机关违法和不当行使权力是其中的关键诱因。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验”。［9］（P154）环境主管部门掌握着环境决策和监管的职权，环境执法权从本质上是一种具有支配性的权力，具有绝对的强制性、无限扩张性和诱惑性。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”［10］（P342）近年来环保领域发生的一系列环境污染事件，这些事件的背后都与环境执法人员的不作为或者不当作为有关。甚至个别环保部门都成为“黑厂辩护人”。［11］一旦权力出现异化，就会出现有损行政相对人权益的风险，在环境审批的项目以及污染企业的治理方面，环保部门享有较大的行政裁量权，“行政裁量这种手段和工具乃是一把双刃剑”。［12］（P6）如果环境执法人员欲谋求私利，将会在行政裁量方面区别对待，不能做到相同情形相同对待。这样必然会是对社会正义的背离，引起执法相对人的不满，行政相对人可能会出现柔性抗法或者暴力执法现象，发生执法纠纷，甚至群体性事件。异化的权力必然会侵犯权利，破坏公共利益，可能导致政府和的公众激烈对抗，使社会公众失去对政府的信任，甚至仇恨政府，为环境执法纠纷风险的发生提供了空间。

（三）行政伦理的缺失

“行政伦理是指一般社会道德在行政领域的特殊表现，是作为行政主体的行政机关及其工作人员，通过运用公共权力，在治理国家和管理社会公共事务时所必须遵守的道德标准和行政规范。”。［13］（P149）然而，由于市场经济的发展，市场经济中的追求利益和交易的习惯已经慢慢渗透到行政执法领域，逐渐演变成以权谋私、权钱交易的行为。同时利益的多元化导致执法人员的价值也出现多元化的倾向。在利益的驱动下，环境执法机关及工作人员在追求部门利益或者私人利益的过程中，一旦缺乏有效的监督体制，很有可能出现行政伦理的失范，导致公共权力的变质，环保部门不作为或者不当作为的情况时有发生，甚至引发了严重的环境污染事件。①阳宗海砷污染事件就是典型的环境执法不到位的案例，该事件的原因之一是云南省的相关部门工作人员的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，致使澄江锦业工贸有限责任公司长期脱离监管，违规生产，而造成了环境污染事件。此外，由于行政伦理的缺失，环境执法机关及执法人员执法方式粗暴、野蛮，极其容易引起环境执法的纠纷。执法理念的落后也会引发一定的执法纠纷。可见，行政伦理的缺失会导致行政执法人员的责任意识淡薄，可能会对行政行为的合法性带来危机，造成公众对于行政机关的不信任，一旦政府出现信任危机就会导致社会的不稳定和民心的背离。

（四）公众环境利益诉求的表达途径不畅

由于环境涉及公众的切身利益，因此环境执法不但涉及执法相对人的利益，还会涉及与环境利益相关的公众的利益，而公众通过何种方式表达他们的利益诉求以及能否表达利益诉求将会影响到环境的治理以及环境纠纷的解决。②2014年9月13日上午9时许，广东省博罗县1000多名群众因为市生态环境园推荐选址的问题，自发在县城文化广场聚集、上街表达诉求，表达对候选地址龙潭底的疑虑，引起部分群众围观。2014年7月31日环卫科技网发布的文章《惠州垃圾焚烧厂选址背后的思考》中论述到公众对于“垃圾焚烧厂”的抵触态度以及利益的表达对于政府行为的影响。由于没有完善的环境利益表达机制，我国近几年出现了一系列的环境污染群体性事件，2012年7月什邡市民为了反对钼铜项目建设而到市政府门口聚集示威，后来有部分市民冲击警戒线、将市委大门推倒、将橱窗砸毁的过激行为；2012年4月天津市民以“散步”方式抗议中沙公司的PC项目开工；2011年8月大连有大量的市民在市政府门前抗议游行，目的是反对PX项目的建设；2009年11月广州的数百人由于反对广日集团在番禺建立大型垃圾焚烧厂而在市政府办公楼外进行抗议。发生这类群体性事件与我国没有形成制度化的、系统化的环境利益表达机制有直接关系。此外，政府环境信息的公开不到位，政府环境行为的不透明，都不利于公众环境利益诉求的表达。如果有正当的途径，利益表达就是一种正当的、理性化的表达，但是如果缺乏有效的途径可能会转变为一种非理性的表达，甚至发生了一系列的群体性事件。在当今的法治社会，公众只要能够通过合法、合理的途径表达利益诉求，取得合法利益，都不会采取非理性的表达方式，因为非理性的表达方式必然会增加风险成本，甚至引发一系列的矛盾与冲突。

三、环境执法纠纷风险防范的路径

环境执法纠纷风险的防范应该做到执法前的预防、执法中控制和风险发生后的救济三者相结合的方案，同时要做到外部控制与内部控制相结合。我国当前的行政权的外部监督机制，诸如人大监督、司法监督、媒体监督、公众监督等已经比较完善，对于行政权的监督也起到了一定的作用，但是由于行政权力的外部监督的有限性很难深入到权力行使的内部，特别是在行政执法的过程中，只有加强行政机关的内部自我规制与建设才能有效防范执法纠纷风险的发生。由于篇幅有限，本文只从内部规制的角度提出防范环境执法纠纷风险的措施。

（一）树立环境执法人员正确的利益观，消除纠纷风险发生的根源

环境执法纠纷的根源是利益的纠纷，因此应该重构企业—政府—公众三者之间的利益关系。从公益的角度看，行政执法人员并非绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。［14］（P154）执法人员在执法过程中追求的私人利益是薪酬的多少、职位的晋升等，追求的部门利益是所在部门的业绩与政绩。所以说环境行政人员追求的私人利益与公众的环境公共利益之间并没有密切关联。与之相反的是环境行政主管部门、执法人员与企业的利益却具有直接的关系，执法部门或者人员可以通过对企业的违法行为视而不见或者“打折”处理等方式，对企业利益予以保护。同时作为一种回报，企业给予环境执法部门或者执法人员一定的好处，以实现“私人利益”。执法部门或者执法人员在收到企业的相关好处后，对企业的污染问题表现出的“无视”或者轻微处理行为等不但不能减少环保部门的行政收益，其个人利益还有扩大的可能。这样必然不利于环境法律的实施。因此在重构企业—政府—公众三者的利益关系时，环境执法人员应该树立正确的利益观。

（二）规范环境执法行为，防范纠纷风险发生的过程

英国法学家韦德指出：“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”［15］（P5）由于环境执法的范畴广泛，环境执法部门被赋予了广泛的行政裁量权。在立法目的，行政自由裁量权是为了保护公共利益的实现，更好地服务于行政相对人。但在执法过程中，行政执法人员可以使用行政自由裁量权对相对人权利进行保护，也可能会侵犯相对人的权利。因此应该规范环境执法人员的行政裁量权。就如格林法官所言：“一个被授予了裁量权的人必须正确地要求自己依法办事，他必须让自己注意考虑他一定要考虑的事情，不考虑与之不相关的事情”。［12］（P6）限制行政裁量权的措施可以从程序的角度去规范，还可以引入裁量基准制度，即从制度上为环境执法人员提供一种明确的执法依据和行为的指引。裁量基准制度具有“行政自制”与“规则之治”的双重品质。［16］（P31）环境执法的过程也是利益衡量的过程，如果有裁量基准，那么行政机关在利益衡量的过程中就会有据可循，可以对情节和效果之间进行平衡，形成一种裁量的规则。同时裁量基准通常的表现形式是一种规则，但往往都是一种行政机关的内部规则，只对行政机关的内部具有约束力。因此是行政机关的一种内部约束机制。

除了确定环境执法裁量基准以外，环境执法机关在执法的过程中应该转变传统的“官本位、权本位”思想和简单粗暴的命令型执法方式。应该以一种服务的理念执法，采取多种非强制性执法方式进行执法，同时在执法的过程中应该严格履行执法程序，规范执法，避免出现执法不规范、程序不完整的情况。①杨维汉、吴晶晶：强化内部监督规范执法行为——环保部环境监察局负责人解读《环境监察稽查办法》指出以2012年为例，通过对2008份环境执法档案的稽查和5317家企业的现场验证，发现42．6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18．7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49．9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。新华网2014年10月02日http：／／news．xinhuanet．com／legal／2014－10／02／c＿1112703722．htm。同时应该加强环境执法后监督，这样才能有效地防范执法纠纷风险的发生

（三）加强环境执法人员行政执法伦理的建设，降低纠纷风险产生的因素

环境执法人员是负责环境执法的直接责任人，其自身的素质高低对环境执法的效果有直接的影响。由于执法人员素质的参差不齐，导致了实践中出现了执法人员违法执法、不作为执法而被追究的情况。②2005年12月2日国家环保总局原局长解振华因为松花江水污染事故而引咎辞职。上杭县环保局原局长陈军安涉嫌环境监管失职、贪污、受贿、私分国有资产被追究刑事责任。上杭县环保局原副局长蓝勇涉嫌环境监管失职、贪污、受贿被追究刑事责任。因此加强环境执法人员自身建设势在必行。首先，提高环境执法人员的法律信仰和行政伦理。在定期组织环境执法人员的学习与培训中，要加强他们的依法行政观念，培养依法行政的自觉性。此外还应该加强执法人员的职业道德培训，行政伦理的培养，使执法人员形成一种自觉地廉政执法行为习惯、时刻具有防范执法风险的意识。此外还可以定期的组织违法案件的教育实践活动，在开展群众路线教育活动中，通过对违法案件的展示，使执法人员切身感觉到违法执法风险存在的真实性，形成直观的感受，形成内心的自省，以避免执法的风险。其次，提高环境执法人员专业素养和执法水平。环境问题是专业性很强的领域，因此环境执法人员不但应该具有相应的环境法学的知识，对于专业的环境科学技术知识也应该有所了解，否则在环境执法的过程中，由于对环境污染治理技术的不了解，会延误环境执法的最佳时机。同时环境执法人员应该掌握相应的环境执法流程，以确保环境执法人员在现场调查取证的时能够对事实的准确定性与判断，能够及时准确地适用相关法律来处理实际环境问题。诸如很多污染企业采取两种排污设施或技术，在环保部门检查的时候他们利用一套设施，在没有环保部门监督检查的时候采取另一种排污设施，这就需要专业的人员对于企业的排污设施做出正确判断，以避免执法的风险。

（四）建构公众环境利益表达机制，化解纠纷风险的途径

公众的环境利益表达是指与环境相关的群体向外界表达自己的权利诉求和利益主张，在权力诉求和利益主张的过程中通过一定的途径和手段能够影响环境治理的决策、执行等。环境利益表达的主体包括两类，一类是环境执法的相对人，另一类是与环境利益相关的公众。关于执法相对人的利益表达机制在我国的行政复议法和行政诉讼法中已经有明确规定：即如果环境执法的相对人对环保部门的环境执法行为不服，可以通过行政复议、行政诉讼的方法是表达自己的权利诉求以争取自己的合法权益。与环境利益相关的公众的利益表达机制还不完善，应该完善公众在环境执法中的利益表达制度。公众参与环境执法意味着环境公益的介入，能有效克服环境执法主体摒弃部门利益，做到公正执法。若要公众有效参与到环境执法中，政府应该转变其执法理念，积极主动地采取有效措施实现公众与行政主体的平等对话，一方面，政府保障公众的环境知情权，另一方面，公众的真实合法意愿和诉求应该在环境决策和环境执法中得到充分体现。除了我国现有的环保信访接待室、12369群众举报热线、市长信箱、网络平台等平台外，此外，还可以发挥现有的自媒体的优势，诸如微信、微博等方式实现公众随时随地参与环境执法、监督环境执法。［17］这样就能有效降低环境执法纠纷的风险。

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［2］何兵．现代社会的纠纷解决［M］．北京：法律出版社，2003．

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［8］王平．环保企业咋成香饽饽？官民环保冲突是危险信号［EB／OL］．2006－11－14，http：／／finance．QQ．com．

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［11］广东顺德污水直排水源地，环保部门成“黑厂辩护人”［N］．检察日报，2014－8－20．

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［13］郑容坤．对行政伦理失范问题的思考［J］．云南社会科学，2008（理论专辑）．

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［16］周佑勇．作为行政自制规范的裁量基准及其效力界定［J］．当代法学，2014，（1）．

［17］“绿侠”环保随手怕APP上线，公众监督进入移动互联时代［N］．中国环境报，2014－6－23．

Study on the Prevention of Disputes Risk during Environmental Law Enforcem ent

LIKai－wei
（Law School，Jilin University，Changchun，130012，Jilin，China）

Today′s society is a risk society．The process of implementation of law is notonly a process of regulation of risk，but also one of risk generation．Since the eighteenth Congress of the Communist Party of China put forward the construction ofecolog ical civilization，environmental problems have become the focus attention of whole country．The environment has the features of public goods and need the government to govern．In the process of environmentalmanagement and environmental law enforce ment，the emergence of disputes risk are unavoidable due to the diversification of benefits，alienation of environmental adm inis trative power，lack of ethics of the law enforcement officials and imperfect environmental public interest expression mechanism．To prevent disputes risk effectively during the environmental enforcement effectively，the following suggestions are put forward：eliminating the root causes of risks arising from the disputes，regulating the generating process，reducing the factors causing them and constructing ways to solve it．

environmental law enforcement；disputes；risk；protection

DF84

：A 文章编号：1006－723X（2015）02－0053－05

〔责任编辑：黎 玫〕

辽宁资源型城市可持续发展研究基地资助（Lnzyxjd15）；辽宁省法学会宪法行政法学研究会2014年招标课题（全面深化改革中社会治理与公众参与法治化问题研究）

李凯伟，女，吉林大学法学院2011级博士研究生，辽宁工程技术大学公共管理与法学院讲师，主要从事行政法学研究。