我国农村公益性小额信贷问题研究

□徐金毅

我国农村公益性小额信贷问题研究

□徐金毅

目前我国农村金融发展缓慢，大力发展以扶贫为宗旨的农村公益性小额信贷具有现实意义。然而，相关法律制度缺失、政府干预过多、资金短缺以及存在较大风险，制约了农村公益性小额信贷的发展。因此需要通过完善相关法律制度、转变政府角色、开拓资金渠道以及建立多维度的风险控制机制来促进农村公益小额信贷不断发展。

自上世纪七、八十年代以来，以贫困人口为服务目标的小额信贷行业以社团组织（NGO）的形式在全球得到蓬勃发展，我国也曾有过300多家小额信贷机构，但2005年以后，我国随着商业化小额贷款公司的出现，情况急转直下。截至2014年6月底，我国共有小额贷款公司8394家，贷款余额8811亿元。而当初NGO形式的小额信贷机构却大量萎缩，至今仍在有效运转的不超过30家，总贷款余额不足20亿元，每年扶持的贫困人口也不足百万。而其中最缺乏的便是农村公益性小额信贷机构。

一、发展农村公益性小额信贷的现实意义

（一）农村公益性小额信贷扩大了农村金融的覆盖力。上世纪九十年代，我国进行了全面的金融改革，除农行之外的国有商业银行都在县域以下撤并分支机构，初步形成了以合作金融为基础，商业性和政策性金融分工协作的农村金融模式，间接导致农户尤其是贫困农户的金融需求被边缘化。而公益性小额信贷以扶贫为目标，不以赢利为目的，无担保，无抵押，恰好能够深入到那些没有财产可抵押的贫困农户手中，可以扩大农村金融的覆盖力。

（二）农村公益性小额信贷契合了农村社会的特点。我国是一个传统的农业大国，农户生活在一个相对小而确定的熟人社会之中，信用以及声望是一个家庭的立足之本，他们之间的关系并非像陌生人社会中依靠契约形成。农村公益性小额信贷所建立的由几个家庭构成的团体联保贷款制度，契合了农村的熟人社会特点，使得原本因信息不对称产生的信贷风险转化成为有效的小组内部相互监管机制，为农村金融的可持续发展奠定了基础。

（三）农村公益性小额信贷提高了农户的自生能力。农户的自生能力是指农户仅依靠自身所拥有的资源禀赋，通过生产和交换使自己的实际经济收入或权益达到社会平均水平的能力。现实中农户不仅缺乏资金，也同样缺少技术和发展机会。农村公益性小额信贷由于兼具金融和社会的双重属性，为农户提供资金的同时也能为他们提供技术和管理支持；其所建立的团体贷款制度促进了农户之间的联系与互助，有利于增强农户的自生能力。

二、我国农村公益性小额信贷的当下困境

（一）法律环境制约。贷款分为信用贷款和抵押贷款。农村公益性小额信贷由于其服务对象是贫困农户，因此无法采用抵押贷款的方式。而在现行信用体系中，这些农户又属于缺乏信用的群体，所以农村公益性小额信贷也不属于传统意义上的信用贷款。虽然我国先后发布了《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指导》、《贷款公司管理暂行规定》等一系列政策规定，但都不能当然适用于非赢利性、非政府性、非企业法人的农村公益性小额信贷机构。法律制度的缺失导致农村公益性小额信贷缺乏有效的监管主体，严重制约了它的发展。

（二）政府的过多干预。我国农村公益性小额信贷组织分为两类，一类是政府成立的非政府组织；另一类是由国外小额信贷组织所建立的分支机构或独立的非政府组织，这一类机构的独立性较第一种要强，但同样与政府有着千丝万缕的联系。所以，在这些机构发展的过程中，大多都存在着政府干预过多的问题，服务于财政目标而偏离扶贫宗旨。同时，由于管理人员大都由政府任命，兼职人员很难在机构内部建立起有效的激励和约束机制，容易导致相互推卸责任，影响信贷活动。

（三）资金短缺问题严重。农村公益性小额信贷资金短缺问题主要有以下几个原因：第一，融资模式可持续性差。我国农村公益性小额信贷资金来源单一、不稳定，对外来捐赠的依赖性强。近年来，外部捐赠主要青睐规模比较大、操作成熟的机构。因此，处于起步阶段的农村公益性小额信贷机构很难得到外部捐赠。第二，产权不清限制了资金的流动。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定，公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁，但没有规定其所有权的归属问题。产权界定不明，个人就无法形成与他人交易的合理预期，“外部性”、“搭便车”等行为就难以避免。第三，国家的政策规定限制了农村公益性小额信贷的规模。我国《商业银行法》第11条明确规定：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准，除此之外任何单位和个人不得吸收公众存款等商业银行行为。”农村公益性小额信贷机构没有明确的法律地位，不能从外部广泛吸收资金，也在一定程度上影响到农村公益性小额信贷机构的可持续发展。

（四）经营风险较大。农村公益性小额信贷的服务对象是农户，这就决定了其面临的内外部风险较大。其一是农户收入来源单一，农作物收成受到自然灾害的影响，种植也无法根据市场供求关系以及价格变动及时调整，这就使得农村公益性小额信贷具有了不稳定性和季节性，如果发生大面积的自然灾害或滞销情况，有的机构甚至会面临破产的信贷风险。其二是由于我国农村公益性小额信贷产权不清，机构内部资金所有权主体真空，容易引起管理者贪污、挪用的道德风险。

三、完善我国农村公益性小额信贷的制度选择

（一）完善农村公益性小额信贷的法律制度。第一，要明确农村公益性小额信贷的法律地位。对于那些符合条件并且营运正常的农村公益性小额信贷机构，应给予其明确的法律地位，允许在一定范围内开展相关的金融服务，明确相应的权利和责任主体。第二，加强对农村公益性小额信贷的法律监管。政府在以市场为导向的同时，要本着“自我约束，自我管理”的原则形成监管体系，进行自愿性注册，要求注册的农村公益性小额信贷机构进行定期的信息披露，并指导和激励其建立基于风险控制的内部监管体系。

（二）政府角色的转变。在缺乏市场准入政策环境下，农村公益性小额信贷机构缺乏独立性的问题还将在一定时期内存在。政府在扶持农村公益性小额信贷的过程中要发生角色转变：第一，成为法律政策的制定者。农村公益性小额信贷必须在一个宏观环境的支持以及政府的机制扶持下才能良性发展。第二，成为监管体系的引导者。对农村公益性小额信贷要有一个监管的框架，明确监管主体，对农村公益性小额信贷在运行过程中的放贷主体是否偏离、放贷利率是否过高进行监管。第三，成为配套服务的参与者。政府负责在农村公益性小额信贷项目的引进、运作中出现的问题的咨询工作，由政府有关技术部门组织一系列问题的规模咨询活动以及解决问题的规划指导，对于出现的问题与矛盾，政府部门应该积极应对，合理调节，重点解决。

（三）拓宽融资渠道。2011年10月27日，在中国小额信贷联盟高峰论坛上，国内首只公益批发基金——惠普一号公益性小额信贷批发基金在京发布。资金批发中介接受各方的捐赠、政府拨款或者优惠贷款，选择较好的农村公益性小额信贷机构给予资助，这种方式不仅能提供资金，而且还能使资金投资增值。此外，政府还可通过财政收入、社会募捐等渠道组建针对农村公益性小额信贷项目的专项基金或是以财政贴息为前提，保持贷款利率浮动，逐步形成农村公益性小额信贷稳定的赢利模式。

（四）多维度控制风险。一是要针对农户建立信用评价体系。由农户向农村公益性小额信贷机构提供详细的家庭资料，然后由村民委员会、村党支部成员对农户的道德品质、社会信用等指标进行评定核实后建立农户信用档案，纳入信息库并定时更新。二是要建立贷款保险制度。规定农村公益性小额信贷机构必须按照一定比例参加贷款保险。贷款保险制度能够覆盖风险，保证农村公益性小额信贷机构信贷资金的流动性，从而保证农村公益性小额信贷的安全运行。

（作者单位：农业银行南京城北支行）