农房抵押贷款的现实风险分析及防范机制研究

苏州市农村金融学会课题组

农房抵押贷款的现实风险分析及防范机制研究

苏州市农村金融学会课题组

2014年1月，中央“一号文件”首次决定进行农房抵押试点工作，但农房抵押贷款在我国仍然存在法律风险、信用风险、市场风险与操作风险等各类风险，试点工作应从修改法律法规、推进确权登记、建立交易市场、完善支农机制以及加强信贷管理等五方面入手破除现实障碍，建立风险防范机制。

为解决农村融资难题，推动农村经济发展，2014年1月，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：2014年应加快农村金融制度创新，深化农村土地制度改革，慎重稳妥地推进农民住房财产权的抵押试点工作。为贯彻一号文件精神，国务院办公厅在《关于金融服务“三农”发展的若干意见》中将慎重稳妥开展农民住房财产权抵押试点作为创新农村抵押担保的方式之一，并要求相关部门按职责分工加以落实。赋予农民住房财产权抵押、流转、处分等权能，是帮助农民融资贷款，盘活农村固定资产的重要推手，然而我国当前在法律法规、金融体系、市场建设等方面仍存在着诸多困境。分析农房抵押贷款的主要风险、研究防范策略、完善相关制度、突破现实困境是激活这一沉睡资产的必经之路。

一、农房抵押贷款的主要风险

（一）法律风险

农房抵押涉及两个层面：房屋的抵押与宅基地使用权的抵押。根据《物权法》第182条的规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。虽然该条规定了“地随房走、房随地走”的抵押原则，但仅明确了建设用地使用权的抵押问题，并未提及宅基地使用权，此处的语焉不详使农房抵押是否适用“房随地走”的原则无法得到确切的立法回应，农房抵押在操作与实施中存在风险，缺乏法律保障。

《物权法》第184条中提出了宅基地使用权不得抵押的规定。而宅基地使用权不得抵押的逻辑起点是宅基地使用权不得转让。根据《物权法》第152条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；根据第153条的规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。从一系列条例中可以看出，我国法律目前并未赋予宅基地使用权转让、收益的权能，这就导致了宅基地使用权在抵押上失去了法律根基，后续极有可能引发一系列风险问题。

（二）信用风险

信用风险是指借款人不能履行还本付息的责任而使商业银行的预期收益与实际收益发生偏离的可能性。信用风险主要体现为：一是因抵押物价值不实而导致的风险。农村房屋常常具有地理位置复杂、周边环境较乱、建造年代老旧、结构样式复杂、面积较难确定、房屋质量不高等特殊性，而这些均能成为造成抵押物价值不实的风险因素。二是因借款人欺诈而导致的风险。涉农经营项目本身存在着较大的不确定性，因技术及管理等因素，导致借款人经营不善，影响还款的情况时有发生，借款人可能采取欺诈手段，骗取超过其偿还能力的贷款。

（三）市场风险

市场风险是指相关市场的价格发生变动而使商业银行的预期收益与实际收益发生偏离的可能性。目前，政府尚未建立农房、农地交易的市场或平台，缺少完善的农房交易管理制度及相关市场机制，农房在抵押登记、确权、评估、流转、处置等方面均存在一定的政策及市场空白，风险显而易见。

（四）操作风险

农房抵押贷款目前处于探索试点阶段，在办贷程序设置、具体操作规程、各类风险防范等方面，授信机构还存在不完善之处，使得授信机构可能需要承担因操作不规范或操作失误而造成的风险。

二、风险防范机制的建立健全

（一）修改法律法规

为实现农房抵押融资，《物权法》等相关规定应加以完善。第一，应当赋予宅基地使用权完整的用益物权权能，使宅基地使用权既能够占有、使用，更能够转让、抵押。第二，明确宅基地使用权与农房财产权适用“地随房走、房随地走”的抵押基本原则，维护农村资产的有序利用与经济生活的和谐稳定。第三，赋予农民住房财产权的转让、收益、抵押的权能，使农民有权利在其房屋上设立抵押权。

（二）推进确权登记

我国的农村集体土地所有权、宅基地使用权、农村房屋所有权等的登记确权工作仍然存在登记管理机构不健全、确权登记单位混乱、农房产权模糊不清等问题。理顺权属关系、明确登记机关、建立统一的登记平台是推进我国农村资产确权登记的重要举措。我国可根据《物权法》第10条的规定，建立突破城市住房与农民住房之分的统一的登记平台，将国有建设用地使用权、集体土地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等集体土地的地上他物权均由统一的登记机关统一确权并登记发证。与此同时，建立健全与确权登记相关的配套措施，如农房市场价值的评估方法、农房登记信息的公开与查询规则等。

（三）建立交易市场

培育建立农村产权交易市场是实现农房抵押权的重要保证。第一，借鉴先进经验，建立本地市场。我国当前已成立数百家农村产权交易市场，其中部分交易市场发展较为成熟，可在借鉴学习基础上依托本地市场建立产权交易市场。第二，探索交易模式，推动资源配置。农村产权包括集体土地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房所有权等各类产权，应积极探索创新针对不同产权的交易模式，推动资源的整合配置，探索农村产权交易市场与城市产权交易市场在多个层面的挂钩对接。第三，收取适当费用，政府适当补贴。为支持交易市场的运营与发展，可以给予政府性补贴，尤其在交易市场建立初期，但补贴也不能过高，以防行政力量过多干涉市场交易。第四，行政主管单位应当加强对交易市场规范化运营、信息公开、交易流程合规等方面的监督管理，对违法违规的交易行为进行处罚，维持交易秩序。

（四）完善支农机制

发挥政府财政金融支农机制作用，通过财政支持增强金融机构抵抗风险的能力，引导激励金融机构开展农房抵押贷款业务。第一，加大财政支持力度。提高财政支持的比重，充分发挥财政支持的杠杆作用，设立专项基金，增强金融机构抵抗风险的能力与开展涉农业务的信心。第二，加强政策激励机制。从建立长效的支农机制角度考虑，政府可在更大范围内给予金融机构一定的优惠政策，并综合运用再贴现、支农再贷款、减免税收、减免手续费、调整转存款利率等政策手段与经济措施。第三，建立风险担保体系。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。建立多层次、广覆盖的农村担保信用体系，通过担保公司担保、农村互助担保、农村干部担保等各类担保形式，减少、转移、分散、化解金融机构所面临的农房抵押贷款的风险。

（五）加强信贷管理

金融机构应加强信贷管理工作。第一，控制贷款额度及期限。在考察各地农房抵押贷款实践的基础上，根据本地特点对农房抵押贷款的额度及期限有所限制，比如，可将额度控制在50万以内，将期限控制在10年以内。第二，加强风控合规工作。建立健全客户信用档案，对申请材料存在瑕疵、信用记录不佳的客户慎重决策，同时加强贷款批准发放职责与贷款责任追究的力度。第三，注重贷后管理和风险评估。密切跟踪抵押资产的状况，做好贷款风险评估和动态监测，对客户进行定期走访调查，对发放的贷款资金的使用与经营进行管控。

总之，惟有在完善风险防范机制的前提下，才能突破当前的现实困境，将沉睡中的农民住房这一农村资产彻底激活，实现我国全面深化农村改革中的金融创新的重要目标。

（课题组长：樊震宙成员：周燕红、徐青）