中国检举制度的变迁及完善路径*

2015-02-25吴家清洪丹娜

学术研究 2015年2期

关键词：公权力宪法公民

吴家清洪丹娜

政法社会学

中国检举制度的变迁及完善路径*

吴家清洪丹娜

·依法治国研究·

作为宪法权利的公民检举权承载着重要的宪治功能，但其实现却遭遇层层诘难。据此，以公民检举权的实现作为问题的切入点，探寻我国检举制度的历史演变，检举制度逐步从政治运动的躯壳脱离出来走向法治化的轨道。然而囿于对检举权理论基础认识不清，检举制度的设置背离了检举权应有的宪治意涵，误入工具主义的窠臼，致使公民检举权保障制度严重缺失。在考量检举权制度的完善路径时，应重新认识检举权的宪治价值，实现从工具理性转向价值理性的指引，呼唤公民作为行使检举权的主体性地位的回归。

检举权宪法权利权利实现

宪法是人民权利的神圣保障书。宪法权利是 “作为对政治合法性的支配性原则的一项挑战而进入的”，[1]宪法权利所调整的是公民与国家之间的权利义务关系，其所对应的是强大的国家权力。宪法权利一方面展现的是宪法所赋予公民的根本性权利，另一方面也意味着国家负有保障公民宪法权利之义务。国家权力存在的合法性基础源于公民的授予。宪法是处理公民与国家之间关系的根本性契约。在这一纸契约中，公民不仅要求将先于国家存在的人权记载于宪法当中，还要求获得监督国家权力的公民权利。唯有如此，公民方能通过权利制约权力，将权力关进制度的牢笼里，防止权力滥用而不至于公民个人的权利领地被强大的国家权力所侵蚀。我国宪法第2条规定，国家的一切权力属于人民。主权在民的政治体制决定了公权力的行使者必须受公民的监督，其中便包括宪法第41条所规定的公民检举权。

公民检举权的实现对于预防和打击公权力腐败有着举足轻重的作用。诸多案例表明腐败往往伴随着官员长久的政治生涯，然而现实中官员腐败却鲜有及时受到查处的。这种现象不仅意味着公权力监督的缺位，也意味着权利监督的缺位，即见证官员腐败的知情人鲜有行使检举权或检举之后没有成效。《中国青年报》的调查结果即映证了这一点，86.8%的受访公民认为，举报①举报包括检举国家机关和国家工作人员的违法失职行为，以及非国家机关和非国家工作人员的违法犯罪行为。没有成效和遭遇打击报复是挫

伤举报人积极性的最重要的因素。[2]据公开资料显示，“改革开放30年来，评出的10个反腐名人，其中9人都遭到打击报复。很多举报得不到有效回应，甚至经过层层转批后回到被举报单位，出现被举报人拿着举报信找举报人谈话的尴尬局面。”[3]实践表明，公民检举权的实现渠道严重淤塞，由此加剧了肆无忌惮的公权力腐败与孱弱无能的监督机制的悬殊对比；而诉诸干部个人的道德约束的内在反腐机制显然难以发挥作用，由此只会陷入愈发严重的腐败怪圈中。就此而言，关注作为宪法性权利的公民检举权的有效实现，对于破解腐败怪圈具有一定的意义。尽管并不是决定性的作用，但却能从外部有力地撬开顽固的腐败病灶的边缘，从而使有关腐败问题得到放大和聚焦，并推动反腐机制的改革。这是因为自下而上的公民力量的推动使得公民权利逐步凝结成社会权力，从而对公权力产生有效的制约。基于此，本文试图以公民检举权的实现作为问题的切入点，在考察中国检举制度的历史演变的基础上，分析现行检举制度存在的不足，并从权利实现的理论层面上提出完善的解决路径。

一、中国检举制度的历史演变：去政治化的过程

在中国古代，中央集权体制之下的行政监察体系较为完备，而民监官制度则难成气候，只作为天子对下属各级行政官僚进行控制和掌握舆情的辅助手段，弥补行政监察制度的不足。封建统治者主要通过民间采风、鼓励百姓上书告诉、设置非常诉讼制度与民申冤以及遣派官员出巡考察等方式来了解民情，[4]间接达到民监官的目的。从西周的肺石①西周时期设置 “肺石”，由于石头的颜色是红色的，形如肺，故名肺石。《周礼·秋官·大司寇》记载：以肺石远﹝达﹞穷民，凡远近惸独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上，而罪其长。演变到历朝各代的登闻鼓、②登闻鼓，是悬挂在朝堂外的一面大鼓。挝登闻鼓，是中国古代重要的直诉方式之一。北魏延和元年（432年），于阙门悬登闻鼓，“人有穷冤则挝鼓，公车上表其奏。”以作 “用下达上而施于朝”之用。邀车驾、③邀车驾，也即拦轿（驾）告状，申诉者事先隐蔽于皇帝出巡的必经地点，当皇帝车队经过时便拦驾向皇帝申诉冤情。在北齐时，便以制度化的方式确立了邀车驾的申诉方式，并一直延至清代。《唐律疏议·斗讼·邀车驾挝鼓诉事》规定 “车驾行幸，在路邀驾申诉；及於魏阙之下，挝鼓以求上闻；及上表披陈身事；此三等，如有不实者，各合杖八十。”鸣冤击鼓、拦轿告御状成为古代民众检举的主要实现方式。然而，这些实现方式终归作用有限，比如邀车驾的制度依赖于皇帝出巡的偶然时机，登闻鼓的制度则受制于登闻鼓主管官员的清廉程度。并且，这些制度并非专门为民众进行检举而设置的，而是附属于古代直诉制度当中，其主要目的在于使天子和上级官僚掌握舆情，便于控制下级官僚。这从古代对于告御状的申诉者的处罚中可窥一斑。明朝宣宗时，告 “御状”者往往必须先经过 “滚铁钉”等考验。清朝有规定：“车驾出郊外行幸有申诉者，照冲突仪仗律拟断。” “冲突仪仗而又申诉不实，绞。”[5]重刑的处罚表明统治者并无意广开言路，检举并不是古代民众享有的权利，这些制度也不过是附庸于封建的中央集权体制之中，与现代的检举制度存在本质的区别。

现代检举制度的渊源可追溯至俄国的十月革命及国家监察制度。在《国家与革命》中，列宁要求“打碎旧的国家机器”，摧毁所有按官僚方式组织起来的政治权力，对现存资本主义经济实行群众监督——“立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成 ‘官僚’，因而使任何人都不能成为 ‘官僚’。”[6]1919年5月，苏俄在监察部下设立中央控告检查局，受理群众对滥用职权、渎职、违法乱纪的控告与检举。1920年2月，在原工农检察部的基础上成立了工农检察院，吸收了数以万计的大批工农群众，同年9月，又成立了中央监察委员会，其任务是同官僚主义、升官发财、滥用职权、谋取私利、不遵守法律法令作斗争。[7]不难发现，检举制度被赋予了与资本主义及官僚主义相对抗的政治使命，成为特定历史时期发挥群众监督的重要制度。就这个意义而言，检举权制度主要是社会主义国家基于人民民主及群众路线的理论而发展起来的，而在西方国家却鲜有区分检举权和一般的举报制度。然而，不得不指出的是，苏联上世纪30年代的肃反运动，鼓励人民相互检举揭发叛国反党分子，造成一大批无辜干部惨遭迫害。无独有偶，我国在1957年的反右派斗争及之后的 “文化大革命”中，

高度政治化的群众检举运动成为政治斗争的工具。

受苏俄检举制度的影响，我国在中华苏维埃共和国时期便建立了工农民主监察制度。毛泽东强调：“苏维埃必须吸引广大民众对于自己工作的监督与批评。”[8]1932年9月，中央工农检察部颁布《工农检察部控告局的组织纲要》规定：各级工农检察部都必须设立控告局。控告局是接受和处理工农劳苦群众对苏维埃机关工作人员贪污浪费、违法乱纪和官僚主义等不良作风检举揭发控告的专门机关。[9]这一监督机制由突击队、轻骑队、工农通信员和群众法庭构成，广泛发动工农群众对政府及工作人员进行监督。①如中央工农检察部1933年第3号训令《工农通信员的任务》规定：工农通信员 “替工农检察部调查和收集各级苏维埃和其所属各机关在职权上生活上工作上所发现的各种不好的事实和材料作报告。”参见刘爱生：《论中央苏区的群众监督》，《上海党史与党建》2012年第1期。抗战时期，各根据地政府内部也设有自我监察部门处理关于贪污舞弊及浪费事件等检举事项。陕甘宁边区政府1939年公布的抗战施政纲领中，也强调保障人民检举的自由。[10]

新中国成立后，贪污腐败行为被视为受资产阶级所腐蚀的堕落行为，与社会主义建设的要求相背离，因而，清除贪污腐败行为成为社会主义建设的重要政治任务，试图抵制资产阶级腐朽思想对革命干部队伍的侵蚀。在此背景下，群众路线指引下的检举制度自然而然也备受重视。 “三反五反运动”便通过发动群众进行检举揭发有关贪污腐败行为而取得一定的成效。1952年1月4日，中共中央发出《关于立即限期发动群众开展 “三反”斗争的指示》，要求各单位限期发动群众开展斗争。1952年4月21日颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》第十四条便规定：“对犯本条例之罪者，任何人均有向该主管行政部门、人民监察机关、人民公安机关、人民检察机关、人民法院及检举人认为适当的其他机关或首长实行检举之权。凡对检举人施行打击、报复者，应依其情节轻重，予以刑事处分或行政处分。”同时还沿用了苏维埃共和国时期的诸多检举制度，如设置人民监察通讯员制度，设立人民检举接待室。随着政治运动重心的转移，检举制度成为与反资产阶级生活作风、反右派斗争、“文化大革命”等政治运动相配合的政治手段。大字报、大批判等批斗方式使得群众的检举运动高度政治化，一大批公民未经法律正当程序便沦为阶下囚。由于缺乏法律的保障，公民检举权几乎沦为政治权力斗争的工具。

直至十一届三中全会后，检举制度的政治化问题才逐步得到矫正。随着1982年宪法的实施，公民检举权的行使才逐步回归到法律的轨道当中。然而，去政治化之后的检举权制度又该如何重新定位呢？其理论基础和制度价值又该如何认识呢？这些问题成为改革开放以来困扰着公民检举权实现的枷锁，由此导致具体的检举制度设置面临现实的诸多诘难。

二、检举制度存在的问题：背离了检举权的宪治价值

新中国成立后颁布的1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法均未明确规定公民检举权，直至1982年宪法，才首次将公民检举权入宪。现行宪法第41条赋予了公民检举国家机关和国家工作人员的违法失职行为的权利。检举权与批评权、建议权、申诉权、控告权共同构成了公民监督权的重要内容。公民的监督权源于主权在民的政治构想。国家权力的合法性来源在于公民的授予，公权力，作为被授予的次级权力理应在公民的监督之下运行，从而保证其不偏离共同体的共同意志。然而，在现实的制度实践当中，公民检举权的具体制度设置背离了其宪治价值，走进了工具主义的误区，缺乏对检举人的有效保护。

（一）忽略了检举权作为宪法权利的意涵

现行的检举制度主要由一系列的相关法律构成：刑法第254条对于报复陷害罪的规定；刑事诉讼法第109条规定公检法机关应保障举报人及其近亲属的安全，并尊重其匿名举报的权利；1997年全国人大常委会通过的《行政监察法》第6条关于公民检举权的规定。此外，有关部门也在各自的职权范围内对公民检举权作出了规定，如最高人民检察院制定的《关于保护公民举报权利的规定》《奖励举报有功

人员暂行办法》《人民检察院举报工作规定》，1996年监察部、中共中央纪律检查委员会联合颁布的《关于保护检举、控告人的规定》以及2004年9月国务院常务会议通过的《行政监察法实施条例》。

考察中国现行的检举制度，大多规范性法律文件都将 “检举”和 “举报”混为一谈，忽略了 “检举权”作为一项宪法权利的重要意涵。检举一词自古便有，有多种含义，①如《西游记》第二三回：“只是多拜老孙几拜，我不检举你就罢了。”老舍在《四世同堂》行文中也有提及检举一词，“中学，大学，一律施行大检举，几乎每个学校都有许多教员与学生被捕。”检举一词在古文中还有荐拔之义。其现代用法主要是指揭发他人的罪行。举报，含有指摘检举之义。在现代汉语词典中，检举的定义为 “向司法机关或其他有关国家机关和组织揭发违法、犯罪行为”，举报的定义为 “向有关单位检举报告（坏人坏事）”。从词义上看，举报的范围更为宽泛一些，但并无根本性的差别。然而，法律语境下，特定词语的涵义并不能简单地复制语词的日常用法，否则将有悖法律语词的规范性在法律术语的运用中，作为宪法性权利的检举权则明显区别于一般的举报权。

首先，检举权是作为公民监督权的一种类型，与公民批评权、建议权、申诉权、控告权相并列。公民监督权是一项重要的宪法权利，一般的举报权则没有被纳入到宪法权利的范畴。宪法权利是共同体社会关系的展现。[11]其往往表现为公民对抗国家或主张国家义务的权利。宪法中的权利规定为公民权利的实现提供了一个制度性的保障。在宪治条件下，它有效地预防和制止了政府对自由的侵犯。[12]宪法权利构成了公民权利体系的基础权利，确立了公民在国家政治生活中的根本地位，从而为其他权利的实现奠定必要的条件。因此，作为宪法权利的检举权具有丰富的宪法权利意涵。一方面，其昭示着作为国家主权者的公民对公权力的监督和约束，使公权力的行使保持在既定的边界中，以防公权力的行使者滥用权力而损害公民的权益。另一方面，权利约束权力的机制为权力制约权力的分权制衡体制提供了必要的外部补充。在我国的政治体制中，人民代表受选民监督，人民代表组成的民意机关对行政、司法权进行监督，然而仅凭代议性民主的单向监督体制仍难以消解实践中公权力的滥用问题。权力自身由于具有强力而能对他种权力产生制约效果，但实践中不同权力之间的媾和与交易使得权力制约权力的机制在一定程度上失灵。因此，从公权力外部引入监督机制，赋予公民监督公权力的权利，并使公民的权利逐步聚合成社会权力，从而形成对公权力的外部钳制之力，在一定程度可以矫正当前权力内部监督机制的问题。

其次，宪法第41条所规定的检举权所指向的是对国家机关及其工作人员的检举，并不包括对非国家机关和非国家工作人员违法犯罪行为的检举，当然与国家工作人员存在特定关系的人不受此限。之所以强调这种区别，是因为检举权与一般的举报权所承载的制度使命存在差别。作为宪法性权利的检举权着重强调公民通过检举国家机关和国家工作人员的违法犯罪行为来起到监督公权力的作用，而一般的举报则指公民向有关主管部门报告其他单位或公民的违法犯罪行为，如举报某人偷窃的行为显然有别于检举公职人员的贪污行为，被举报行为的本质属性不同。检举权所指向的是公民与国家公权力的关系，承载着公民对公权力的监督的制度功能，而一般的举报体现的是公民对于其他公民的利益和社会公共利益的关注，为有关主管部门打击违法犯罪行为提供线索和情报，承载着公民积极参与社会公共事务管理的制度功能。正因为如此，检举权由于有别于一般的举报权而被赋予了宪法性权利的位阶。或者说，检举权是一种特殊类型的举报权，由于其具有监督公权力的宪法权利意涵而被归为公民监督权。

然而，实践中的诸多规范性法律文件并未区别作为宪法性权利的检举权与一般的举报，导致检举权的涵义得到扩张而忽略了其宪法权利的意涵。除了宪法、行政监察法及其实施条例使用 “检举”一词外，大多法律文件将二者混同使用，或笼统使用 “举报”一词。如刑法第254条规定的国家机关工作人员报复陷害罪使用的是 “举报”一词，刑事诉讼法第79条的规定也是如此。在其他诸多地方性法规中，大多使用举报一词。不难发现，在实践中，检举权被降格对待，沦为有助于国家机关办案的附属制度，由此陷入工具主义的误区。

（二）检举制度被工具化

在指导思想上，由于对检举权的性质及其定位认识不清，“检举”往往被定位为司法机关打击违法犯罪行为的辅助性制度，走进了工具主义的桎梏。因此忽略了对检举人权利的保护，而缺乏保护的检举权显然也无助于反腐败工作的深入开展。如《刑事诉讼法》第108条第1款规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”该条规定中的 “举报”显然也包括 “检举”在内，从该规定来看，举报是权利和义务的复合体，其义务属性强调公民应为司法机关办案提供协助与配合。作为公民义务的 “检举”侧重于表达公民对于反腐的次要作用，从而忽略了公民监督公权力的主人翁地位。纵观其他规范性法律文件，有关公民检举权的规定主要是从有利于公权力机关办案角度出发设置的，侧重于国家对于违法、犯罪行为的打击，而不是出于对检举人权利进行保障的目的。在这种工具主义检举观的指导下，检举人的保护与奖励都与举报管理工作密切联系在一起，都是为了服务公、检、法机关对案件的查处工作，而忽视对检举人的保护与激励，没有明确赋予检举人具体的权利与义务。[13]鉴于此，在具体的检举制度的设置中，检举人的权益并未得到周全的关照，检举权保障制度严重缺失。

（三）检举权保障制度缺失

中国并未制定专门的检举人或举报人保护法，对公民检举权的保障条款分散于各相关的法律文件中。宪法第41条、刑法第254条以及刑事诉讼法第108条、109条的规定对公民检举权的保障制度作了框架性的设定，具体的保护措施则由有关举报规定的规范性法律文件设定。如最高人民检察院颁布的《关于保护公民举报权利的规定》《奖励举报有功人员暂行办法》《人民检察院举报工作规定》等规定。考察这些规定，公民检举权的保障制度已逐步完善，取得长足的进步，特别是新近修改的《人民检察院举报工作规定》，首次明确了举报人的具体权利包括申请回避、查询结果、申诉复议、请求保护、获得奖励以及法律法规规定的其他权利，为举报人主张相应权利并获得权利救济提供了法律支持。然而，且不论《人民检察院举报工作规定》无法替代法律对举报人权利的设定，就其具体规定而言，其并不是专门保护举报人权利的规定，而是规范检察院举报工作的规定，因此在保护举报人权利方面仍显得尤为不足；况且该规定仅规制检察机关，而对于其他接受公民检举和举报的有关国家机关并不适用该规定。放眼其他的相关规定，就检举制度整体而言，仍存在诸多不足。主要表现为以下几个方面。

第一，保护范围狭窄。首先，在保护主体上，检举权保护的主体仅限于检举人及其近亲属，而与检举人存在密切关系的其他人却被排除在保护范围之外，而刑法中的报复陷害罪的保护主体则仅限于检举人。其次，在保护内容上，侧重于对受保护主体的人身权利的保护，忽略对其财产权利、政治权利和其他有关权益的保护。而在美国，对于举报人权利救济的范围往往还涉及举报人工作晋升机会、是否受到不公正对待等方面，尤其警惕报复人利用合法的形式来掩盖其打击报复检举人的真实目的。由于保护内容无法周全地覆盖到受保护主体可能遭受的各种权益的损害，检举人及其近亲属难以得到有效的权利救济。

第二，保护手段简单。由于受保护的权利主要限于人身权利，因此相对应的保护手段主要也是对报复人的惩罚。从有关规定来看，检举权保护措施主要采取的是惩罚为主、预防为辅的方针，[14]保护措施往往是受保护主体遭受损害后才介入，保护手段单一，不足以有效地保护检举权的相关权益。

第三，保护程序缺位。在具体的检举权保护制度的设置中，并无关于检举人及有关受保护主体获取法律保护的程序规定。如何申请保护，向何主体申请保护，申请保护的条件，保护机构的职责范围，由于不予以保护或者保护不到位而造成检举人权益受损应如何救济等等相关问题，均没能在有关规范中找到答案。

三、检举制度的完善路径：以检举权的实现为皈依

检举制度由于背离了其应有的宪治意蕴，成为附属于公权力机关办案的功能性制度，致使其保障制

度缺位，公民检举权的实现因此也遭遇层层困境。 “如果现有权利中的抽象设定和普遍要求，不通过权利的实现这一中介环节转化为公民的具体单个的行为，那么现有权利中的基本设定就不能在实际的社会生活中得以实现，因而不可避免地成为一纸空文。”[15]唤醒沉寂在宪法文本中的检举权，便需要通过权利实现这一必要环节去调和制度与现实的矛盾。因此，检举制度的完善应以检举权的实现为皈依，为公民行使检举权提供制度性的保障。唯有如此，检举权才能从文本走出来，照进公民的现实生活中。

（一）检举权宪治价值的重新认识

如前所述，检举制度从政治运动的外壳中脱离出来，正逐步走向法治的轨道。然而，去政治化之后的检举制度又该如何定位，如何使之与法治秩序相协调成为检举制度完善所面临的首要问题。惨痛的历史教训表明，一味强调公民检举权高于一切，甚至高于法律将会使检举权的行使严重失范。根据人民民主理论，公民固然享有监督公权力的权利，但这种权利的行使必须受制于既有的法治秩序，不能取代民选的代议机关的意志。检举权应克制在法治的限度内，但也不应降格为公权力办案机关的辅助性制度。检举权的宪治价值在历史的教训与无奈的现实制度中徘徊不前而逐渐被淡忘。从这个意义而言，重新认识检举权的定位便显得尤为必要。公民检举权的重新定位既要警惕公民检举权走向失范的无政府主义，同时也要抵制公民检举权沦陷为司法机关的附属品。首先，公民检举权的宪法权利属性应予以肯定。“权力总是倾向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，[16]防止权力滥用就必须导入对权力的外部监督机制，作为公权力授予者的公民，应享有对公权力监督的权利。正如孙中山所言，“民国如公司，国民如股东，官吏如公司之办事者，故总统、官吏皆国民之公仆也”。[17]公民检举权便是公民实现对公仆监督的途径之一。公民检举权的行使可以约束公权力，防止权力滥用而损害公民的权益，通过检举权的实现对公权力的行使者形成威慑力，从而可以在一定程度上预防腐败。其次，公民检举权是一种权利制约权力机制的表现形式，不可取代权力制约权力的制度性建构，其作用终究是有限的。因为，依靠公民个人的检举行为显然无法取代分权制衡的制度威力。其主要作用在于通过权力外部的监督增强权力自身的检讨反思能力，在一定程度上可以矫正当前权力制约权力机制失灵的问题。

（二）工具理性转向价值理性的指引

当前的检举制度囿于对检举权理论基础认识不清而误入工具主义的窠臼，致使公民检举权的行使面临诸多问题。因此，转变检举制度设置的出发点，超越检举制度的功能性定位而使检举制度走向价值理性的指引便显得尤为必要。检举功能的发挥需要检举人和相关国家机关的共同努力，两者之间应该形成良性互动互信的循环机制。检举人不仅是线索的提供者，更是社会治理和政治生活的积极参与者。[18]若一味考虑司法机关办案的便利，将检举制度定位为辅助性的配合手段，在实践中势必就出现忽略检举人相关权益的保护，侧重于利用奖励的方法来激发公民的检举热情，然而物质奖励仍无法解决公民检举权实现受阻的根本性问题。若从检举权本身的价值出发，转而关注检举人的主体性地位，对检举人施以严密而周全的保护，从而激发公民行使检举权的积极性，最终也有助于公权力办案机关查办有关案件。

（三）公民的主体性地位的回归

就目前的现状而言，由于缺乏制度性的社会参与力量，公民行使检举权仍是个别的，并往往是出于偶然的，更多的公民在见证了腐败行为后因惧怕权力的高压而选择了明哲保身。对于弊病百出的现行官员体制而言，仅仅依靠个别公民行使检举权无异于蚍蜉撼大树。更为可行的做法是，通过制度化的社会参与①已在我国生效的《联合国反腐败公约》第十三条也对此做出规定，缔约国应根据本国法律的基本原则在其力所能力的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体积极参与和打击腐败。促使公民行使检举权从个别趋向普遍，从而扭转现有检举权权利格局。而制度化的社会参与的前提便是公民作为检举权行使的主体地位的回归。如果公民行使检举权被视为一项义务，服务于公权力办案机关，那么公民作为监督公权力的主体地位就被弱化，从而降低公民行使检举权的积极性。只有当公

民被视为参与国家政治生活的主体，具体制度的设置才会从内在规定性上重视对检举权行使主体的全面保护，而不是国家办案机关在办案过程中顺带对检举人权益的实施关怀。因此，明确 “检举”的宪法权利属性，势必要求国家对公民检举权的保护责任，[19]使公民作为检举权的行使主体地位逐步得到回归。强化公民的主体地位，除了理念上更新，更为重要的是检举制度的设置应关注检举人保护制度的完善。更进一步而言，扩大检举权的保护主体的范围，拓宽检举权的保护内容，丰富检举权的保护手段以及完善检举权保护程序都是必不可少的措施。只有通过具体制度强化对检举人权益的保护，公民作为检举权行使主体的地位才能获得实质意义的认可。

四、结语

从权利实现的视角观察，宪法的实施正是公民的宪法权利从文本走进现实的法治化历程。宪法实施的皈依在于构建保障公民权利的规范化运作的政治秩序。然而，宪法的实施不仅需要顶层设计自上而下的改革，更需要公民在与制度互动中践行宪法权利进行自下而上的推动，以公民权利的实现为基点来考察宪法权利的保障制度，有助于唤醒沉寂在宪法文本中的权利，关注作为宪法权利主体的公民的主人翁地位，促使国家提供有效的保障机制以兑现宪法文本中的公民权利。从这个意义上讲，作为宪法性权利的公民检举权的实现程度折射了公权力行使合法化、规范化的程度，为宪法实施的深度提供了重要的注解。然而，囿于历史传统的束缚，加之历经惨痛的历史教训，当前的检举权制度沦为一项辅助司法机关办案的功能性制度，背离了其应有的宪治意蕴，深陷工具主义的泥淖，致使公民检举权保障制度严重缺失。因此，在考虑完善检举权的实现路径时，首要解决的问题应是厘清检举权的宪治内涵，在具体保障制度设置上逐步走出工具主义的泥淖，关注公民作为行使检举权的主体性地位的回归。

[1][美]杰克·唐纳利：《普遍人权的理论与实践》，王浦劬等译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第27页。

[2][3]《专家称改革开放以来评的10个反腐名人9人遭报复》，新华网，news.xinhuanet.com/local/2009-03/17/content_1102276.htm。

[4]叶英萍：《中国古代民监官之探讨》，《法学杂志》2009年第2期。

[5]康小英：《邀车驾，告御状》，《检察日报》2013年4月12日第6版。

[6]《列宁选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第210页。

[7]尹彦：《列宁对党和国家监督机制的思考与设计》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期。

[8]江西省档案馆：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第309页。

[9]刘爱生：《论中央苏区的群众监督》，《上海党史与党建》2012年第1期。

[10][14]李志明：《公民检举权研究》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第53、115页。

[11]刘茂林、秦小建：《论宪法权利体系及其构成》，《法制与社会发展》2013年第1期。

[12]刘志刚：《论宪法权利的本质》，《政治与法律》2004年第3期。

[13][18]李志明、潘如新：《论我国公民检举权保障制度的完善》，《政治与法律》2011年第10期。