法治是社会治理的根本抓手——学习党的十八届四中全会 《决定》

蔡辉

法治是社会治理的根本抓手
——学习党的十八届四中全会 《决定》

蔡辉

党的十八届四中全会 《决定》提出了 “提高社会治理法治化水平”的更高要求。社会治理涉及方方面面，治理手段和治理模式多种多样，但最主要的、根本的、首选的、稳定的模式是法治，依法推进社会治理的主要载体是法治思维和法治方式，其着力点是 “树立一个意识、规范两个关系、加强三项建设”。

社会治理 根本抓手 法治

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），明确提出 “坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”，从依法治国的高度，进一步深化了十八届三中全会关于创新社会治理体制的部署，也进一步明确回答了 “社会治理的根本抓手是什么”这个基本问题，答案就是法治。

一、推进社会治理为什么要依靠法治

从古今中外的实践看，社会治理的方法和手段无外乎政治信仰、宗教信仰、道德伦理、经济调控、法律制度等及这些方法和手段的综合运用。但要把哪个方法手段作为主要的、根本的、首选的、稳定的，人类社会一直在不断探索和实践。

政治信仰具有目标鲜明、动员力强、行动迅速一致等优点，这一方法手段在政党革命时期以及集中力量办大事、完成急难险重的任务等方面有着明显优势；但这一方法手段又有信仰面窄、易变性强、规范性弱的特点，如果过分强化这一方法手段，甚至把它作为社会治理的常态，往往会走向专制，造成重大社会灾难，苏联的 “大清洗”以及中国的 “文化大革命”都是血的教训，失去法治约束的政治治理最终将成为脱缰的野马。

宗教信仰具有信仰面宽、信奉内容稳定、规范性强的特点，但也有科学性弱、可控性弱的缺陷，一旦被作为 “不二法门”的社会治理手段，其危害是巨大的、深远的，从欧洲黑暗的中世纪到目前纷扰于世界各地的极端宗教活动，都说明这一点。一些人过分吹捧西方发达国家宗教的作用，但他们忽视了一

点：这些国家都有完善的法治保障，没有法治做保障的信教国家不会拥有长期的稳定、繁荣和发展。

道德伦理有着适用面宽、内化于心外化于行、协调柔和等特点，但也有标准模糊、规范性弱的缺点。道德伦理只能作为社会治理的辅助手段，如果把它作为主要手段，很容易把人封闭起来，在愚昧落后中徘徊。中国封建时期的基层社会治理的主要手段就是依靠封建礼教，也就是所谓的 “德治”，其后果如何？鲁迅在其 《狂人日记》中对此进行了深刻鞭挞——“我翻开历史一查，这历史没有年代，歪歪斜斜的每叶上都写着 ‘仁义道德’几个字。我横竖睡不着，仔细看了半夜，才从字缝里看出字来，满本都写着两个字是 ‘吃人’！”

经济调控手段有着简单、清晰、高效的特点，但也有实用、逐利、短视的问题，过分依赖这一手段进行社会治理会导致严重的社会问题，尤其会导致社会失衡、唯利是图。自由竞争的资本主义曾经被信奉为社会发展的灵丹妙药，但 “羊吃人”、“人沦为机器的奴隶”、社会道德沦丧等一系列问题相继出现、累加，最终导致19世纪的欧洲经济危机，引发大规模的工人运动，社会动荡不安。[1]

在社会治理的各类手段中，法律制度有着最强的规范性、标志性、执行性和稳定性。当然法律制度也有百密一疏、文滞于时等缺陷，但这些亦可通过提升立法技术来弥补。正因如此，从古至今的统治者，不论是属于奴隶制、封建制、资本主义制，还是社会主义制，一旦取得政权，第一件事就是立法，从古巴比伦王国的汉谟拉比法典到社会主义法律体系，可以说自从国家诞生以来，法在人类社会就从未间断，把法作为治国理政主要的、基本的、首选的、稳定的手段是主权国家的常态。法治是最大的社会公约数。[2]这既是国家治理历史上的最大公约数，也是现实社会的最大公约数。党的十八大在全面推进依法治国的部署中，开宗明义——“法治是治国理政的基本方式”。[3]《决定》明确提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”依法推进社会治理，既是社会治理的内在要求，也是法治作为最大的社会公约数的必然追求。

二、依法推进社会治理的载体

实施和实现法治必须有稳定的载体，否则法治就会沦为空谈。法治思维是法治的重要思想载体，法治方式是法治的重要物质载体。运用法治思维和法治方式推进社会治理，是法治作为最大的社会公约数的集中体现。社会治理的主体涵盖所有政党团体、国家机构、公民、法人和社会组织，社会治理的客体涉及方方面面，社会治理的方式多种多样，但能够毫无遗漏地约束、引导所有主体的只有法，只有法才有资格成为全体社会成员的共同信仰，只有法治思维才有条件成为社会成员的共同思维模式，只有法治方式才有条件成为全体社会成员的共同行为模式。让法治成为全体社会成员的共同信仰，让法治思维成为全体社会成员的共同思维模式，让法治方式成为全体社会成员的共同行为模式，这既是法治的过程，也是法治的目的。因此，法治思维和法治方式应是贯穿社会治理的 “纲”，亦是社会治理的目标方向，是社会治理的主旋律。社会治理是一个系统过程，法治思维和法治方式是社会治理基本的、主要的、稳定的思维和方式，但不能走向极端；把法治思维作为唯一思维，把法治方式作为唯一方式，就会陷入“法治万能”的泥潭。在把法治作为基本思维和方式的同时，社会治理必须坚持系统治理、综合治理和源头治理，与法治思维和法治方式同向的政治的、宗教的、道德的、经济的等思维和方式，都是社会治理中不可或缺的。作为依法推进社会治理载体的法治思维和法治方式，应遵循以下四个法则。

（一）法治思维和法治方式必须坚持宪法法律至上。 《决定》指出 “坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政。”在我国的社会调整系统中，以宪法法律为核心的法律系统，是最重要的、最权威的，在各种社会调整手段中，它不仅具有至上性，而且具有排他性，即：其他任何社会调整手段不得与之相对抗。[4]除此之外，宪法法律还具有稳定性、确定性、具体性以及修订程序的严谨性。法治思维和法治方式有多个向度，这些向度的共同源点应该具有权威性、稳定性、确定性和排他性，否则就会引起思维混乱。基于此，社会治理的法治思维和法治方式的主宰，不能是见仁见智的法学理论和百家争鸣的法律思想，更不能是易变多变的政策措施，只能是最具权威性、稳定性、确定性和排他性的

法律。

（二）法治思维和法治方式的主线是权利制约权力。 《决定》指出 “必须以规范和制约公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。法治的根本问题是解决权利与权力的关系问题，制约权力、保障权利是法治所围绕的主线。权利制约权力是实现人民主权的基本轨道，是宪法至上的内在精神。只有把权利制约权力作为贯穿法治思维和法治方式的主线，才能真正理解宪法把公民权利置于优势地位，才能真正理解为什么 “国家权力的相互制约是权利制约权力重要补充”，[5]从而理直气壮地把 “把权力关进制度的笼子”。但权利制约权力并非放任自由的制约，其制约的来源、界限、程序、方式都必须严格依照宪法法律之规定，如果权利制约权力脱离法治轨道，必将导致无政府状态，既谈不上法治，更谈不上维护人权。沿着这个主线，应该推出这样一个清晰的结论：任何权力的来源及其运行必须有法可依，即权力源于法；在禁止之外，权利不受任何侵害，即权力止于禁。

（三）法治思维和法治方式的逻辑定式是程序规则。 《决定》中 “程序”这个词语出现28次之多，可见程序在法治中的分量。长期以来，重结果、轻过程，重证据、轻程序，一直是我们思想和行为的痼疾。实践中因征地拆迁、工程上马、政策出台、案件审理引发的社会矛盾冲突，在很大程度上都是程序规则出了问题，程序没走足、没走好、不透明是主要因素。法治化应当是社会的程序化，程序化的社会是一种更为高级的社会阶段。在法治社会转轨的过程中，程序化的过程就是要逐步消解或淡化我们头脑中的权力本位、权力集中、权力优位以及司法行政化的意识，让 “程序之光”普照法治。法治思维和法治方式的一个重要方面，就是程序化，在某种意义上，法治就是程序之治。

（四）法治思维和法治方式的底线是公平正义。 《决定》明确指出 “公正是法治的生命线”。公平正义是法治的价值追求。法治的精神不仅在于有完备的法律法规体系、复杂的执法工作机制，更在于公平正义精神与价值在法治各个环节中真实的体现和实现。法治思维和法治方式的底线是公平正义，突破这一底线，所立之法即为 “恶法”，所谓执法即为助纣为虐，所谓守法即为 “万马齐喑”，何谈良法善治？

三、依法推进社会治理的着力点在哪里

《决定》提出要 “增强全民法治观念，推进法治社会建设”，在推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制等四个方面作出全面部署。依法推进社会治理涉及方方面面，但总有轻重缓急，不能眉毛胡子一把抓。本文认为，依法推进社会治理的着力点应是 “树立一个意识、规范两个关系、加强三项建设”。

（一）在全社会树立法治意识。 《决定》提出 “法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”全社会法治意识水平是社会治理的 “基准线”。总体上看，经过新中国成立以来60多年的努力，整个国民的物质生活水平和文化素养得到前所未有的提高，各类主体的法治观念和法治意识逐步增强，尊重法律、遵守法律日益成为社会强音。但问题依然存在，改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，全国的刑事发案逐年攀升，进入21世纪的10多年来，整个国家一直处于 “犯罪高发期”，以广东为例，近10年来，全省的刑事案件每年都在50万宗的高位徘徊，是改革开放初期的10至20倍。从这个 “点”可以 “管窥”整个社会法治意识的 “面”。尽管原因很多，但法盲人口依然庞大是首要的、重要的、主要的原因。1986年6月28日，邓小平在中央政治局常委会上作了题为 《在全体人民中树立法制观念》的讲话，强调指出：“法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[6]新中国成立以来，我们基本消除了文盲，但目前法盲人口依然庞大。除了法律工作者和科班出身的法学人，绝大部分人难以说清刑法、民法、行政法的区别，大部分人对法的认知处于模糊状态，人们对法的敬畏远逊于权力，对法的接受远逊于习俗，社会法治意识仍处在 “初级阶段”水平，这是依法推进社会治理的首要 “攻坚点”。 《决定》明确提出 “坚持把全面普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。

（二）依法规范社会治理与国家治理、政府治理的关系。党的十八届三中全会不仅决定从社会管理转向社会治理，而且把国家治理、政府治理、社会治理放到了 “三位一体”的序列，也是首次把国家、政府、社会从融为一体治理状态中相对分离开来。党的十八届四中全会的 《决定》从促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，明确提出 “坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”。如何规范社会治理与国家治理、政府治理的关系，本文认为还是要依法。

狭义上的社会非但不从属于国家，而且相对独立于国家，因此才有国家与社会的种种论述，协调处理国家与社会的关系亦是现实生活的日常现象。有学者认为，社会和国家的独立性表现在以下两个方面：第一，社会是私人的特殊利益领域，国家是公共的普遍利益领域。第二，社会是自在的、不足的领域，国家是自为、自主的领域。治理理论所强调的国家与社会的良性互动关系，不应是瓦解国家权威，而是在尊重和维护、甚至提升国家权威的基础上，全面提升公民社会对国家的影响力和制约力，实现国家与社会的共治。

只有在稳定的法治框架下规范国家治理与社会治理的关系，才能真正实现二者的良性互动。根据《决定》的精神和内容，可以归纳出依法规范二者关系的关键就是要做到 “两个坚持”：管理社会事务是国家治理的重要内容，但必须坚持依法管理；人民通过各种途径和形式管理国家事务是社会治理的重要方面，但必须坚持依照法律规定参与管理。

依法规范社会治理与政府治理的关系，应注重解决两方面问题：一是依法厘清政府与社会的边界。《决定》明确提出 “行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。政府行政权力来自宪法和法律，宪法和法律赋予政府行政权力行使的领域、范围的边界就是政府与社会的边界，行政权力的行使超越了这个边界就是 “法外作为”，如果无限延伸，政府就会成为 “无限政府”，但客观上政府又无法承担“无限责任”，最终会削弱政府公信力，甚至导致政府与社会的冲突。二是依法规范政府与社会组织的关系。 “政社不分”是一个亟需解决的问题，长期以来，本来作为党和政府与人民群众联系的桥梁和纽带、承担把社会组织起来任务的各类群团组织，机关化、行政化问题突出，桥梁纽带、组织社会的功能被弱化，新型社会组织在发展的过程中，特别是在 “填补”传统群团组织 “退化”的功能、“延占”其“退缩”的领域的过程中，直接与传统群团组织产生冲突，间接与政府产生分歧，导致政府与新型社会组织的关系错综复杂。厘清政府与社会组织的关系的依据应是宪法法律，而不能是政策和行政权力，厘清二者关系的主要内容应是：政府对社会组织的作用应主要体现在依法管理、服务和维护；社会组织对政府依法接受监管，依照法律授权或者依照与政府达成的委托协议承接政府间接实施的社会管理和服务事务，依照具有法律效力的组织章程等规范，组织、协调其成员与政府 “共治”互动。

（三）加强三项建设。一是加强社会治理领域的法律制度建设。 《决定》指出 “法律是治国之重器，良法是善治之前提。”同时提出 “加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。”这些规定切中了社会治理的要害。

二是加强现代社会组织体系建设。 《决定》提出 “发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。” “发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。”现代社会，社会组织既是社会构成的重要要素，也是联系、协调政府部门、企事业单位、村居组织、家庭以及公民个人等各类社会要素的桥梁和纽带。改革开放以来，社会组织逐步走向依法、有序、规范发展的路子，但整体上，目前仍处于 “初级阶段”，虽然其功能日益彰显，但距真正发挥组织社会、管理社会、服务社会的功能，还需一个大力培育、发展、壮大、规范的过程。

三是加强维护群众利益的制度体系建设。目前中国正处于改革的攻坚期，也正处于社会矛盾的凸显期。依法维护群众的合法权益，是化解社会矛盾、维护社会稳定的治本之策，是社会治理的重中之重。

基于此，《决定》明确提出 “构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系”。重点要建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，不断强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位。

四、结语

法治是最大的社会公约数，把法治作为社会治理的根本抓手，是中国社会历史的、现实的、发展的选择。实现依法推进社会治理必须通过实在的、具体的、稳定的载体，这个载体就是法治思维和法治方式的运用，结合中国当下的实际，运用法治思维和法治方式推进社会治理，在全社会树立法治意识是前提和基础，依法规范社会治理与国家治理、政府治理的关系是关键，加强社会治理领域的法制建设、现代社会组织体系建设、维护群众利益的制度建设是重点。

[1]赵曜等主编：《马克思列宁主义基本问题》，北京：人民出版社，2002年，第3-4页。

[2]汪永清：《善于运用法治思维和法治方式开展政法规则》，《人民日报》2014年7月28日。

[3]《党的十八大文件汇编》，北京：党建读物出版社，2012年，第21页。

[4]孙国华、田聚英：《论宪法法律至上》，《人民论坛》2011年第7期。

[5]周叶中主编：《宪法》，北京：高等教育出版社，2011年，第142页。

[6]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第163页。

责任编辑：王雨磊

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1000-7326（2015）02-0043-05

蔡辉，武汉大学法学院博士生 （湖北 武汉，430072）。