新型农村合作金融组织的发展瓶颈与路径选择

2015-02-25孙飞霞

学术交流 2015年7期

关键词：互助社农村信用新型农村

孙飞霞

(北京交通大学中国产业安全研究中心，北京 100044)

经济学研究·农业经济专题·

新型农村合作金融组织的发展瓶颈与路径选择

孙飞霞

(北京交通大学中国产业安全研究中心，北京 100044)

2015年中央一号文件在强化金融机构继续支持“三农”职责的同时，突出强调了积极探索新型农村合作金融发展的重要意义。这既是现阶段深化农村金融改革的重要内容，也是实施“把农村资金留在农村，以城镇资金支持农村”的有效路径。目前，新型农村合作金融的发展尚存瓶颈，需要完善的法律制度、合理的监管职能分工、权责明确的运行机制以及有效的风险控制体系来共同为新型农村合作金融组织的发展提供制度保障和决策支持。

新型农村合作金融组织;发展瓶颈;路径选择

合作金融是按照合作制原则而组建起来的一种金融组织形式。1848年，世界上首家合作金融组织——拉夫森(Friedrich Raiffeisen)信用合作社在德国成立，在160多年的历史进程中，合作金融以其独特的、区别于政策性金融的自愿开放、民主管理、社员互利等原则特征在发达国家和发展中国家不断发展演进。尤其在亚洲地区，日本、韩国和我国的台湾地区很早就建立起了较为成形的合作金融组织体系。近年来，对于非正规金融组织的研究开始增多。小型金融机构在显著改善穷人经济状况的同时也产生了良好的社会影响(Hossain，1988;Otero和Rhyne，1994;Khandker，1998;Sharma，2002);微观金融的潜在客户在很大程度上依赖于非正规金融组织(Kellee S.Tsai，2006)。我国农村金融改革自由、开放的大方向已经确定，改革应遵循农村经济发展水平的内在均衡逻辑(茅于轼、张杰，2006);我国农村金融有效供给不足，对农村金融机构的研究，包括政策性金融机构、农村商业性金融机构、农村合作金融机构的改革与发展，应该偏重于发展中小金融机构，包括发展农村合作金融机构(林毅夫，2003;韩俊，2009;秦池江，2008;温铁军，2007;杜晓山，2009);有人从哲学、人文、历史、经济与社会的综合视角阐述了农村合作金融发展存在的必然性，从而提出中国合作性金融改革发展这一顶层设计思想、改革路径与具体对策(白钦先，胡巍，2014)。解决“三农”问题是我国经济战略转型实现的关键，其核心在于能否提供多层次的、充足而完备的金融服务支持。农村合作金融机构一直是我国农村金融体系的有力支撑和坚实基础，其发展事关农村金融大局。与农业银行、农村信用社等传统农村金融组织相比，农村合作金融组织的自发性、非正规性和扶贫性色彩浓厚，因其操作规范性差、内部管理薄弱、外部监管缺失等不足，导致其潜在风险较大，应该引起高度重视，合理引导发展。在当前农村建设资金缺口逐年增加，现有农村金融体系已不能满足“三农”经济发展需求的大背景下，2014年中央一号文件提出“发展新型农村合作金融组织”的政策主张，明确了该类组织是指农民依据合作制原则而自愿联合组成，以资金要素合作为内容的，实行“民办、民管、民受益”的合作性经济组织，其性质是合作社而非金融机构。2015年中央一号文件明确提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任”，为进一步推进新型农村金融组织发展指明了方向。

一、我国农村合作金融组织的发展历程及存在的问题

(一)发展阶段分析

我国农村合作金融组织的发展大体经历了五个阶段:

第一阶段是建国初期至1958年，农村信用合作社起步和大发展时期。这一时期，国家在推进农村改革发展的进程中，大力推行合作化运动，生产合作社、供销合作社和信用合作社等新型农村合作金融组织迅速发展起来。截至1957年底，全国成立农村信用合作社10.3万个，入社农户近1亿人。农村信用合作社在融通支农资金，提供农业、农民贷款，支持农村经济发展等方面发挥了极其重要的作用。

第二阶段是1958年至改革开放前，曲折发展时期。1956—1973年，农村信用合作社的管理权先后下放给人民公社和生产大队，后又转交给贫下中农，并两次划归农业银行管理。1974年，又恢复由人民银行管理。这个阶段，农村信用合作社在财政化、商业化、合作化之间摇摆，发展比较混乱。

第三阶段是1979—1996年，农村信用合作社体制改革工作开展。1984年，国家提出了对农村信用合作社进行重大改革，随着改革进程的不断推进，农村信用合作社在这一体制改革时期得到了比较快速的发展，但是农业银行仍然负责管理农村信用合作社，使其发展轨迹偏离了合作金融组织的性质。1996年，国务院提出，农村信用合作社管理与农业银行脱钩，恢复其合作组织的性质，真正把农村信用社办成合作金融组织，信用社步入了向合作制道路迈进的初步改革时期。

第四阶段是1996—2014年，农村信用合作社深化改革时期。国务院于1996年8月正式下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，进一步强调了农村信用合作社改革的重点是管理体制改革，真正把农村信用合作社改造成为合作型金融组织。2000年，农村信用合作社的改革试点工作正式开始。在2003年6月，国务院在《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》中明确提出，农村信用合作社改革的模式，可以按照股份制或股份合作制进行。2007年，国务院下发《关于加快农村金融改革发展的意见》，强调遵循市场原则，坚持股份制改革方向，完善管理体制、明晰产权制度、实施法人治理。

第五阶段是2014年至今，国家提出发展新型农村合作金融组织。即以农民合作社和供销合作社为基础，选择有制度基础、生存能力和发展潜力的此类组织机构作为试点，发展形式为社区性农村资金互助组织，基本制度规范为坚持社员制和封闭性原则、坚持不对外吸储放贷和不支付固定回报。在当前阶段，要保障新型农村合作金融组织得以顺利健康发展，需要从政策层面入手完善该类组织的管理体制，建立健全以地方政府的监管为主体，以地方专项风险补偿基金为风险防控机制的保护制度，系统优化新型农村合作金融组织发展的金融生态环境。

(二)发展状态分析

目前，我国农村合作金融组织主要有三大类:一是经银监会批准成立的农村资金互助社;二是贫困村村级资金互助社;三是农民专业合作社内部的资金互助组织。各类合作金融组织发展状态不尽相同。

1.农村资金互助社。农村资金互助社发展较为规范，但速度和规模仍然不能满足农村资金需求。2004年1月发布的中央一号文件提出“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”［1］。2004年7月，吉林省梨树县闫家村百信资金互助社作为全国首家农村资金互助社成立，标志着我国农村资金互助社的诞生。2007年，银监会颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》，对资金互助社进行规范管理，从2007年至2011年，5年间有49家农村资金互助社得到金融许可证。2012年，银监会暂缓审批农村资金互助社牌照，正规化发展之路放缓。2014年3月公布的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》规定“农村资金互助社的筹建申请，由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定。农村资金互助社的开业申请，由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定”，明确了地方金融监管机构对农村资金互助社的管理职能。

2.贫困村村级资金互助社。2009年9月17日，国务院扶贫办和财政部联合印发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》。规定了互助资金的基本原则和发展方向，规范运作程序，强化监督管理，促进试点工作健康有序发展。贫困村互助资金重点在扶贫，关键在互助，方向在合作。贫困村村级资金互助社的资金来源主要以政府安排一定数量的财政扶贫资金为基础，以相关单位注资为主体、捐资为补充、社员交纳互助金为依托，互助资金主要用于农户发展种植业、养殖业等。贫困村村级发展互助资金一般实行“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的管理方式，贫困村村民自愿参与，自主经营，自负盈亏。贫困村村级资金互助社可以将扶贫资金由“输血”向“造血”功能转化，提高了扶贫资金的使用效益和可持续利用，有效解决农民在产业发展和致富增收方面资金短缺的难题。

3.农民专业合作社内部的资金互助组织。近几年，我国农民专业合作社发展迅速，截至2013年年底，我国的农民专业合作社共有98万家，入社农户7 400万家，占中国总农户1/4左右。国家在积极鼓励和推进农民合作社发展的同时，鼓励有条件的合作社提供金融服务。2008年召开的党的十七届三中全会明确了“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”;2014年，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，即“一号文件”，文中提出“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融组织”［2］;2015年《中国银监会办公厅关于做好2015年农村金融服务工作的通知》提出“积极推动省级人民政府抓紧落实对新型农村合作金融的监管、引导和规范职责，支持在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织，促进其更好地为农村实体经济服务”［3］，初步明确了省级人民政府对农民专业合作社内部的资金互助组织的管理职能。与银监会框架下的资金互助社不同的是:资金互助会是从合作社内部发展而来的，资金来自社员的股金，用于其他社员短期的、生产性投入;其准入成本较低，服务对象包括互助会成员与非成员;发展初期可得到政府的财政、培训等多方面扶持。

二、我国农村新型合作金融组织的构建及发展瓶颈

(一)外部环境瓶颈

1.法律制度缺失导致合作金融市场发展不规范。尽管国家对合作金融组织已相继颁布了一些规章制度，诸如2003年的《农村合作银行管理暂行规定》、2007年的《农村资金互助社管理暂行规定》等一系列与合作金融组织相关的监管规章，以及2014年的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》等。但是，一方面这些规章制度对新型合作金融组织的规范和管理相对框架性，缺乏具体监管内容，导致新型合作金融组织的组建和业务开展受到制约;另一方面，地方政府部门没有明确的法律依据行使对不同性质的合作金融组织的管理职能。因此，划分国家层面和地方政府的合作金融组织监管权限和规范监管职能，是当前亟待解决的重要问题。

2.多头监管导致约束机制不健全。目前，按照《农村资金互助社管理暂行规定》(简称《暂行规定》)要求，农村资金互助社应由银监会审批管理，同时需在工商管理部门注册登记、并受颁金融许可证。但在实际操作中，贫困村村级资金互助社由民政部门审批、管理;先期存在的资金互助社达不到《暂行规定》的标准，则以“农村专业合作社”的形式进行工商登记，或以社团的形式在民政部门注册成立，以获得“准身份”;合作社内部的资金互助组织由省级人民政府监管，但实际上相关部门并没有明确具体的监管职能，导致部分资金互助组织虽然具有一定规范的管理规定和财务管理制度，但其身份至今仍未明确，只能附属于专业合作社，因而业务活动、发展方向等都受到很大限制。

3.系统性风险防范机制不健全制约其良性发展。现阶段，对各类农村合作金融组织的系统性风险管理缺少制度约束和管理，导致风险分散、缓释和风险承担能力薄弱，不能保障农村合作金融组织的健康发展。首先，由于监管主体缺位，导致各类农村合作金融组织的风险资本约束机制不强，甚至缺失，一旦出现较大风险，合作金融组织依靠自身的资本金没有能力抵御系统性风险损失。其次，由于农村信用环境弱化、征信系统不够健全、信用机构自身发展较慢等原因，使农村信用体系建设在我国发展稍显滞后，农村金融服务体系的建设在一定程度上受到制约。第三，我国农村保险体系发展不充足。目前我国农业保险发展存在保险品种少、保障程度低等问题，不能满足新型农业经营主体快速增长的需求，也不能满足为合作金融组织分散风险的需要。

(二)内部管理瓶颈

1.产权不明晰导致决策权和管理权不能有效发挥作用。当前，我国新型农村合作金融组织的发展，基本上是沿着股份制方向推进。资金互助组织以合作社为基础开展业务，借贷关系涉及专业合作社的各个成员，致使两个组织的管理层和业务活动严重重合。两个实体组织产权关系纠葛，成为影响发展的突出问题。

2.内部治理机制不健全导致合作金融组织的健康运行受到影响。新型农村合作金融组织内部治理机制的实质可以归结为如何通过决策机制、激励机制和监督机制等制度安排使信贷和分红在社员间进行合理分配。由于组织内部没有形成健全的治理机制，缺少对融资管理、资金运用、收益配置、风险管控等方面的制度和措施，业务规模和风险控制制度、措施不匹配，一旦出现信用风险，容易引发资金困难。

3.资金汲取及使用不规范导致合作金融组织的发展受到制约。一方面，合作金融组织资金规模较小。农村资金互助社社员入股互助金的交纳起点低，最低的可以为100元，互助社资金总量小，致使社员借款额度受到限制，大多只有几千元资金，只可缓解农业生产中的燃眉之急，难以解决生产所需资金，不能适应农业产业规模持续发展的要求。另一方面，合作金融组织的融资制度不健全，在资金使用方面，缺乏明确的法律保障，容易产生矛盾纠纷。资金结算体系不健全，很多结算方式不能在资金互助社使用。

4.专业人才缺乏致使合作金融组织管理能力不足。合作金融组织以乡(镇)或行政村为主要发展区域，农民和农村小企业是其成员的主要组成部分，大部分人员素质相对较低，未经过专门培训，业务水平不高，没有相关资质证书，不能熟练掌握金融业务。有的合作金融组织甚至不能配备齐全的管理人员，不能实施日常的规范管理。缺少专业财务人员，资金管理存在一定风险。部分成员资金使用随意性大，造成资金使用范围不合理，带来违约风险。

三、改革构建我国农村新型合作金融组织的路径及建议

(一)优化外部环境

1.尽快立法，保障合作金融的稳定和健康发展。从我国具体实践情况来看，农村合作金融存在着较多制度性和实际操作层面的问题，合作金融立法迫在眉睫。我国应尽快出台《合作金融法》，以基本法律形式保障新型农村合作金融组织合作制度的本质属性、在市场中的主体地位及其合法利益不受侵害，通过立法保障合作金融组织的治理结构、业务发展。

2.明确监管方式，确立地方政府金融管理职能。当前，应明确国家层面对合作金融市场的宏观政策规范及基本准入、退出制度，同时积极鼓励地方政府继续推行新型农村合作金融组织改革试点，本着“引导发展、逐步规范”的原则，从区域性规范发展逐步拓展到全国性规范发展。国家或省级层面应出台管理性文件，针对农民专业合作社内部的资金互助组织明确登记机关、业务主管部门、业务监管部门及其监管职责，建立健全监督管理体系。银监会框架下的农村资金互助社由银监会审批，实行属地监管。由于农民合作社内部的资金互助组织属于准金融机构，可以由地方政府的农村工作政策部门、农业部门承担审批职能，在地方政府内部，确定各层级的地方职能机构承担日常监督和管理职能，规范地方合作金融组织的运行和发展，县、镇、村各级政府和组织要加强对互助社的指导和监管，重引导，少干预，多服务。对于贫困村村级资金互助社，县、镇扶贫办和农经部门要明确专门的管理指导人员，负责协调互助社的市场准入、风险监控、跟踪督查、业务培训、规范管理等工作。

3.建立系统性风险防范体系，维护合作金融组织安全运行。一是要完善保险体系。健全农业保险服务体系，建立强制投保、自成体系的独立存款保险制度，设置独立的新型农村金融组织的保险机构，建立国家政策支持的农业巨灾保险制度。加强“三农”财产保险机构建设和发展，以国家、地方政府和农村新型经营主体三方共同承担保费的方式为农村实物财产安全提供保障。创新农业保险产品，丰富农业保险产品体系，保障具有地方特色的优势产业发展壮大。二是建立风险补偿基金制度。各地成立区域性的“合作金融风险补偿基金”，合作金融组织按照存款的一定比例，如0.5％～1％，缴纳风险补偿基金，基金视盈利情况部分返还，同时基金还可以行使部分监管职能。三是要建立健全信用担保体系。该体系特征为政府主导、市场化运营，以农村经济主体为融资担保对象，旨在提升农村合作金融组织的风险防范水平。四是要建立和完善农村信用体系。建立农村金融数据库信息共享机制。建设农村各类专业合作社、中小微企业、家庭农场、农户的金融信息平台，实现金融信息在监管者、金融机构及各类资金需求主体间的共享机制，为该组织的信用评价及风险控制奠定基础。

(二)加强内部管理

1.设立灵活的产权制度，完善法人治理结构。确定新型农村合作金融组织法人地位，明确其企业法人、社会团体法人制度。在明晰产权的基础上，建立新型农村合作金融组织的法人治理结构，确立社员代表大会、监事会、理事会等各机构间的制约和协调关系，明确责任、权利机制，形成决策、执行和监督机制。以体现民主管理为基本原则，采用一人一票制与一人多票制相结合的决策办法，体现公平、高效的民主管理性质［4］。

2.建立健全内部管理制度，确保合作金融组织健康发展。在明晰产权结构的基础上，建立决策组织和管理机构，将决策权和管理权合理划分，协同运转。建立并完善内部管理制度，包括财务核算制度、业务运作流程、内部风险管理制度、资金使用及收益分配制度等。在专业合作社内部产生的资金互助组织，要理顺合作社和资金互助组织的内部关系，完善管理制度。坚持服务于农村金融发展和农民增收，要明确“三会”制度，严格监督组织的实际运行过程，公开资金用途及收益分配，强化风险监管机制，高度重视并充分发挥会员代表大会的作用［5］。

3.拓展资金来源渠道，推动合作金融组织发展壮大。合作金融组织资金来源为社员股金，资金来源有限，政府可以从财政、税收等几方面入手，支持新型农村合作金融组织的发展，比如在合作金融组织的启动资金上给予一定规模的财政支持、减征或免征若干年的相关税收、建立风险准备基金等。资金互助组织可以以合作社为依托从事农村商业银行贷款业务，同时也可以在一定范围内扩大资金来源，吸收战略投资人或优先股股东，增强资金实力。动员贫困群众加入互助社，多渠道筹措资金，扩大互助金规模［6］。

4.加强专业人员综合素质培养，提高合作金融组织管理能力。加强对现有人员培训。组织专门的培训机构和人员，采取分批次集中培训农村合作金融组织专业管理人员的方式，对理事会、财务人员进行系统的法律法规和业务知识培训，培养一批懂经营、懂管理、懂技术的高水平业务人员，促进现有农村合作金融组织人员的业务综合素质和管理能力的提升。积极引进人才，促进合作金融组织管理人员结构不断改善，日常管理更加规范有效［7］。

综上所述，发展新型农村合作金融组织是集聚农村资金，支持“三农”发展的有效途径，对农村经济，尤其是对微型、中小型农户和农村企业的生存和发展有着更重要的意义，需要国家层面、地方政府层面及新型农村合作金融组织自身，尽快完善制度、规范内部管理、严格监督管理，保障新型农村合作金融组织的长期健康发展。

［1］中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见［J］.贵州农机化，2004，(1):3－8.

［2］中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》［J］.农村科技与信息，2014，(3):3－4.

［3］张庆亮，欧阳仁根.论我国农村合作金融发展中的制度重构［J］.农业经济问题，2003，(4):57－61.

［4］王兴业.发达国家农村合作金融风险管理的经验及启示［J］.农村经济，2010，(11):122－125.

［5］施同兵.农村合作金融发展中政府性的选择［J］.中国行政管理，2013，(8):89－93.

［6］白钦先，胡巍.试论综合视角下的农村合作金融改革［J］.经济问题，2014，(9):1－5.

［7］王兆旭.金融排斥到普惠金融:基于特定对象的路径设计［J］.金融理论与实践，2015，(1):72－76.

〔责任编辑:刘阳〕

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2015－01－02