大数据时代的社会治理困境与创新发展路径

刘 佳

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130024）

大数据时代的社会治理困境与创新发展路径

刘 佳

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130024）

“信息爆炸”使大数据时代的人们应接不暇，数据的巨量、多样及快速传递所造成的各种矛盾与问题，使现代社会又陷入新的治理困境之中。但随着大数据技术的不断发展与应用，大数据也可以作为现代社会治理的重要抓手而加以开发利用。文章从大数据时代的特点、影响及其对现代社会治理的作用等几个方面进行了相关探讨。

大数据时代；社会治理困境；社会治理创新

互联网（包括移动互联网）的飞速发展，使人类社会的各个方面迅速走向了信息化时代。信息爆炸来日已久，大数据时代的到来只是信息剧增的又一次高潮，是巨量数据、多样数据加以快速传递的全面显现。但伴随大数据而来的不仅有机遇，也有挑战，人们只有认识挑战、适应挑战，才能抓住机遇并利用机遇。当大数据如潮水般迅猛涌来之时，各种新的问题与矛盾也随之滋生，使人们遭遇前所未有的巨大挑战。如海量信息的储存与管理问题，有益信息的提纯与利用问题，有害信息的过滤与删除问题，国家机密、商业秘密、个人隐私的保护问题，公共信息的合理公开与共享问题，等等，不仅需要大数据技术及相关设备的支持，而且需要法律化的管控与规范，这使当今社会的问题特征与治理模式都发生了前所未有的变化，且“必将引起整个社会生活及人们的社会活动的巨变”，“中国的社会结构也将得到根本性的改造”。［1］（P837）然而，机遇与挑战共存，大数据时代的技术高度也恰好可以使我们站在时代的制高点上，通过开发和利用大数据来开创社会管理与治理的全新模式，以加快实施党的十八大明确提出的“形成源头治理、动态管理、应急处理相结合的社会管理机制”。因此，通过对大数据技术的应用，可以使我们对社会问题及社会治理产生新的发现和认识，形成新的模式和方法，进而对社会变革与创新带来重大的革命性影响。

一、大数据时代的特点及其对社会的影响

托尼·卡斯于1988年在美国《科学》杂志上发表了有关“大数据”处理软件的文章，首次提出了“大数据”一词，之后随着互联网和信息技术的飞速发展，“大数据”对研究、商业、公共管理等领域的影响越来越明显，“大数据”的概念也就渐渐为人熟知。但最早提出大数据时代已经到来的是美国咨询公司麦卡锡，并随着维克托·迈尔·舍恩伯格大数据研究的先河之作——《大数据时代》的出版而成为一个标志时代特征的概念。

（一）大数据时代的含义

关于什么是大数据，并不存在完整的定义，可作一般性的理解，就是大量、多样、庞杂、不具结构化的信息，也因大数据的这些特征而使得传统方法和工具很难处理或分析之。但大数据并不因难以处理而影响到其自身价值，相反，大数据带给人类社会的影响已越来越大并极具发掘价值，正如维克托·迈尔·舍恩伯格在书中所指出的那样，大数据所带来的信息风暴正在变革着我们的工作、生活和思维，并开启了一次重大的时代转型。［2］他认为，“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法”。［3］（P139）因此，大数据时代从根本上说，也就是大数据技术得以广泛应用的时代，是人类信息总量的暴涨以及计算机处理能力速增的时代，也是以大数据技术来解决人类社会各种组织及各个领域的问题，并使解决模式发生革命性变革的时代。大数据时代的到来，使人们对人类社会的认识进入了一个新的层次与境界，并面临更多的挑战与机遇。

（二）大数据时代的特点

广义地讲，数据信息并不仅仅限于互联网行为数据，但随着网络技术和信息技术的广为运用，大数据基本都要通过互联网加以呈现。大数据在互联网行业中，其产生与来源一般都是互联网公司在常规运营过程里生成并积累起来的用户行为数据，这些数据的总量极大，大到难以用一般的技术进行处理的规模。但“大”并非大数据的唯一特点，而是首要的特点，特别是移动互联的发展，使大数据还在翻倍地增大。据资料统计，全球网民平均每月的使用流量在1998年为1MB（兆字节），到2008年的十年间就增大到了1GB（1GB＝1024MB），预计到2014年，月均将达到10GB。流量的加大标志着信息产生量的增加，如我国淘宝网每天的交易量多达几千万笔，所产生的网络信息超过50TB（1TB＝1000GB）。［4］（P47）由于信息的来源和内容不同，大数据的数据类型繁多而庞杂，有文档、图片、音频、视频等信息，这对数据的处理来说将是一个难题。大数据的再一个特点是传递速度快，实效性比较高，我们每天一打开网页，总有浏览不尽的各种新的即时性的信息，使读者应接不暇。在短时间内能够收集、呈现并处理海量的数据信息，是大数据时代最突出的特征。尽管大数据的规模庞大，但其数据价值密度并不高，信息的泛滥式呈现使人们对信息价值的需求度越来越低，因而必须通过一定的“过滤”与“提纯”来获取有用信息并加以利用。因此也可以说，大数据时代对人类控制信息的技术与能力也提出了新的挑战。

（三）大数据时代的意义

对于美国华尔街的掘金者们来讲，互联网数据信息就是他们的财富宝藏所在，其价值堪比石油和黄金，是一种全新的致富手段。［2］比如，他们可以通过对微博、推特上的数据信息来分析网民的集体情绪倾向，并决定是否抛售股票；可以通过浏览银行求职网站上的岗位数量，推断就业行情等，网络的数据价值由此可见一斑。大数据时代的技术亦被应用于各个行业及领域，通过为这些不同的行业提供数据依据，使之得以发展壮大。如在制造业方面，可以根据购物网站的顾客网评来分析产品性能及销售量；在疾控与预防方面，可以根据网民搜索遗留的“痕迹”分析病疫的流行与传播状态；在社会安全方面，通过对通讯数据中有关数量、地址、时间等信息的统计与分析，来归纳社会人口的流动情况，等等。总之，大数据本身所蕴含的巨大价值使大数据时代具有更多的机会为人们所利用，人们可以通过对数据的收集、储存、分析、共享等过程，来重新看待眼前的世界，重新审视这个社会，并重新找到应对世界与社会问题的决策方式与解决策略。以数据为基础的理性分析来代替感性经验，还将使社会治理的原有方式发生巨大变化。由于大数据的规模大、种类多、传递快等特征，新型的社会治理方式必将能够在全面治理、动态治理、应急治理等治理体制与治理模式上有巨大突破与革新，使大数据时代的意义愈发显现出来。

（四）大数据时代的挑战

总体来讲，无论人类社会发展到什么程度，信息的需要和影响都是不可避免的，只不过，随着大数据时代的到来，这种信息的产生与呈现已经达到了历史发展的极致，人们对信息的需求以及信息对人类的影响也已上升到历史最高水平，而且信息的需求量越大，对人类社会所产生的影响也越大。但是，当人们的思想意识、相关应对技术与管理机制尚未做足准备时，大数据所带来的挑战也是非常大的。一方面，大数据的积极意义就在于它已经成为一种重要的生产要素，其应用价值不可估量；另一方面，不管人类是否乐见，大数据的消极作用及负面影响也在与日俱增。因此，大数据带给人类的挑战是多方面的。从积极的方面讲，人们如何利用大数据，如何充分挖掘其蕴藏的无限价值，对人类目前的各个环节都是一种考验。首先，由于大数据来势迅猛，并且这种降临又是源自现代信息技术的发展，这就会造成人们在思想意识上对大数据时代到来的猝不及防，不能清醒认识大数据的正负作用，不能以一种自觉意识去正向利用大数据这一特殊资源。其次，当人们在尽情享受现代信息技术所带来的实惠时，高效应用与管理大数据的相应技术却没有及时跟进，如数据采集能力，储存能力，快速分析与及时反应能力等，都远远落后于信息制造能力。从消极的方面讲，人们还没有为应对大数据到来而制定完善的法律规定与管控机制，也导致大数据的正向价值大打折扣。而且，人们如何管控有害信息的制造与传播，如何消除不良信息所造成的社会危害，对人类目前的技术水平也将是一种更大的挑战。

二、大数据时代下社会治理所面临的困境

大数据时代的到来为社会治理提供了千载难逢的机遇。然而，在面临机遇的同时，应用大数据技术进行社会治理也会遇到许多新的问题与挑战。如果说过去是因为信息不畅或不足而导致社会治理体制、模式与方式的落后，那么在多样、灵活而快捷的海量信息面前，因数据技术落后或处理效果不佳而无法迅速做出社会治理的有效决策，同样会造成社会治理能力的低下。相比于工商企业对数据信息的利用，政府管理机构的社会治理理念还落后于大数据时代的相关技术理论和方法，使现代社会治理所面临的困境依然很多。

（一）大数据时代下社会治理的内涵及要求

在20世纪的后十年中，一些民间组织或社会团体的组织力量逐步壮大兴起并日益对公共生活乃至公共事业产生重要影响，进而引起政府部门的重视并重新定位了政府与市场、政府与社会的关系。这种现象在理论界也形成了所谓的公共治理理论，对政府管理体制的改革产生明显作用，引领了政治、经济、社会、文化等各个领域的管理变革发展的趋势与潮流。

1.大数据时代下社会治理的内涵

社会治理是社会进程的一个环节，也是社会进步的一种表现，从社会管理到社会治理的变革就在于公共计划的实施已由过去的政府主办到现在的政府主导，在众多不同利益主体共同发挥作用的方式下，实施、完成社会管理任务。全球治理委员会对社会治理所给出的定义就是：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。从中可以得出：首先，治理符合公共利益，符合绝大多数个人、机构乃至整个社会的合理需要。其次，治理需要迫使人们服从公共认可的社会治理机构的规章制度以及种种非政府行政安排。自然，这种治理也必须得到集体的认可，具有一定的法律效力。再次，社会治理将改变社会统治型管理中由政府包办一切的方式，而改为在政府主导之下由社会机构或组织“分而治之”的局部方式，这不仅把本来较大的社会问题化大为小，而且大大减轻了政府压力，缓解了政府管理中形成的各种矛盾。第四，社会治理是一种法制治理，其本质属性依然在依法治国的外延之内，与各自为政、集团统治甚至社会非法势力的强制毫不粘连。随着大数据时代的到来，社会治理的内涵又有不同，由于政府部门很难掌控每天产生的巨量信息，很难对社会快速的发展变化所形成的现象及时研究与应对，大量的信息研究机构也将成为社会治理构成的一部分，而使社会治理更加切实而有效，更具时代特征。

2.大数据时代下社会治理的要求

社会治理虽然只是国家治理的一部分，但却是最重要的那一部分。社会是国家的形式，国家治理的绝大部分都是立足于社会、落实于社会，国家治理中的政治、经济、文化、生态等无不服务于社会。因此，社会治理无论在内容上还是在方式上，都将具有非常高的要求。首先，要将社会治理纳入国家综合治理的总框架下进行，这样做的意义就在于社会治理必须严格化、规范化、科学化、长效化。一句话，社会治理必须法制化。这样，社会治理才能被广泛重视并被社会接受，然后才能取得期望的效果。其次，社会治理需要政府转变观念并大胆放权，政府必须要善于听取人民群众的声音，执政者要从善如流。经济的发展决定了社会结构的变化，社会结构的变化又使社会环境里所包含的问题矛盾与过去有很大不同，很多问题由政府一包到底的做法已难以为继，也远远跟不上社会变化的节奏。中共十八大以来要求深化改革，从社会管理转向社会治理，就是一种适应时代发展的模式创新。再次，社会治理需要现代化的治理机制和治理能力，其中治理机制是软件，治理能力是硬件，二者相辅相成、不可分割。治理机制有助于治理能力的提升与发挥，治理能力反过来也能促进治理机制的科学与完善。要解决我国的各种社会问题，实现各项既定目标，治理机制必须先行，以新的治理理念带动治理能力的提高。在大数据时代到来之时，治理能力是关键，是核心，只有具备针对信息时代的各种科技手段，社会治理才能取得理想效果。

（二）大数据对现代社会治理所产生的影响

有人说，大数据时代不仅是一个富于创造力的时代，也是一个充满破坏力的时代；大数据像一部推土机那样，正轰轰隆隆地碾压而来，肆无忌惮地瓦解着国家、社会及个人的信息保护，同时又一路留下更多庞杂的数据垃圾，它对目前这个社会的影响是无处不在，对社会治理的正反作用也无所不能，人们必须首先从客观上对此有所认识和准备。

1.对社会治理依据的影响

长期以来，由政府主抓、主管、主办的社会治理之所以顾此失彼、效果不佳甚至矛盾层出，与政府进行相关治理的事实依据有很大关系。政府决策需要依靠事实依据，需要基于广泛而充分的、既有代表性又有说服力的事实依据，这种决策才有针对性和实效性，解决起来才能一针见血、立竿见影。但这仅仅是一种理想的状态。实际情况是政府所能掌握的实施依据或者说是社会信息反馈往往问题百出。最常见的情况大致有以下几类：一是信息渠道不够畅通。信息渠道堵塞会导致信息源头减少、信息数量减少、重要信息阻塞等问题出现。二是信息来源以偏概全。信息来源以偏概全容易导致信息来源的局部性与局限性，导致信息价值的降低等。比如某一地域、范围内出现的问题，某一时期或时段内出现的问题，某一特定条件下出现的特殊个案问题等，若作为社会问题反馈到政府部门，就很容易引起政府决策的偏狭。三是信息内容失真。信息内容失真与信息渠道不畅也有关系。信息失真危害更大，它会直接导致政府决策的失误以致造成更大的问题。而随着大数据时代的到来，社会治理所需要的现实依据就上述三种情况而言，则会大为降低，信息传播的网络化不仅使信息渠道无限畅通，而且非常快捷，通过对巨量信息的收集与处理，信息的说服力可以达到相当高度，虽然信息失真不可避免，但有意义信息也会更加充分，使政府决策的依据性质完全“大数据化”。

2.对社会治理方式的影响

正像俗话所说的那样：头痛医头、脚痛医脚，社会治理的碎片化就是如此。社会治理的碎片化是许多国家几乎都要经历的一个过程，在现代信息技术产生运用之前，这种治理模式是难以躲避的。由于社会信息反馈的阻塞，承担治理职能的政府各部门就会出现如下问题：一是各自所获取的信息有限、偏颇、失真，这就影响了局部区域的决策与治理手段；二是彼此之间缺少高效的联络手段与磋商机制，就会造成协调不够、各自为政的局面，不同部门之间在行使职能时的重叠、交叉、矛盾与冲突就会时有发生，并造成社会治理的高成本与低效率。而随着大数据时代的到来，社会生活里所发生的一切问题都能及时传送到政府各职能部门，信息数据不再作为个别部门的独占资产，而转变为共享资源，那么上述种种问题就能够有效避免。总体来讲，大数据时代对社会治理方式的影响将会体现在：（1）治理协同化。治理协同化是指各级政府之间、政府各职能部门之间、政府与社会之间在社会问题治理决策与实施过程上的协调一致，因为能够有效避免重叠、重复、冲突或者矛盾，治理的效率和效果将大大提高。（2）治理科学化。治理科学化首先是决策的科学化，决策科学化又需要依据的丰富与客观。大数据时代所提供的社会治理依据是丰富客观的，治理决策也就有了论证的充分性，决策就能经得起推敲，措施就会科学高效。（3）治理精准化。精准化是和粗放式相对立的一端，大数据既然能够反映出社会问题的全部细枝末节，那么社会治理就能对症下药，就能精确细微。

3.对社会治理过程的影响

社会治理过程往往表现出这样三个特征：一是治理的途径，二是治理的时间，三是治理的状态。社会治理途径可以是政府主办，也可以是在政府主导下，在一定制度范围内，通过社会机构或民间组织来实施治理。治理时间往往与治理的效率有关，在较短时间内，以较低成本、较理想效果完成的治理就是高效率的社会治理。而治理状态又有静态治理和动态治理之分，两相比较，动态治理显然更为符合社会的动态变化及时代的发展趋势，是一种理想的治理状态。但动态治理并不容易实现，动态治理所需要的动态信息在信息传送能力不够强的条件下，是很难进行的。长期以来，我国社会治理基本是一种静态治理，尽管社会发展和变化的速度不断加快，但社会治理的决策与时效并不尽如人意，总是滞后于社会问题的出现，然后才去实施后续跟进式治理。当然这并非政府的作为不力，的确是相应技术能力所无法达到的，心有余而力不足罢了。因此，社会动态治理的实现离不开社会问题信息的快速反馈，这需要科学技术的跟进，也需要相应理念与制度机制的进步与完善。而大数据时代的到来能够为及时、全面地掌握社会治理数据的变动情况和变动趋势提供技术支撑，使承担社会治理职责的社会机构或民间组织能够及时、全面地掌握相关数据的变动情况和变动趋势，使治理策略及时、准确，具有一定的前瞻性和预防性。由此可以看出，大数据对社会治理过程的影响是非常大的。

（三）大数据时代下社会治理所面临的困境

大数据带给人类的各种“实惠”人们受用不已，但问题恰恰在于人们享受着大数据优越性的同时，往往就忘记了大数据带给人们的更多难题。其实，大数据给社会运转拓展的道路越宽，给社会治理所造成的困境也就越多，这就是它的“双重性”。

1.因数据收集不足、处理不力而造成的决策失衡

社会中的各种问题通过数据信息反馈出来，是政府做出相关治理决策的重要依据。在大数据时代，政府依据数据进行社会治理的决策质量既与数据的数量及种类有关，也与对数据的处理效果有关。因此，数据收集不足与处理不佳必然会影响到决策的质量。规模庞大的数据必须通过各种设备收集、存储起来，然后再由政府相关部门根据数据特征对数据进行过滤、提纯、分析，并且从中找出自己需要的信息加以利用。而从数据的多样性来看，大量的数据之间并不存在结构性关系，即大多数数据为非结构化数据，在数据来源、数据格式、数据存储等方面种类繁多［5］，分析方式也不尽相同，处理起来难度很大。从政府职能部门目前的情况来看，在诸多方面都存在严重不足。首先，是数据收集能力不足。数据收集需要人员、设备和技术，目前这方面专门的技术人员还很稀缺，设备数量及质量也非常有限，大数据技术更是难以满足要求。其次，是数据处理能力不强，其原因同样是人员、设备和技术的欠缺。数据收集不够充分，所反映出的社会问题就不够全面；数据处理能力不强，就无法深刻透视问题的深层原因，这样，造成社会治理决策的失衡就在所难免。

2.因数据传递不畅、共享不足而造成的部门失调

大数据时代的数据规模庞大、多样而复杂，加之传递的快捷与灵活，使人们存储、处理、分析并利用数据的难度又一次加大。数据传递的频率越快，数据的实效性可能越短，越需要数据应用者以尽可能高效的方式对之进行处理，才能使数据的实效价值不至于过期。数据传递的快捷性表现在数据更新的频率很快，如在同一个网页上的新闻数据的增添，股市行情的波动，淘宝网站的商品交易数字的闪动等。数据传递的灵活性则表现在各种海量的数据始终在通过各种不同的互联网或物联网工具而呈现出来，如电脑、移动通信工具、电视、广播、各种大屏幕等。总之，在大数据时代，快速的大数据特征需要政府职能部门对动态变化的数据能够做出及时有效的反应与分析，并及时提出解决方案，做出正确决策。而实际情形还很难做到，更多的情况反而是信息传递不够畅通，数据共享不够充分，造成各部门之间配合的不协调甚至出现相互矛盾的情形。例如食品卫生安全问题，是我国社会关注度一直很高的问题，也是直至目前都没有彻底解决好的问题。从大数据技术的应用来看，各地、各类、各厂家、各时间段所生产的食品数据，有关管理部门掌握得并不充分，数据的实效性也很差，部门之间的数据共享几为空白，虽然管理部门不止一家，但许多劣质食品仍能在市场上销路畅通，就充分说明了这一点。

3.因数据的管理不善、法治不全而造成的治理失误

当大数据时代的数据之潮如洪水般涌来的时候，对数据的管理就是一项难度很大而又迫切需要的工作。对大数据的管理需要走向法治化的轨道，怎样收集、储存、提纯、分析和利用大数据，属于技术层面的问题，而怎样管理来自各行各业、集体或个体的多种数据，则必须以法治手段加以规范和约束，否则，由大数据时代所引发的新的社会矛盾、法律纠纷甚至违法犯罪就会滋生泛滥，并导致新的社会治理困境的形成。中国是人口大国，成为产生数据量最多的国家是必然的，而由数据所引发的问题也必将成为社会治理所面临的一大新问题，但针对大数据的管理技术与方式至少在目前还不能满足大数据时代的要求，很多问题正在愈发严重地表现出来。首先是信息的保密问题，它不仅涉及国家机密与商业机密，还涉及个人隐私，对国家机密及商业机密的泄露现象并不少见，对个人隐私的任意侵害更是极为普遍，很多机构或企业掌握大量的客户私人信息并随意利用，都是违法或犯罪行为。其次是信息的合理公开问题。有些数据需要保密，而另一些数据则恰恰需要公开，比如行政制度政策、公共服务信息等对社会及民众有益无害的数据需要告知公众，但目前还存在各部门数据封锁、部门间无法共享的现象，以致造成社会治理的失误。再次是对数据的有效监控问题。由于监管不严、监控不力，导致煽动性、挑衅性、宣泄性、惑众性信息随意在网络上发布，而形成恶劣的舆论场［6］，成为社会不安定因素的源头。

三、探索适应大数据时代的社会发展路径

要走出社会治理的困境，并探索出一条全新的社会发展路径，国家及政府各职能部门必须转变观念，必须具备全局观念进行宏观调控，必须运用科学的手段，才能使整个社会和谐、有序地发展。国家及政府各职能部门怎样才能洞观全局？怎样进行宏观调控？科学手段又从哪里来？这就要求决策者们首先必须站在国家与社会的制高点上，从顶层把握和掌控全局。而大数据技术正当其时，以科学的依据和方法，为当前社会治理、创新社会发展路径提供了决策必需的“制高点”。

（一）大数据时代社会治理理念的变革

理念是方式的先导，但理念的变革往往与科技的发展与社会的进步密切相关。在大数据时代到来之时，社会治理理念必然发生改变，也必须发生改变，社会治理才能为科技硬件的发展而匹配出合理的机制软件。

1.社会治理所运用的思路变革

从以上论述可以看出，技术是政府治理社会的要素之一，技术革命可以影响社会治理的各个环节，也因此能够创新政府治理社会的范式［7］。大数据时代的社会治理之所以应该、也可以取代社会管理，原因就在于管理是一种自上而下的、纵向的、以解决问题为主要目的的范式；而治理则是一种自治式的、横向的、以预测问题、预防问题、预期规划为主要手段的范式。后者显然更需要数字化技术与网络传送技术的支持，也更方便于获取有关数据信息，后者的优势还在于其合作性、协同性、自主性以及回应性等，都强过于政府部门有限的职能能力。因此，大数据时代作为技术与智能的时代，恰好非常适宜新的社会治理范式的运用，这是新时期社会治理应有的思路变革。总体来看，新的社会治理思路有三个方面的突出特征：一是公共决策。公共决策是一种决策意识和决策机制的创新，公共决策的内涵不仅仅是指民众对政府决策的参与，主要是指政府决策的依据是基于公共实证事实，是以“数据驱动决策”，而不是依靠意识形态。［8］二是社会参与。根据美国学者阿尔斯泰因（S．R．Arnstein）的观点，公众参与主要在于程度上的差别，亦即参与的真实程度如何。真实的参与应该包括合作性参与、代表性参与、决策性参与等形式，以增强公众对政府信息政策的敏感度与反馈度。三是预防规划。所有危机的发生都不是偶然的，而是有着内在联系和必然性。在应对各种危机中，政府要做的是监测数据，找到规律，预警防范，把矛盾解决在爆发之前，以最大限度地降低社会问题带来的危害。

2.社会治理所涉及的内容转换

社会治理是一个实施过程，也是一个系统化的研究与谋划过程。社会治理将涉及哪些内容，不仅需要有完整认识，而且需要进行深入研究。在政府全力管理社会时期，政府针对管理内容的研究不外乎社会问题和管理问题，有关社会问题的研究一般采用“样本分析”法，结果就会出现两个问题：一是以理论进行研究，即根据西方社会学的理论方法来诠释国内社会的问题与特征；一是以“样本”进行推导，即以社会某一地区或局部现象来演绎出另一地区或社会整体的问题与特征，从而选择出有关治理的策略方法［9］。显然，这样得出的决策结果往往不是偏离实际需要，就是不符合实际需要，这种信息闭塞时代所常用的管理方式也是不得已而为之的选择吧。但在大数据到来的时代，信息渠道纵横交织、畅通无阻，政府对社会管理决策与方法的研究则可以反其道而行之：不是从理论推导到实际，而是从事实基础上升为理论高度，由全局表现归纳抽象出内在规律，在掌握充分信息数据材料的前提条件下，再去做分析、研究工作，这样的决策过程必然是科学、客观、合理而有效的。因此，在大数据时代，社会治理的决策研究内容不仅包括社会现象及相关措施，还有信息数据、数据的传送渠道与方式，各职能部门对大数据的互动与交流，社会机构或民间组织参与决策与治理的机制，以及对社会未然问题与矛盾的预测与防患等。也可以这么说，大数据时代的社会治理已经把措施提到社会问题出现之前，而不是像过去那样是在问题出现之后，再做决断。

3.社会治理所采用的方式转变

社会治理总体上包括三个层面的问题：一是由谁治理的问题，二是治理什么的问题，三是怎样治理的问题。怎样治理就是治理方式的问题。社会治理重在一个“治”字，重在治理的行动过程，至于由谁参与治理并无多少限制，甚至整个社会都可以行动起来，积极参与到社会治理的行动中去；而社会管理则突出一个“管”字，将治理者明确限制为政府机构或公务人员。既然治理者与管理者的身份地位不同，所采用的方式方法也就不会相同。政府管理更多的是关注于部门任务的完成，与百姓的关系似乎不大，社会治理更多的是关注社会问题的解决，与百姓密切相关。因此，社会治理也被称之为“服务型治理”，在模式上也完全不同于原有的管理方式。美国人罗伯特·登哈特认为将对公共管理取而代之的就是公共服务，使政府职能整体转型，政府整体转型的目的就是为社会公众提供更加便利的服务，实现“服务型治理”；而英国人佩里·希克斯和帕却克·登力维则提倡社会“整体性治理”模式，以此达到社会的和谐与协同。而在信息化技术突飞猛进的新时代，大数据的广泛传播使数据的垄断与独享得以避免，数据的多向传播使社会更加开放，权力中心也由一点分散为多点，并实现多方平等的互动与交流，社会治理更加注重合作、协商及伙伴关系，以此来确定共同的目标与任务，采取一致性的方法与途径，使社会治理产生明显的倍增效应，这就是“智能化治理”。“智能化治理”将使人与人之间的合作、任务之间的对接更精确，治理成本也会大大降低。在大数据时代，政府利用先进的数据技术对大量公众行为数据进行分析，还能将无序数据关联化、隐性数据显性化、静态数据动态化［9］，以预见社会发展动态，分析社会运行规律，预防社会矛盾激化。对此，大数据时代的社会治理也可以说是“预防性治理”。但无论对治理方式怎样定义，都说明一个问题：随着大数据时代的到来，社会治理方式必将发生革命性的变化。

（二）大数据时代社会治理创新的路径

社会治理模式的创新需要一定的外部条件，而现代信息技术的成熟与运用就能够为现代社会治理提供这样的条件。大数据时代社会治理的创新路径就是通过科学技术和人为机制的相互融合来用好这些条件，以提高社会治理能力，取得社会治理成效。

1.利用大数据的信息特征，改革社会管理体制

作为权力机关，政府职能部门是社会管理的主要施政者，也是有效的施政者。但在社会管理过程中的有效施政需要一些前提的保证，那就是决策的完整、正确和效率。其中，政令是否畅通就是一个非常关键的因素。政令畅通并非仅指施用权利的顺畅，还包括数据信息的完整传递与共享。长期以来，我国存在着施政主观主义和权威主义的弊端，其施政后果往往不会理想，甚至是灾难性的。一方面，社会现实中的真实情况、各种社会问题的形成原因等并不为权力上层所熟知，各种关键性的数据信息由于收集、传递、处理不力，使政府决策没有科学依据，也就无从做到完整、正确和高效率地解决。另一方面，即便各部门掌握了充足的数据资料，但由于数据传递渠道的不畅，也无法实现各个部门之间的数据共享，致使决策各自为是、施政过程各自为政，或互不配合或配合失调或相互抵触。因此，政府部门应抓住机遇，充分运用大数据技术，进一步推进网络化的管理体制。不仅要运用现代信息技术，来提高对数据的收集、储存、处理、利用能力，而且要促进各个部门、各种环节之间的无缝连接及高效合作机制，使管理体制由原来的碎片化整合为综合化、联通化、一体化，从而大大提高政府社会管理的整体效率与效果。

2.利用大数据的传递优势，创新社会治理模式

随着我国改革开放的深入以及社会经济的进一步发展，各种社会矛盾滋生的数量及频率也在加大或加快，政府原有的“静态式”、“间断式”管理已越来越跟不上形式的变化。“静态式”管理是基于对眼前形式的判断所做出的决策，只适用于当前问题的解决；“间断式”管理恰是静态管理的产物，其最大的缺陷就是在问题出现以后，才迟迟做出相应的决策加以解决，这种被动、滞后的结果会使矛盾进一步加深与激化，使问题解决的难度被再一次加大。而随着大数据时代的到来，这一原有的社会管理模式必须加以创新。在大数据快速、灵活的传递优势面前，社会管理决策必须走在问题的前面，使社会管理形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，其中，“源头治理、动态管理、应急处置”正是社会治理方式的创新发展方向，也是社会发展的必然结果。在大数据技术支持下，政府职能部门通过对数据的及时收集与分析处理，可以做到对社会问题的合理预测与准确判断；再通过对数据的不断补充与更新，做出对决策措施的补充和修改，以及时调整社会治理与发展的思路和方法，保持政府社会政策的及时性、适应性、连续性和有效性。

3.利用大数据的实效特点，提升社会治理能力

大数据作为信息化时代的具体表现，其快捷与灵活的传递特征也使得现代社会处于更快的变化之中，使社会治理更需要及时、准确而有效，这是国家治理水平的显示，也是政府管理能力的体现。在现代社会治理当中，政府管理体制是根本，治理模式是基础，而治理能力则是保证。社会治理能力不仅需要先进的体制保障和有效的模式引领，而且需要成熟的技术手段，技术层面的突破和进步，能够为制度发挥及模式运用提供有力的支撑［10］，为社会治理能力的极大提高提供有力的支撑。因社会治理能力需分布在具体、细致的治理环节上，如预警能力、决策能力、指挥能力、协调能力以及处置能力等等［10］，而每一环节又都离不开全面准确的数据信息。因此可以说，现代社会的治理能力是与大数据时代的信息技术能力分不开的。鉴于我国目前的管理体制在大数据技术方面的重视和应用程度还远远不够，国家必须尽快建立专门机构以应对这一挑战，并抓住难得机遇，加快提升对数据的收集、处理、传递及利用能力，通过对有效信息的快速传递，来突出大数据的时效性，以便发挥出其强大的功能作用，从而实现社会治理的及时、准确和有效，使国家、政府的社会治理水平有一个质的提高。

大数据是一种技术，它可以提供给我们所需要的手段与方法；大数据是一种资产，它所蕴含的宝藏让我们挖掘不尽；大数据是一种思维，它使我们的思想意识出现前所未有的动荡；大数据更是一个时代，让我们面临着新时代的机遇与挑战。因而，大数据可以帮助我们治理这个社会，而它本身也是需要治理的内容之一，但在新的技术与思维方式下，我们一定能够支配好大数据这份资产，从而让人类社会真正跨入一个新的时代。

［1］陈晏清．当代中国社会转型论［M］．太原：山西教育出版社，1998．

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［7］杨雪冬．简论中国地方政府创新十个问题［J］．公共管理学报，2008，（1）．

［8］决胜大数据［EB／OL］．2013，01．www．daonong．com／g／19／zhuanti／．

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［10］李丹阳．大数据时代的中国应急管理体制改革［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2011，（06）．

The Predicam ent and ItsW ay out：Innovative Social Governance of Big Data Era

LIU Jia
（School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun，140024，Jilin，China）

With the“information explosion”of big data era characterized by huge amount，diversity and rapid transmission of information，modern society is going through its new contradictions and problems，thus a new predicament of social governance having appeared．However，the continuous development and application of big data technology can also serve as an important starting point to be exploited inmodern social governance．This papermakes some discussion of the era ofbig data in terms of its characteristics，effects aswell as functions onmodern social governance．

big data era；social governance predicament；social governance innovation

D631.4

：A

：1006－723X（2015）04－0077－08

〔责任编辑：左安嵩〕

刘 佳，女，东北师范大学政法学院2009级博士研究生，主要从事政治学研究。