依宪治国是对依法治国的升华和发展

况继明

（云南省高级人民法院，云南 昆明 650228）

依宪治国是对依法治国的升华和发展

况继明

（云南省高级人民法院，云南 昆明 650228）

本文紧紧围绕十八届四中全会提出的依宪治国，回顾了清末、中华民国、新中国不同历史时期探索法治道路的艰难历程。宪法为我国经济建设和社会的长治久安奠定了基础，宪法是依法治国的根本保证；依宪治国是对依法治国的升华和发展，是中国从“人治”走向法治的重要里程碑！本文分别论述了宪法实施，司法改革，防止冤假错案、保障人权，加强生态文明建设、开展环境司法等热点问题，提出了在司法实践中切实贯彻实施宪法和落实依宪治国的若干建设性意见。

依宪治国；宪法实施；司法改革；保障人权；生态文明

中共十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出：“健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”坚持依宪治国——这是新中国法治史上的一块重要的里程碑！

一、中国近现代法治道路的艰难历程

（一）晚清的三次改良运动是在寻觅中国现代文明和法治的出路

晚清的三次改良运动虽然失败，但是都不同程度地推动了中国社会的向前发展。洋务运动促进了中国民族工业的发展和壮大，从而推动了生产力的向前发展，使资本主义经济成分有所增长，为辛亥革命积蓄了反封建的力量；维新运动是一场伟大的思想启蒙运动：戊戌变法的思想旗手康有为、梁启超，他们是这场变法的精神领袖。康有为、梁启超等人，应该说，在思想理论的准备和宣传上，都做出了艰苦卓绝的努力，为这个运动做出了重大的贡献。然而，无论是公车上书也罢，建立学社也罢，以及后来的行走军机处也罢，都主要是在发表言论、提供方案的范围内行动。这一切，在中国思想史和政治史上，诚然发出过耀眼的光芒，在当时沉闷压抑的思想、政治界中所发生的震撼，极大地解放了中国民众特别是知识分子的思想，提高了国人的忧患意识，进一步探索国家、民族的出路；立宪运动在很大程度上推动了中国的法制建设，通过五大臣的出国考察，沈家本起草了大清帝国的民法、商法、刑法和诉讼法的草案，［1］（P70）使国人对宪政有所了解，对现代法制有所认识，为中华民国时期的立法做了前期铺垫。三次改良运动都极大的冲击封建社会的最后底线，瓦解了满清王朝的统治基础；出国深造的大批留日、留美学生投奔了国父孙中山领导的同盟会阵营或者梁启超领导的改良派阵营，日后成为革命党或者维新派的中坚力量，为辛亥革命提供了干部资源；特别需要肯定的是，三次改良运动的主要领军人物基本上都是怀着救国救民、富国强兵、推行宪政的良好愿望，有的甚至用生命和鲜血来唤醒民众（如谭嗣同等六君子），尽管他们身上都存在着不同程度的历史局限性。满清王朝不仅不与时俱进反而倒行逆施做垂死挣扎到头来只能是自掘坟墓！据此笔者认为，清末的三次改良运动均为祖国的现代工业和法治做出了基础性铺垫。

1894年发生的中日甲午海战就进一步证明了这场战争的胜负是由中日两国的国家制度决定的。日本通过1868年的明治维新确立了君主立宪的政体，日本从此走上富国强兵的道路。而中国在满清王朝的封建专制统治下，闭关锁国，夜郎自大；晚清已经走到穷途末路，到了遍地盗贼蜂拥、贪官污吏、民不聊生的地步。

（二）中华民国时期的法治建设

辛亥革命诞生的南京临时政府推进了中国的法治进程。南京临时政府重视依法治国，在存续的三个月内，颁布了30余件法律、法令，揭开了中国资产阶级民主革命法制的新篇章。

1．制定《中华民国临时约法》

《临时约法》是中国历史上具有资产阶级民主共和国宪法性质的文件，共7章56条。7章分别是《总纲》、《人民》、《参议院》、《临时大总统副总统》、《国务员》、《法院》、《附则》。它以孙中山民权主义为理论基础，吸收西方资产阶级国家“主权在民”、“三权分立”、“私有财产神圣不可侵犯”、“平等自由”等宪法原则制定，集中反映了中国资产阶级民主革命精神。

（1）《临时约法》确认中华民国是民主共和国

《总纲》规定：“中华民国由中华人民组织之”（第1条）。“中华民国之主权，属于国民全体”（第2条）。在编纂体例上，将《人民》一章列于《参议院》和《临时大总统副总统》两章之前，以示“主权在民”，“民权”至上的思想。以根本法形式宣告“朕即国家”的君主专制制度的灭亡和资产阶级民主共和国的诞生。

（2）《临时约法》仿效欧美建立“三权分立”政治制度

《总纲》规定：“中华民国以参议院，临时大总统、国务员、法院、行使其统治权”（第4条）。第3至第6章规定：以参议院行使立法权；临时大总统代表临时政府总揽政务，公布法律；国务员辅佐临时大总统负其责任；法院、依法律审判、刑事诉讼。将立法、行政、司法三权分隶于参议院、临时大总统、国务员、法院，使之相互监督制衡，防止个人独裁，彻底否定了君主集权专制政体，体现了民主精神。

（3）《临时约法》具体规定了人民权利义务和私有财产权

《人民》一章规定：“中华民国人民”享有“一律平等”的权利，“无种族、阶级、宗教之区别”（第5条）。享有身体、家宅“保有财产及营业”，言论、著作、游行、集会、结社等自由权，也有纳税、服兵役的义务。有史以来首次以宪法形式赋予资产阶级“天赋人权”、“自由、平等、博爱”等民主思想以法律效力，公开否定了自古以来尊卑有等、贵贱有别的等级特权制度，冲破了君臣父子、“三纲五常”、封建礼教的精神枷锁，具有资产阶级民主性和一定的人民性。“保有财产及营业之自由”肯定了资本主义生产关系的合法地位，冲击了“重农抑商”的传统政策，反映了发展资本主义的愿望，有历史进步意义。

《中华民国临时约法》与近代中国其他宪法相比，具有自己的历史特点，明确显示出资产阶级革命派限制袁世凯专权、保卫共和的意图。

2．南京临时政府的司法制度

（1）建立新型的司法机关

为贯彻三权分立，实现司法独立的资产阶级法治原则，中央设“临时中央审判所”（亦称“裁判所”），作为全国最高审判机关，依《修正中华民国临时政府组织大纲》规定，裁判所由临时大总统征得参议院同意之后设立，《临时约法》改称法院，由临时大总统和司法总长分别任命的法官组成。地方审判机构的设置未及制定新法，暂沿清末司法改革后的体制，称“审判厅”，分县、府、省三级，行四级三审制。［1］（P76）

法官独立审判，不受上级官厅干涉。各级地方审判厅内设同级检察厅，行使监督之权。为根本改造司法机关，临时政府法制局拟定了《法官考试委员会官职令》，《法官考试令》草案，要求所有司法人员，必须经法官考试合格，方能使用。规定：“法官在任中不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。”从而确保司法机关不受干涉，独立行使职权，一改过去行政干预、操纵司法状况。

（2）改革审判制度

临时政府仿照西方文明的审判方式，对专制野蛮的封建审判制度加以改革，其主要内容之一是废除刑讯体罚。刑讯为传统法律确认的制度，蹂躏人权，枉纵之狱丛生，乃封建苛政。临时政府为“提倡人道，注重民生”，保障人权，认为必须立即废除，并陆续颁布《大总统令内务司法两部通饬所属禁止刑讯文》、《司法部咨各省都督停止刑讯文》、《大总统令内务司法部通饬所属禁止体罚文》。宣布：“不论行政司法官署，及何种案件，一概不准刑讯……其从前不法刑具，悉令费毁。”由中央司法部随时派员巡视各地，若有滥用刑讯体罚的“不肖官吏”，定予严惩、革职，并治以应得之罪。

（3）制定律师制度

为确保诉讼当事人合法权益，南京临时政府在草拟《中央裁判所官职令草案》的同时，仿照西方国家律师制度草拟了《律师法草案》。事实上，律师辩护制度，公审制度，陪审制度，在临时政府司法实践中已经采用，如审理江苏山阳县令擅杀案，就由司法部派出精通中外法律的官员承审，由知名人士陪审，并允许聘请辩护士到庭辩护，在中国司法史上是史无前例的。上述律令，因临时政府存在时间短暂，大多未及实施，但其除旧布新之功是不能抹杀的。

南京临时政府法制建设功不可没。以孙中山为代表的南京临时政府所制定颁布的一系列法律法令，较之传统王朝，对中国社会做出了无可比拟的贡献。临时政府的法制具有鲜明的反封建专制的进步性，给几千年封建法制笼罩下的中国带来了一线新的曙光，民主共和、主权在民、平等自由、保障人权、司法独立、法制原则等等开始深入人民，体现了民主主义思想和现代法律观，对提高人民民主觉悟，争取人权，维护国家尊严，具有很大启蒙作用，意义深远。为今天的依宪治国也提供了历史和法治的借鉴。

其后，在孙中山法制思想指导下制订了《六法全书》。《六法全书》是中国历史上第一部按照西方法制理论所指定的法律大全。六法包括宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法和行政法。《六法全书》的历史意义在于它放弃了中国几千年传统的法律体系，改变了法的观念，接近了现代的制度文明。并为现代法学的兴起提供了可能性。［2］（P218）

虽然中华民国时期在立法和司法方面都做出了很大的努力，但由于受到多年战乱的影响，法治的成效没有预期的理想。

（三）新中国的法治进程

1．宪法为我国的经济建设和社会的长治久安奠定了基础

新中国的第一部宪法是1954年9月20日由第一届全国人民代表大会第一次全体会议讨论和修改，并由1197名代表以无记名投票方式表决通过的。“五四”宪法充分体现了人民的意志，使我国社会主义民主和社会主义法制定型化、法律化，成为团结全国人民建设社会主义新中国的强大武器。

人民代表大会制度的建立，“五四”宪法的制定，标志着新中国正在向法治社会前进。在20世纪50年代中期，一度形成了依法办事，尊重公民的基本权利，保护公民、法人的合法权益，依法打击各种刑事犯罪分子的良好局面。人民法院还复查纠正了一部分新中国成立初期的冤、假、错案。因此，全国各族人民群众更加热爱中国共产党，更加相信人民政府，从而焕发出巨大的热情投入到社会主义建设事业中。50年代后期，“左”的错误思想开始抬头，不尊重“五四”宪法确定的社会主义民主和法制原则，不尊重人民代表大会制度，大搞阶级斗争和政治运动。在1957年“反右”斗争和大跃进年代，公、检、法三机关只讲协作，忽视互相制约，有的案件从追查、预审、起诉到审判均由一人全部包干办理，甚至不审就判，造成许多冤、假、错案。到60年代“文化大革命”期间，“左”的错误发展到了极为严重的程度，公、检、法机关被砸烂，林彪、江清两个反革命集团肆无忌惮地践踏“五四”宪法，破坏人民法院的审判原则和审判制度，推行封建法西斯专政，残酷迫害广大干部、知识分子和群众，以莫须有的罪名将成千上万的干部、群众送进监狱或迫害致死；强调“群众专政”，设立各种“专案组”审理案件，有的地方甚至让小学教师、农村基层干部来审判案件。什么民主、法治，什么宪法，什么人民代表大会，全部被抛弃。一部体现社会主义民主和法制原则的“五四”宪法，虽然没有宣布作废，但实际上已经成为一张废纸，这是值得永远记取的沉痛的历史教训。邓小平同志曾经语重心长地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［3］（P146）“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［4］（P333）

党的十一届三中全会以后，实现了伟大的历史转折，党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，我国政治、经济、文化等各方面的生活都有了新的巨大的发展。为了调动亿万人民群众参加经济建设和管理国家的积极性，为了维护公民的各项民主权利和自由，为了继续推进政治体制和经济体制的改革，为了充分发挥人民代表大会制度的作用，进一步发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化，迫切需要制定一部新宪法。1982年，第五届全国人民代表大会第五次全体会议通过了新宪法即“八二”宪法。“八二”宪法是具有中国特色符合我国国情的宪法，它是“五四”宪法的继承和发展，也是新中国成立后四部宪法中最好的一部宪法。“八二”宪法颁布实施后，全国人民代表大会于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年3月14日先后四次修正，使宪法更加符合我国的国情和适应社会主义经济的发展。

依照宪法，全国人民代表大会及其常委会又制定了许多法律，如民事方面的法律，刑事方面的法律；既有实体法，也有程序法；既有公法，也有私法。通过人大的立法，使社会主义法律体系日趋健全，公民、法人和其他组织的合法权益有了法律保障，经济建设和行政管理也逐步纳入了法治的轨道。30多年来，在“八二”宪法的基本精神和原则的指引下，对于团结全国各族人民，保证公民的基本人权，推动改革开放和经济建设，促进市场经济的建立和发展，维护国家安全和社会稳定，保障社会的长治久安，起到了非常重要的作用。

2．宪法是依法治国的根本保证

制定“八二”宪法至今已经30多年了。经过30多年的努力，逐步实现了三大转变，一是由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”；二是由计划经济转变为市场经济；三是由“人治”逐步走向法治；比起十一届三中全会以前的30年，显然是有了长足的进步，经济建设和法治建设都取得了举世瞩目的成就。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的“宪法修正案”，明确将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”规定在《中华人民共和国宪法》第五条第一款。如今党中央又明确提出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这是对依法治国的升华和发展，是中国共产党高度重视法治、建设法治国家的郑重宣言！

中国经历了清末的法制改革、中华民国时期的法制建设和新中国的法制建设，虽然都不同程度地推动了中国走向法治的历程，但由于中国封建社会的历史太长，封建主义和“人治”的影响根深蒂固，就像自然界的物体既有惯性一样，始终沿着其原来的轨道运行。封建主义“人治”的巨大惯性给中华民族背上了一个沉重的大包袱，中国从“人治”走向法治步履艰难。能够在国家的根本大法——《宪法》中确认了依法治国，建设社会主义法治国家的基本治国方略，党中央又适时提出依宪治国，这是中国人民经历了漫长的封建专制压迫、饱尝了“人治”的苦果做出的历史性选择，是中国从“人治”走向法治的重要里程碑！

二、宪法实施的杠杆——宪法的司法化

宪法的司法化，是指宪法规范在司法领域获得普遍尊重，并由法院加以适用的过程。作为法律的宪法由司法机关适用，是法治国家的基本特征。然而，由于种种原因，我国现行宪法未能在司法实践中适用。因此，宪法的司法化对我国当前坚持依宪治国具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。

（一）宪法司法化的根据

1．宪法的法律性是宪法司法化的前提

宪法是法律，在今天看来，应是不言而喻的。作为现代国家法律体系的核心组成部分，宪法是调整公民权利与国家权力之间基本关系的法，其法律性是指宪法与其他法律所共有的本质属性，是宪法作为法律所必须具备的一般性质，其中最重要的当属宪法的规范性、可操作性和强制性。宪法的法律性意味着：第一，宪法和法律一样，都是强制性规范，宪法强制部门法律及行为合宪。第二，宪法必须由一定的机关加以适用，适用宪法的机关须享有宪法解释权，解释宪法是适用宪法的前提。第三，违宪者必须承担违宪责任，接受宪法制裁，违宪的法律无效。第四，宪法作为一切社会主体最高的行为准则，具有直接的适用性，即宪法既可以成为公民或社会组织为维护自己合法权益的辩护理由，也是法院进行裁决的直接依据。宪法的价值在于宪法的法律性。宪法的法律性表明宪法可以而且必须被司法机关适用。［5］（P9）只有能够被司法机关直接适用的宪法才是真正有效的宪法。宪法的司法适用性是宪法法律性的本质要求和体现，宪法的司法化是宪法获得实在法性质的根本标志和途径。

2．宪法至上是宪法司法化的基础

宪法法律至上是十八届四中全会重申的一项重要原则。

宪法处于国家根本大法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。由专门的司法机关来判定国家机关、政党、其他社会组织及个人是否违宪，法律、行政法规、地方性法规、行政规章是否与宪法相抵触，并宣布违宪的法律法规、行为无效，是现代国家推行宪政的一般手段。一方面因为司法机关依专门的司法程序对违宪案件进行审查，可保证程序的公正；另一方面司法裁决的终局性及强制性使违宪行为、违宪法律、法规得以及时地校正，理论上的宪法权威成为实践中可以“看得见”的宪法权威。宪法至上，最终依赖于司法机关的宪法适用才能获得制度上的保障。

3．新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定

“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这次修改将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。这就为人民法院审查此类规范性文件是否合宪（违宪）提供了立法上的支撑即直接的法律依据。人民法院审查此类规范性文件的依据显然是《宪法》、《行政诉讼法》和相关法律，对不合宪的规范性文件，赋予人民法院向制定机关提出司法建议的权力。这就把《宪法》第五条规定的“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”初步落到了实处。

可以这样认为，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，是依宪治国的破冰之旅，让全国民众看到了依宪治国的曙光！

（二）宪法司法化对法治的意义

1．宪法司法化是保证宪法至上的关键环节

即宪法司法化是宪法至上的根本要求。另一方面宪法至上也最终是靠宪法的司法化即宪法在法院获得尊重和适用来实现的。宪法在法院的直接适用，实质上就是法官在审理案件过程中，以宪法为标准对其他法律和特定国家机关行为是否合宪进行评判，对违宪的法律不予适用或宣布其违宪无效，撤销违宪行为，从而直接以宪法规范为依据进行裁决的过程。这个过程是宪法至上性在司法领域内实现的过程。宪法只有由法院直接适用，才能真正实现其至上性。

2．宪法的司法化是法治的起点

所有法律包括宪法都具有可诉性，是法治社会的基本特征。法的可诉性是指法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。从法律的方面说，法的可诉性即法的适用性，法必须进入司法的领域。法治建设的第一步便是所有法律进入司法领域，首要的是实现宪法的司法化。

3．宪法的司法化是法治建设的重要内容

使宪法进入司法领域，是我国当前法治建设的关键。如果宪法不能进入司法适用的领域，我们无论怎样进行法治的建构，最终都是不完备的，而且最终可能使法治建设步入歧途。如前所述，像“文化大革命”这样严重的违宪，就连全国人民代表大会选举出来的国家主席也不能幸免，只会给国家和人民带来严重的灾难；不讲民主，不讲法治，践踏宪法，破坏人民代表大会制度，社会主义国家也会走上歧途。产生“文革”悲剧的根本原因就是没有法律制度的保证，没有宪法司法化的保障。在所有的文明中，制度的文明是最重要的！尤其是法律制度。

（三）宪法的具体司法适用

1．在全体公民中树立宪法至上的理念

《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》总纲部分指出：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”虽然《宪法》和《党章》做出了明确的规定，但是在实际生活中，还是有部分领导干部和公民法律意识淡漠，我行我素，明知故犯。例如：知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在；①某些公民滥用申诉上访的权利，扰乱社会秩序，敲诈勒索，寻衅滋事，干

①中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。违法犯罪的勾当。这些做法不仅影响宪法和法律的贯彻实施，而且还有损于社会主义法制的统一性和权威性，危害国家社会。为此，笔者建议：一是全国和地方的各级人大常委会要加强监督审查，确实保证宪法和法律在本地区的贯彻执行；二是中央和地方的各级党校要加强对领导干部的法治教育；三是选拔领导干部时要考核其遵守宪法和法律的情况；四是对全体公民加强宪法教育，提高宪法意识，使全体公民依法行使宪法赋予的权利，同时认真履行宪法规定的义务。

2．在民事案件中的适用

宪法权利在民事案件中的直接适用在司法实践中其实早就已经有了一些案例，比较典型的案例有①最高人民法院研究室编《司法文件选》人民法院出版社2001年第10辑。2001年8月最高人民法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承当民事责任的批复》中指出：“我们认为，根据本案事实，陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承当相应的民事责任。”这就明确了通过民事审判来维护公民受教育的基本权利，让侵权者承当民事责任。这是山东省请示的一个案例，由最高人民法院做出的司法解释实现了宪法权利在民事案件中的适用，突破了以往的司法模式，对我国的司法实践产生了深远的影响。因为种种无法知晓的原因，导致该案例后来被撤销，但其在司法界的影响力仍然存在。

3．在行政案件中的适用

行政诉讼的目的是审查行政行为的合法性，支持行政机关依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益。那么对于抽象行政行为合法性（合宪性）的审查以往一直是个空白。过去曾经在云南省楚雄、保山等地出现的房屋拆迁户状告当地政府制定的规范性文件（抽象行政行为）违法的案件，人民法院就只能裁定不予受理。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、六十四条，增加人民法院对抽象行政行为（规范性文件）的审查权，填补了这个法律的空白，从而实现对公权力的司法审查和监督。

4．在刑事案件中的适用

我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”宪法赋予公民的人身自由权，就应当通过刑事诉讼加以保护。这是人民法院审查刑事案件程序是否合法的宪法依据。这也是宪法为维护公民人权设置的正当程序。

综上，通过论述宪法司法化的根据、宪法司法化的意义，从而提出了宪法司法化的具体建议，旨在通过宪法司法化，把宪法的精神和原则贯彻到司法实践中，落实到公民、法人和国家机关及其他组织的权利义务中，从而为依法治国，建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。

三、司法改革

（一）建立法官和法院有关人员的轮岗和交流制度

1．人民法院内部各业务审判庭法官的交流轮换岗位

人民法院内部各业务审判庭的交流轮换岗位，这也是《人民法院五年改革纲要》中确定的内容之一。凡是业务审判庭的干部在本岗位工作满五年的就必须轮换到其他部门工作。内部轮岗交流每年各业务审判庭要轮换三分之一，三年全部轮完。这是迫切必须做的事情，理由：（1）轮岗是确保司法公正的需要。（2）只有不断地轮岗，才能逐步削平山头，杜绝宗派小集团的滋生和巩固。②重庆市高级人民法院院长钱丰：部分法官搞小圈子极腐败。来源：四川新闻网，2010年2月23日。（3）能够促进法官的学习，有利于提高法官队伍的素质。（4）反腐倡廉的需要。特别民事审判权和执行权是以司法手段调整、规范社会民事经济活动，其受腐蚀程度明显高于法院其他部门。当事人的经济利益通过诉讼最终能确认多少，实现多少，当事人认为都掌握在民事审判法官、执行法官手中。因此，诉讼当事人从自身经济利益出发，在案件的审理、执行过程中努力接近、拉拢甚至贿赂案件承办人。民事审判、执行工作中廉政问题出得多，其主要原因就是受污染受腐蚀程度高，意志薄弱者就会挡不住诱惑而走向违法犯罪的深渊。还有，民事审判干部、执行人员任职年限一长，在社会上就会形成各种复杂的关系网和积累较大的权力影响力。他们多年来办结了大量案件，有不少胜诉的，执行到位的当事人对他们存有感激甚至报答之情。若他们产生非分之念，当事人往往不会拒绝，弄权图财的成功率较高。根据民事审判、执行工作人员受腐蚀程度较高的特点，若在该岗位上工作年限过久，其权力影响和社会关系网的积累过于深厚，确实容易发生问题。所以对民事审判和执行工作法官应实行以五至六年为期的轮岗制度，每年轮换三分之一或四分之一，这样既能保证民事审判和执行工作的相对稳定和连续性，又能实现流水不腐，户枢不蠹，同时这也是关心、爱护法官的重要举措。

2．法官的异地交流

法官的异地交流是针对具有特定职务的法官而言的，即地方各级人民法院的院长。法官的异地交流制度，目前立法尚未做出规定。建立法官的异地交流制度很有必要。近年来，有的省、自治区对基层法院院长试行籍贯回避，采取易地任职的办法；对于中级法院院长亦采取了异地交流的办法，实践证明效果是好的。担任领导职务的法官在一个地方待久了，特别是当地人长期在本乡本土工作，难免不被各种各样的乡土人情、亲朋好友等社会关系所包围，就会产生腐败的土壤和条件，他们一旦放松警惕，就可能陷入“关系案”、“人情案”或“金钱案”，既砸了法院的牌子，也毁了法官本人。为了确保司法公正，同时也是为了爱护干部，实行法官的异地交流已成为当务之急，建议最高人民法院尽快制定有关措施来实施这一制度。

从长远看，为了确保司法公正，法官异地交流制度应该包括：（1）基层法院院长的跨县异地交流；（2）中级法院院长的跨地区异地交流；（3）高级法院院长的跨省（区）异地交流；（4）各专门法院（军事法院、铁路法院、海事法院）院长的异地交流；（5）东、西部法院院长的异地交流。这样的交流，有利于法官的锻炼和成长，是关心、爱护法官，确保司法公正的重要举措。

3．把干部人事权关进制度的笼子里

人民法院内部干部人事管理部门的负责人也必须定期轮岗（五年左右）。一定要选择公道正派、宽厚仁慈的政工干部从事干部人事管理工作，同时必须建立制度加以制约，否则政工部门时间长了也会滋生腐败。例如：某地方中级法院政治部主任一干就是二十多年，他言善行恶、欺上瞒下的作风使广大法官敢怒不敢言，在其任内就有多名优秀法官辞职离开了法院。这些优秀法官的流失固然有多方面的原因，但与这位政治部主任吹毛求疵、嫉贤妒能、大权独揽、一手遮天的扭曲人格不无关系。因此，各级地方法院政治部主任和干部处长在任职五年左右都应当定期轮岗，而且二者不得兼任，任职时间过长和二者兼任都容易滋生腐败，危害极大。建议最高人民法院就此建立专门制度做出刚性规定；只有这样才能减少害群之马的危害程度，同时也是对政工干部的爱护。

（二）认真实施并完善法官回避制度

法官回避制度是保障司法公正的有力措施之一。法官回避，包括公务回避、任职回避和地区回避（即籍贯回避）。

第一，法官的公务回避，是指法官对与本人有特定关系的案件，可能影响案件公正处理的，本人不得参与办理。公务回避是对法官执行公务行为上的限制，其目的在于排除各种不利于案件公正处理的因素，以利于诉讼的正常进行，保证案件能够得到公正的处理，以维护当事人的合法权益，解除当事人的疑虑，做到严肃执法。对此，三大诉讼法、《人民法院组织法》和《法官法》均有规定，关键问题是认真贯彻落实到位。

第二，法官的任职回避，是指法官基于有一定血缘、亲属关系而不得在一定的岗位上任职的一种限制性的制度。目前仍然有夫妻二人同时在一个法院担任业务审判庭庭长的状况，对此建议最高法院做出明确禁止规定。

第三，法官的地区回避，又称为籍贯回避，是指对具有特定职务的法官不得在原籍任职的限制。地区回避制度，建立法官的籍贯回避制度很有必要，目前立法尚未做出规定。对此建议最高法院作出明确的禁止性规定。

（三）彻底清理各地法院自行制定的“准司法解释”

《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”

多年来，很多地方法院出于各种考虑，制定了大量的“准司法解释”，而且这些“准司法解释”的法律效力在当地往往还高于上位法即国家的法律法规和两高的司法解释，因此引起了学界的质疑。

为了克服地方法院各自为政，曲解法律法规、司法随意性的问题，必须对这些“准司法解释”进行彻底清理甄别。

（1）凡是与宪法、法律、司法解释相悖的各种规定必须坚决废除；

（2）凡是对法律、司法解释做扩大解释或进行随意延伸的应当予以取消；

（3）与宪法、法律、司法解释一致仅是便于司法实践具体化方便操作的条款可以保留；

（4）中级人民法院一般不得自行制定“准司法解释”；

（5）属于法律、法规、司法解释的空白地带而司法实践中又是亟待解决的问题只能由高级人民法院做出暂行规定，必须在第一时间报最高人民法院审查备案；

（6）高级人民法院因贯彻执行法律、法规和司法解释而制定的具体细化规定，应当报最高人民法院审查备案；

（7）由最高人民法院统一制定国家的司法解释，各地法院务必遵照贯彻执行。

（四）建立再审案件异地法院管辖制度

再审案件的异地管辖，包括检察院提起抗诉或者再审检察建议的案件和上级法院审查当事人申诉或申请再审后启动再审程序的案件。提出这一命题，是因为司法实践中，大量的再审案件是指令原审法院再审，几乎80%的再审案件是维持原审判决，依靠原审法院纠正本院的错误判决是很难的。由此造成的恶果是，案件当事人不断地赴省进京申诉上访，不仅影响了社会的稳定，而且司法机关的司法公信力也受到很大的毁损。

工作思路探讨：

（1）民事、行政抗诉案件，是指当事人不服人民法院已生效的第一、二审民事、行政裁判，在法定期限内向人民检察院申诉，经检察机关审查认为原审裁判认定的事实错误、适用法律错误或者有违反法定程序可能影响案件正确处理的，由人民检察院提出抗诉从而启动再审程序进行再审的案件，应当适用异地法院管辖，由上级法院指令所属的异地法院再审。

（2）经过省高级人民法院审查当事人申诉和再审申请启动再审程序裁定再审的民事、行政案件，或者经上级人民法院院长发现程序裁定启动再审程序的民事、行政案件，应当适用异地法院管辖，由高级法院指令所属的异地中级人民法院再审。《民事诉讼法》第三十七条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”新修改的《行政诉讼法》第十八条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”诉讼法的这些规定是可以参照适用的。

（3）刑事案件的申诉审查和再审。考虑两种办理思路：

第一，当事人不服人民法院已生效的第一、二审刑事判决，向人民法院申诉或者向人民检察院申请抗诉的，经审查决定启动再审程序的，由上级人民法院指令异地法院审理。

第二，《人民法院报》2014年12月13日第一版报道，2014年12月12日，根据河北省高级人民法院申请和有关法律规定的精神，最高人民法院决定将河北省高级人民法院终审的聂树斌故意杀人、强奸妇女一案，指令山东省高级人民法院进行复查。最高人民法院审监庭负责人就有关问题回答了记者提问。对聂树斌案为什么要指令异地复查？复查工作是人民法院确定案件是否应该重新审判的必经程序，是审判监督程序的有机组成部分。聂树斌案是一起社会高度关注的重大复杂案件。为确保司法公正，切实回应人民群众关切，最高人民法院根据河北高院申请和有关法律规定精神，决定对聂树斌案指令山东高院异地复查，并要求复查过程依照法律规定公开，充分体现客观公正。

据此，刑事案件的申诉审查和再审，也可以指令异地法院进行。

（五）司法责任制

1．认真落实司法人员的司法责任制度，对所办案件终身负责

中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”这里虽然明确了司法人员办案的责任和权力，建议公、检、法即两高一部制定有效堵塞不作为和乱作为的具体的司法责任制度，才能将司法责任落到实处。

2．保障各级法院的审级独立，防止两审变一审

若将法院的人财物划归省高级人民法院统一管理后，如何保障各级法院的审级独立，防止两审变一审，也将成为司法改革中重点研究的问题。这也是各级法院独立行使审判权，对案件的事实认定和法律适用负责的需要。

过去就备受争议的下级法院对个案的请示汇报制度，如果下级法院的人财物划归省级法院统一管理，我国宪法规定的审级制度可能会落空，两审将变为一审，这与宪法的规定是相悖的，应当引起全社会的高度重视，认真研究加以克服。

四、防止冤假错案，保障人权——必须贯彻无罪推定与疑罪从无的司法原则

《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”这是2004年3月全国人民代表大会通过宪法修正案，在《中华人民共和国宪法》第三十三条中增加的一款“国家尊重和保障人权”。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。”

内蒙古自治区高级法院于2014年12月15日对呼格吉勒图故意杀人、流氓罪一案做出再审判决，撤销内蒙古高院1996年做出的关于呼格吉勒图案的二审维持原判的刑事裁定和呼和浩特市中级人民法院1996年对呼格吉勒图案做出的一审判处死刑的刑事判决，宣告原审被告人呼格吉勒图无罪，并向其父母送达了再审判决书。

“浙江叔侄奸杀冤案”一起最终予以推翻的冤案引发了大家广泛关注。2013年3月26日，浙江省高级人民法院依法对张辉、张高平强奸再审案公开宣判，认定原判定罪、适用法律错误，宣告张辉、张高平无罪。至此，此案两名被告因发生在杭州的一起“强奸致死案”被错误羁押已近10年。“萧山5青年冤案”在浙江进行再审。浙江高院撤销原判决，5青年两起抢劫杀人罪不成立。法院当庭宣布，王建平、朱又平无罪，陈建阳、田伟东犯盗窃罪，判处有期徒刑一年，田孝平犯抢劫罪，判处有期徒刑三年。法庭同时宣布，判决宣告送达后，5名当事人可申请国家赔偿。

近年来，对于不少冤错案件的重新审理，或宣告无罪，或做出公正的实体判决，都表明刑事冤错案件触目惊心！人民法院依法纠正冤错案件得到社会民众欢迎和认可的同时，我们也要进行认真反思，这类冤错案件难道就不能够避免吗？

（一）刑事冤、错案件形成的原因

1.客观原因

产生刑事冤、错案件的客观原因主要表现为：（1）办案人员对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言以及诱供等，诉讼程序严重违法导致实体处理不公正，故而造成冤、错案件；（2）司法机关中的极少数人对疑案采取有罪推定从而产生冤、错案件；（3）办案人员的业务素质低，对案件事实和适用法律做出错误判断从而导致冤、错案件；（4）证人故意做伪证形成冤、错案件。

2.主观原因

司法机关造成冤、错案件的主观原因主要有以下三个方面：（1）有法不依、执法不严、违法不究。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”第一百七十一条第四款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当做出不起诉的决定。”第一百九十五条规定：“（三）证据不足，不能认定被告人有罪的，应当做出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。”很显然，法律规定是明确的。多年来，刑讯逼供屡禁不止，有罪推定仍然是某些司法工作人员的思维模式，造成冤、错案件的责任人员没有受到法律的追究，由此形成恶性循环。（2）打击犯罪和保护公民人权没有放到同等重要的位置，表现在司法实践中就是只重视犯罪嫌疑人、被告人的有罪证据，而忽视其无罪证据。这种错误的执法观念或者说办案的指导思想，严重地影响了司法公正。（3）极少数办案人员主观臆断、滥用职权、胡作非为，人为地制造冤、错案件，从而导致司法不公现象的滋生和蔓延。

3.深层次的思考

（1）历史根源。中国有着几千年的封建社会历史。封建社会统治阶级的代表人物历来都是实行封建家长制的统治方法。皇帝集立法、行政和司法大权于一身，朕即国家，诸事由一个人决定。由此造成封建社会中司法专横、司法擅断、有罪推定、滥用司法权等状况，制造了大量的冤、假、错案。这种几千年形成的缺乏监督制约机制的封建专制主义文化的流毒和影响，“人治”的观念和习惯，就像自然界的物体既有惯性一样，始终沿着其原来的轨迹运行。

（2）“左”的流毒和影响。新中国成立后相当长的一段时间内，在“以阶级斗争为纲”的指导思想下，大搞政治运动，忽视了经济建设和法制建设。到“文化大革命”期间发展到了极为严重的程度，不讲民主、不要法制、践踏宪法、其结果不仅使工农业生产遭受重大损失，整个国民经济已经达到了崩溃的边缘，而且使“人治”的观念和行为得到了恶性发展，“左”的流毒和影响泛滥成灾，人为地制造了大批冤、假、错案。虽然经过三十多年的拨乱反正，但“人治”的思维方式和法律虚无主义在一些人的头脑中仍然根深蒂固，由此导致了有法不依、违法不究，宁枉勿纵、有罪推定的办案思维模式。

（3）官僚主义，长官意志。为了完成领导人交办的任务，按照领导人的意图，交差了事，胡乱办案。这些人的出发点不是对人民负责，忠实于国家宪法和法律，定罪量刑只服从于事实和法律。恰恰相反，他们违背以事实为根据、以法律为准绳的原则，只对领导人负责、交差了事、好大喜功（立功心切）、文过饰非、沽名钓誉，对国家和人民极不负责。笔者于2007年曾经审理纠正过一个原审刑事错案（再审宣告原审被告人曹传云无罪），就是这类错案的典型。［6］（P181）

（二）刑事冤、错案件的危害性

尽管冤、错案件只占案件总数的极少数，但其危害性不可低估。

（1）冤、错案件严重地侵犯了公民的人身权利、民主权利和其他权利，使无辜的公民受到刑事追究，践踏了国家的宪法和法律，并且放纵了真正的犯罪分子，使他们逍遥法外，继续作恶。

（2）严重地损害了国家的法律制度，损害了国家法制的统一性和权威性，违背了依法治国的方略，影响了建设社会主义法治国家的进程。

（3）严重地损坏了司法机关的形象，降低了司法机关的公信力，是对司法公正的否定和排斥。

以上三点导致国民对国家法律制度和司法机关丧失信心。这是非常严重的问题，其后果将影响公民遵纪守法，影响国家机器的正常运转和政令的实施，导致有令不行，有禁不止，直接危害国家政权。

（三）防止冤、错案件的对策

1.建立以审判为中心的刑事诉讼制度

新中国成立后由于很长时间没有制定三大诉讼法，司法实践中长期形成的习惯就是以侦查活动为中心的刑事诉讼制度，而且过分强调公、检、法三家的配合。长期这样做必然导致弱化审判机关的庭审职能，使审判机关的审判活动流于形式。其造成的后果：一是使审判机关最终确定罪与非罪的职能大打折扣；二是造成过分依赖侦查阶段获取的被告人有罪供述，没有充分发挥庭审查明案件事实的功能；三是没有充分保障庭审中犯罪嫌疑人的辩护权；四是有碍于排除非法方法收集的证据；五是容易造成法官先入为主，有罪推定。据此，必须建立以审判为中心的刑事诉讼制度，犯罪嫌疑人（被告人）是否构成犯罪，最终经过法庭审理确定；主审法官暨合议庭持中守正，不偏不倚，依照庭审查明的事实和法律做出公正的裁判，保障庭审的决定性作用。

2.必须树立正确的执法观念，严禁刑讯逼供和诱供

首先，要树立打击犯罪与保护公民人权并重的执法理念，这是依法治国，保障司法民主，实现司法公正的客观需要，也是法治国家的重要标志。只有将二者并重，才能有效地防止冤、错案件。其次，各级人大要加强监督力度，保障宪法和法律的贯彻实施。必须追究刑讯逼供的责任者，构成犯罪的，依法追究刑事责任，刑讯逼供才可能得到有效遏制。再次，要从立法上进一步完善律师的辩护权和调查取证权，在诉讼中保障律师依法行使这些权利；审判工作应当尊重律师的正确意见，逐步走向控辩平衡，才能防止无辜的人受到刑事追究。

3.必须认真贯彻无罪推定、疑罪从无的司法原则

有罪推定是封建社会、专制主义的产物。而无罪推定、疑罪从无是当今世界各国司法机关普遍遵循的原则。我国的《刑事诉讼法》亦体现了无罪推定的精神，如规定了排除非法证据（第五十四条），存疑不起诉（第一七一条），疑罪从无即判决宣告无罪（第一九五条），还有第十二条都体现了无罪推定的精神。

4.必须坚持执行办案责任制，落实错案责任追究制

司法机关必须认真执行主办侦查员办案责任制、主诉检察官办案责任制和主审法官办案责任制。只有这样，才能使错案责任追究制落到实处。通过公、检、法三机关的办案责任制和错案责任追究制，相互监督、相互制衡，三道防线、层层把关，才能有效地防止冤、错案件的发生，依法惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，实现依法治国的目标。实行办案责任制，主办侦查员、主诉检察官和主审法官的责任主要在以下几个方面：（1）对案件事实负责；（2）对错案负责；（3）对诉讼过程中做出的其他措施和决定负责；（4）主审法官还要对适用法律负责。

审判机关是保护公民权利、维护社会正义、惩治犯罪的最终裁决机关，即处理社会矛盾和纠纷的最终裁判者。过去，强调审判权由法院行使，审判工作贯彻民主集中制原则，从而推定为法院办案、法院承担责任。一旦发生错案，当追究到承办人时，承办人可以把责任推给合议庭，合议庭又可以把责任推给庭长、院长或者审判委员会。结果谁也弄不清责任界限，责任始终落不到个人身上。长此以往，审判工作中有法不依、执法不严、不负责任的现象就会滋生和蔓延，司法公正就会变成一句空洞的口号。这种状况与审判机关的职能是不相符合的，与依法治国的目标也是相悖的。现在改革的思路是：对于一般的案件由主审法官独立负责，既审又判，承担责任；对于经过审判委员会讨论决定的重大、疑难案件，造成冤、错案件的，由导致错误决定的人员承担责任。

五、加强生态文明建设，开展环境司法

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

（一）生态文明建设的指标应当放在政绩考核的第一位

必须彻底改变过去一味追求GDP政绩指标，忽略生态环境自然资源保护的思维模式。为了GDP的增长，不顾生态环境自然资源的生存得失，一些地区和部门的领导不考虑可持续科学发展，大搞政绩工程，造成生态环境自然资源大量污染破坏，形成拍着脑袋决策、拍着胸口保证、拍着屁股走人的恶性循环状态。对于经济建设的任何项目，必须建立科学决策、可行性研究、环保测评机制，实施专家论证、民众听证，决策者终身负责的生态文明制度。

（二）充分发挥环境公益诉讼制度的作用

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”

新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

新修改的《环境保护法法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

提起环境公益诉讼的原告主体范围应当逐步明确。从前段时间探索阶段的政府环保机关、人民检察院、社会组织逐步扩大到一般法人（或其他社会组织）乃至公民个人。

最高人民法院、最高人民检察院，于2013年6月18日联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，为构建生态文明增添了一件有效的法律武器。两高环境司法解释对很多环境污染犯罪从过去的结果犯修正为行为犯，降低了入罪门槛，提高了办理环境案件的操作性，破解了原告主体资格、取证难、鉴定难、认定难等一系列难题。

各级司法机关和环保部门应当以贯彻两高的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》为契机，依法严厉打击污染环境违法犯罪行为，严格查究污染环境的违法犯罪分子不留空白。要让污染环境者为自己的行为买单，依法承担刑责，付出高昂代价，决不能让他们随便交点罚款就逍遥法外。

（三）加强行政执法与司法的接轨（衔接）

1.司法保护与行政保护的接轨

第一，公安机关、环境保护行政主管部门、人民检察院要主动出击，积极鼓励民众举报，主动巡查，发现问题及时处置。地方环保部门要加强行政执法力度，加强与公安机关、检察院、法院的联系，该进入司法程序的及时依法惩治或者提起环境公益诉讼。第二，可以考虑联动执法，打组合拳。针对那些危害重大的环境污染案件，环保部门与公安机关应当同时介入，及时收集固定证据、及时鉴定评估、及时认定违法犯罪行为；对违法者予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三，对于那些放任、纵容污染破坏生态环境自然资源的地方官员，决不能姑息迁就，依法做出处理。

2.司法程序与行政程序的衔接

根据我国环境保护法律规定，行政处罚并不是环境司法所必需的前置程序。生态环境自然资源受到侵害，可以请求有关环境保护行政机关对侵权人进行处罚，制裁违法者；对于构成环境刑事犯罪的，公安机关、人民检察院应当通过刑事诉讼程序向人民法院起诉。

要处理好环保与发展的关系。在确保生态环境不被污染破坏的前提下，努力发展经济；在环保与发展之间找到一个最佳平衡点，通过经济建设的成果进一步提供环保设施并建立环保系统工程，形成良性循环的机制。

结 语

依宪治国的序幕已经拉开，法治的春天来之不易。如何认真贯彻宪法和法律，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是全体司法人员必须认真研究思考的重大课题。

司法官员对每一个案件都应当认真依法公正审理，决不能有所疏漏。过去曾经有一种观点认为“牺牲个案的公正来实现全社会的公正”，这种观点在逻辑上是错误的，不能成立。没有个案的公正，哪来全社会的公平正义？千里之行，始于足下；日积月累，水滴石穿。没有量的积累，就不会有质的飞跃。毋庸置疑，全国各级人民法院通过对个案的公正审判，才能积累全社会的公平正义。

通过卓越的司法工作引领民众和社会的正义价值取向。如前所述，近期一些地方法院审理的一系列纠错案件，充分彰显了法治思维和法治方法，伸张了正义，案件的正当程序和实体判决结果基本上与公众的正义价值理念相吻合，因此得到了全社会公众的认同和支持，这就为依宪治国奠定了良好的基础。中央电视台等新闻媒体对这些纠错案件的及时宣传报道，起到了非常好的社会效果，为民众学法、守法提供了鲜活的教材。人民法院及其派出法庭依法审理各类大小不同的案件，通过公正司法，宣传依宪治国的理念，客观上就能逐步培养民众的宪法意识和法治理念，指导民众寻找公平正义的坐标点，法治的丰碑也就自然树在了社会民众的心中。

［1］邱创教．云南审判志［M］．昆明：云南人民出版社，1996．

［2］卓泽渊．法学导论［M］．北京：法律出版社，1998．

［3］邓小平．解放思想，实事求是，团结一致向前看［A］．邓小平文选（第二卷）［M］．北京：人民出版社，1983．

［4］邓小平．党和国家领导制度的改革［A］．邓小平文选（第二卷）［M］．北京：人民出版社，1983．

［5］李忠．宪法监督论［M］．北京：社会科学文献出版社，1999．

［6］沈德咏．全国审判业务专家谈办案方法［M］．北京：人民法院出版社，2010．

Ruling by the Constitution，the Sublimation and Development of Ruling by the Law

KUANG Ji－ming
（The Higher People s Court of Yunnan，Kunming，650228，Yunnan，China）

The constitution is the fundamental guarantee of the rule of law and has laid the foundation for China s econom ic con struction and the long－term social stability．Ruling by the Constitution is the sublimation and developmentof ruling by law，and an importantmilestone for the country to change from“the rule ofman”to the rule by law．Starting from the proposal of ruling the country by the Constitution advanced in fourth plenary session of the 18th national congress of the CPC，this papermakes a review of the exp lorations of governing by law in periods of the end of the Qing Dynasty，the Republic of China and new China．Then it discusses several hot judicious issues such as implementing the Constitution，reforming judicial system，preventingmis carriages of justice，protecting human rights and carrying out environmental justice．Finally，some constructive suggestions are put forward on implementing the Constitution in judicial practice and managing state affairs．

ruling the country by the Constitution；implementing the Constitution；judicial reform；human rights protection；environmental justice

D921

A

1006－723X（2015）04－0026－12

〔责任编辑：黎 玫〕

况继明，男，云南省高级人民法院二级高级法官，主要从事民事诉讼法学、环保法学、审判学研究。