我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善——以2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点*

颜运秋,余 彦

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善
——以2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点*

颜运秋,余 彦

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

无论2012年《民事诉讼法》第55条，还是2014年《环境保护法》第58条，对环境民事公益诉讼的规定都过于粗略，不具有操作性。有鉴于此，2014年12月最高法院连续作出了两次司法解释，力图为审理环境民事公益诉讼案件提供可操作的司法规则。我国环境民事公益诉讼制度的进步之处在于确立了中级法院的管辖权，初步确立了特别保护弱者的激励机制，首次确立了生态修复赔偿之诉等方面；但是仍然存在明显不足：原告资格过于苛刻、受案范围过于狭窄、管辖规则与激励机制半就半推等。针对这些不足，有必要进一步明确"法律规定的机关"的范围，赋予公民个人环境民事公益诉讼建议权与起诉权，正确处理环境公益诉讼与环境行政执法、环境行政公益诉讼及其他民事诉讼的衔接关系，落实巡回法庭管辖规定，确立私人原告胜诉奖励制度，以期能够更有效地保障环境民事公益诉讼的实施。

环境民事公益诉讼； 环境行政公益诉讼； 环境行政执法；2014最高法院公益诉讼“两解释”

公益诉讼作为一种广受社会关注的新的社会现象和法律现象，是当下中国法学理论界与实务界的热点问题。2014年是公益诉讼发展辉煌的一年。2013年1月1日新《民事诉讼法》正式实施；2014年3月15日新《消费者权益保护法》正式实施；4月24日十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法修订案》；10月23日中共十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度；12月8日最高人民法院审委会通过《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称解释(一))；12月18日最高人民法院审委会通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称解释(二))。这些都给我国公益诉讼发展带来了新的机遇和挑战。下面，本文试以2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点，既科学认定“两解释”中的进步之处并予以坚持，同时全面分析“两解释”中仍然存在的不足，以为今后环境民事公益诉讼制度的实施提供有益帮助。

一、“两解释”的亮点

(一)管辖提级与创新，以克服地方保护主义

在新《民事诉讼法》出台之前，我国地方司法机关在环境个案的实践中对管辖规则作了一些探索，但这些探索难免存在不一致的地方，影响了法制的权威性和统一性。为了解决管辖的混乱问题，最高法院对环境民事公益诉讼的地域管辖和级别管辖作出了明确规定。“解释(一)”第6条第1款规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”。“解释(二)”第285条规定：“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外”。这是一大进步。

第一，明确了地域管辖。关于环境民事公益诉讼的地域管辖问题，一些学者认为，基于环境民事公益诉讼的自身特点，适用污染行为发生地或侵害行为地法院专属管辖较为适宜[1]130-131；46-47。笔者认为，“两解释”规定的环境民事公益诉讼适用特殊地域管辖比较合理。原因在于通过对环境污染及其危害的考量，行为发生地法院管辖、损害结果地和被告住所地法院管辖各有利弊：就污染环境、破坏生态行为发生地而言，由于环境污染和生态破坏行为就发生在本地，当地法院更容易掌握事实证据并进行相关认定。但在很多具体个案中，环境民事公益诉讼被告人所在地与环境污染行为发生地通常为同一地点，被告也通常为当地大型企业和纳税大户，当地政府可能的袒护和包庇会影响当地法院的公正审理，这也同样是被告住所地法院不能作为唯一管辖法院的重要理由。就损害结果地而言，该地法院更容易认定环境污染的具体危害结果，但在污染行为和污染结果异地的案件中，损害结果地法院很难彻底而全面地把握案情。综上所述，三地法院相比之下都没有绝对优势，适用灵活性较强的特殊地域管辖显然更为合适。更为重要的是，由于原告拥有在上述三地选择具体法院进行管辖的权利，原告完全可以根据自己对案件的考虑，自由选择管辖法院，因而不存在特殊地域管辖给环境民事公益诉讼带来消极作用的可能。

第二，基本明确了级别管辖。据不完全统计，截至2014年6月24日，全国共设有310个环境保护审判组织，其中省高院有6个，分别位于贵州省、江苏省、福建省、海南省、重庆市以及湖北省；中院有52个，基层法院有252个[2]。“两解释”中将审级原则上定位于中级以上人民法院的做法，一定程度上使得长期以来各地司法机关在探索审理环境民事公益诉讼级别管辖方面的混乱局面得以停止。提级管辖的规定，契合了环境民事公益诉讼的案件涉及面广影响大的特点；而且，有利于排除地方干扰司法裁判；此外，中级法院相对于基层法院而言，案件数量少，审判工作压力小，人员素质和审判水平更高，更能符合环境民事公益诉讼的审理要求[3]111。

第三，顾及了流域与地理分布特征。“解释(一)”第7条第1款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件”和第7条第2款“中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定”的规定使得环境民事公益诉讼案件在统筹规划前提下圆满解决的可能。环境污染的范围虽大多较为广泛，但也同样遵循着一定的流域与地理分布规则。例如，土壤污染因为河流的阻隔而成区域性分布，大气污染也因为山脉的阻隔局限在某一范围内，水域污染则主要影响河流流经地区。“解释(一)”中的这一条款可以让各省高级法院根据本省省情指定合适的管辖法院，从而更好地审理广域性的环境案件，这必将要求高院和中院设置更多的环境保护审判组织，而基层法院的环境保护审判组织要进行压缩，甚至撤销，以解决“无米下锅”的人员闲置现象。

(二)初步确立了特别保护弱者的激励机制

第一，“解释(一)”第22条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持”。由于检验、鉴定是举证行为的一种特殊形式，因此根据“谁主张，谁举证”的原则，检验、鉴定产生的费用自然应当由举证方承担。然而，环境民事公益诉讼案件实际上就是环境侵权案件，因此适用环境侵权案件的特殊规定，这其中就包括举证责任倒置[4]64-68的规定。环境侵权案件具有以下特点：首先，环境侵权行为具有间接性、复杂性与隐蔽性。环境侵权人并非直接对受害人实施侵权行为，而是通过环境媒介来影响。其次，当事人双方实力相差悬殊。环境侵权案件中，作为受害方的通常是势单力薄的个人，而加害方则通常是财大气粗的环境污染企业，双方实力相差悬殊。民法的形式平等在环境侵权行为中难以实现，从基于保护弱者的实质公平正义理念出发，也需要法律在举证责任分配上对受害方有所考虑。为此，我国《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。与实体规定相适应，环境民事公益诉讼案件只有采取合理费用转嫁负担的方式，才能更有利于热衷于环境公益事业的个人、组织拿起法律武器，保护自身赖以生存的生态环境。在检验、鉴定费用之外，律师费用也是令很多环境民事公益诉讼原告望而却步的重要因素。《诉讼费交纳办法》和《律师法》中规定诉讼当事人要各自承担律师费，这无疑加大了公益诉讼原告的诉讼风险。为了解决此问题，“解释(一)”设置支持原告请求被告负担合理律师费用的条款，同样充分体现了对处于相对弱势的原告给予的倾斜保护。

第二，“解释(一)”第24条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”。此款实质上是设置类似公益诉讼基金的条款。公益诉讼基金的设立可以为环境民事公益诉讼的进行提供资金支持。建立公益诉讼基金不仅可以提供诉讼费用的支持，而且还可以对环境治理的资金进行统一的调拨和使用，更好地实现生态修复和环境保护。因此，为了促进环境民事公益诉讼的健康发展，设立基金这样稳定的资金来源渠道是非常必要的。尽管如何建立一整套环境公益诉讼基金体系还有待研究，但是“解释(一)”的相关规定无疑提供了一条可能路径可供遵循。

(三)首次确立了生态修复赔偿之诉

“解释(一)”第20条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”第21条规定：”原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”第24条第1款规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。”这些条款首次确立了生态修复赔偿之诉。新《环境保护法》第五条确立了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，但是如何贯彻生态修复为主、污染处罚为辅，前瞻性保护为主、后续性处罚为辅的新型环境法实施理念仍然缺乏具有可操作性的规定。生态环境修复赔偿制度就是实现这些转变的关键性制度。同时，理想的个案实践成为生态修复赔偿条款构建的正当性理由。回首2014年，对环境民事公益诉讼有重大指导意义的个案很多，其中最引人瞩目的当属江苏泰兴天价环境公益诉讼案，本案实际上是“两解释”出台前的预演习，对推动公益诉讼司法实践具有里程碑意义。2012年1月至2013年2月间，江苏常隆农化有限公司等6被告违反法律规定，将产生的25934.795吨废酸，提供给无危险废物处理资质的主体偷排于如泰运河、古马干河，导致水体严重污染。经评估确定，这些废酸造成的环境污染损害，修复费用为1.6亿余元。法院经过庭审后当庭判决，6家化工企业赔偿环境修复费用160666745.11元，用于泰兴地区的生态修复。一审判决之后，常隆农化有限公司等4公司不服,向江苏省高院提起上诉。江苏省高级法院二审判决确认：泰州市环保联合会依据现行法律规定提起诉讼,具备环境民事公益诉讼的原告资格；上诉人和原审被告处理涉案副产酸的行为和环境损害结果之间存在因果关系，维持了一审判决。[5]泰兴生态修复索赔案之所以成为生态修复赔偿条款的示范性作用在于以个案判决的方式对生态修复赔偿的制度价值给予了充分证成，尤其是对生态修复赔偿制度的诸多疑难问题进行了有益探索：首先，确立了生态修复赔偿金的虚拟成本计算方法。其次，创造性提出技术改造抵扣赔偿金的判决决定。根据该案的二审判决，如在二审判决生效之日起1年内，6被告公司能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且1年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。生态赔偿抵扣制度具有重大意义。生态修复赔偿条款的根本目的是遏制环境污染，维护生态环境。如果污染企业在之后的生产经营中下大力气治理污染，保护环境，则生态赔偿金的收取目的已经达到，企业在治理污染和升级技术所支付的成本当然可以在赔偿金中扣除。

二、“两解释”的不足

在肯定“两解释”上述亮点的同时，应当看到“两解释”当中还有诸多不足。这些问题如若处理不当，不仅亮点带来的制度价值无法实现，整个环境民事公益诉讼的作用也将大打折扣。

(一)原告资格日趋苛刻

“不告不理”是法官恪守的信条，任何诉讼的开始都源于原告的起诉。“解释(一)”虽然摆脱了“直接利害关系”对原告资格的限制，但是环境民事公益诉讼的原告资格仍然受到严格的限制。

第一，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件日趋严格和混乱。2012年新《民事诉讼法》第55条确立了有关组织的公益起诉权，对其起诉资格并无限制；但2014年新《环境保护法》第58条却严格规定,只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织才有环境公益起诉权；“解释(一)”实际上重申了新《环境保护法》第58条的规定；“解释(二)”又重申了新《民事诉讼法》第55条的规定。这种在短时期内立法宽严无常的反复现象，表明了立法者和最高法院在对待社会组织的公益起诉资格方面犹豫不决，这必将在司法实践中造成无论依据“新法优于旧法”还是“特别法优于一般法”的基本法理规则，都对社会组织起诉资格的宽严程度无所适从。

第二，对“法律规定的机关”依然含糊其辞。《民事诉讼法》第55条确立了“法律规定的机关”包括环境公益诉讼在内的公益起诉权。但《环境保护法》第58条没有规定”法律规定的机关”的公益起诉权。虽然“两解释”重申了《民事诉讼法》“法律规定的机关”的公益起诉权，弥补了《环境保护法》的立法疏漏；但是对于具体哪些机关是“法律规定的机关”仍然停留在含糊其辞的表达上，没有一个令人满意的解释。迄今为止，除了《海洋环境保护法》第90条第2款规定了“行使海洋环境监督管理权的部门”的起诉权外，尚无第二部法律明确规定了哪些具体的“法律规定的机关”有公益起诉权，这必将导致“机关”在提起环境民事公益诉讼时无所适从。

第三，仍然绝对排斥了公民个人的公益起诉权。从《民事诉讼法》、《环境保护法》以及“两解释”的内容来看，丝毫看不出公民拥有公益起诉权。这表明公民为公益而诉，必将被拒之法院门外。实际上，公民个人的公益起诉权是原生性的权利；而社会组织和有关机关只是基于公民的信托而产生的派生性起诉权，忽略公民个人的公益起诉权，而单纯指望社会组织和有关机关行使公益起诉权，无异于舍本逐末，缘木求鱼。在法律规定的机关和社会组织怠于行使起诉权时，公民个人的公益起诉权就显得非常必要，我们没有理由一概怀疑和否定公民个人的环境公益保护意识和公民个人的环境公益起诉权，至于权利滥用的问题，可以通过制度设计来约束，不可因噎废食。国外多数国家都通过立法形式赋予包括公民在内的多元主体的公益起诉权。如何在条件成熟时将个人纳入环境民事公益诉讼的原告范围之内，进一步打开环境公益诉讼私人执行的大门，是以后立法必须考虑的问题。

(二)受案范围仍然过窄

新《民事诉讼法》第55条对环境民事公益诉讼的可诉范围局限在“污染环境”；新《环境保护法》第58条同样将可诉范围局限在“污染环境、破坏生态”。两款规定其实并无本质区别。“两解释”并未对环境民事公益诉讼的可诉范围作出任何实质性的扩张。“解释(一)”第1条规定：“……对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”；“解释(二)”作出了与“解释(一)”基本相同的规定。虽然“解释(一)”也规定了“法律规定的机关和有关组织”对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”可以提起诉讼，但是究竟哪些行为属于对环境或生态具有重大损害风险，并不明确。至于行政机关环境监管的失职行为能否提起公益诉讼，现行法律与司法解释一律避而不谈，这表明环境行政公益诉讼将无法进入裁判者的视野，这是立法上明显而刻意的疏漏。我国作为典型的成文法系国家，本应当力求做到立法表述的明确化，才能正确引导法官受理或裁判案件。在司法实践中，比如因严重影响环境的建设规划、审批、听证、环境指数及其预测、环境信息的公开等事项而引起的纠纷，我国法院一般是不受理的。这与国际上的通行做法是相悖的。《里约环境与发展宣言》第10条原则规定：“公民参与是解决环境问题的最好方法，任何人都应当有适当的途径获知当局拥有的环境信息，也应当有机会参与到环境决策过程中。各国应当通过环境信息公开提升公民环境意识和参与意识，也应当提供相应的司法救济途径和补救修复措施”。欧洲为了有效贯彻此项原则，联合国欧洲委员会于1998年通过了《奥胡斯公约》，其主要内容就是环境信息公开制度，环境公众参与以及相应救济程序的相关规定。从环境保护的全过程来看，社会公众首先要能够获知足够的环境信息，才能使有效参与环境事项成为可能。而对公民环境信息公开权利以及环境公众参与权利的相应救济，是这两项权利得以实现的重要保障，反观我国的相关法律，环境信息公开权以及环境公众参与权的规定仅仅停留在字面规定，而相应的救济制度甚至没有明文规定。“两解释”没有解决这一问题，对环境民事公益诉讼的开展极为不利。

(三)管辖规则与激励机制半就半推

尽管“两解释”中的有关规定使得环境民事公益诉讼案件在地域管辖以及级别管辖方面的规则得以明确，但是“解释(一)”第6条第2款规定：“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”这一条款赋予了中级法院过大的裁量权，使得中级法院可能会随意将第一审环境民事公益诉讼案件踢给基层法院，不便于高级法院对移送管辖的监督。中级法院充其量可以依职权将简单的环境公益案件无需经高院批准而直接指定给基层法院审理，这是节约司法资源和司法成本的客观需要。针对一些重大疑难案件，这一条款不存在实际可操作性。相对于基层法院，中级法院有更为充足的司法资源进行环境民事公益诉讼的案件审理。如果连中级法院都基于各种原因无法胜任案件的审理工作，那么，我们无法相信基层法院可以进行更有质量的审理工作。此外，在中级法院认为确有必要的情况下，向高级法院报批后将案件移送基层法院，而基层法院在一审后如果当事人不服，则二审仍有可能由移送案件的中级法院管辖。这里就存在一个悖论，一审都不合适审理的中级法院，为何适合审理该案件的二审？！如此之规定，必然产生上级法院企图将环境公益诉讼案件下推的趋势，这与环境案件的自身特点及司法的权威独立不相称。

在对环境民事公益诉讼原告能否通过诉讼获利的问题上，《环境保护法》第58条第2款规定：“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”“解释(一)”第34条第2款规定：“社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理”。社会环保组织虽然是以环境保护为主旨，不以营利为目的，但是此处的“营利”是指营利所得不分配于成员，而非不能从事营利行为。而且，在法律实施的过程中，往往存在将“营利”和“牟利”予以混同的现象。对于非法谋取利益(牟利)的行为，当然要予以处罚；而对于合法谋取的利益(营利)，应当予以保护。如果将社会组织合法谋取的利益也当作牟利行为予以处理，这就会使原本资金紧张生存困难的社会环保组织失去了一个重要的潜在利益来源，使得很多社会环保组织对提起环境公益诉讼缺乏利益驱动力。更为重要的是，这个“不得牟利”的规定必然会在今后的司法实践中将“奖励”予以否定。如果将公益诉讼的胜诉奖励都纳入到“牟利”的范围内加以禁止，则环境公益诉讼作用必将大打折扣。

三、环境民事公益诉讼制度的完善

我国立法首次确立了包括环境保护在内的公益诉讼制度，并及时通过司法解释对包括环境保护在内的公益诉讼程序规定作出了较为详细的规定。这必将对保护生态环境，有效审理生态环境案件产生积极而深远的影响。但是，诚如上文所探讨的，我国环境民事公益诉讼依然存在诸多不足，必须予以完善，并经受起历史与现实的考验。

(一)进一步明确“法律规定的机关”的范围

“法律规定的机关”有提起环境民事公益诉讼的权力，这是新《民事诉讼法》的明文规定。“两解释”虽然都进行了重申，但是仍然没有明确规定具体哪些“法律规定的机关”有提起诉讼的权力。笔者认为，“法律规定的机关”实际上就是检察机关以及环保行政机关。因为，检察机关是国家的法律监督机关，依法行使国家的检察权。在当代，社会组织、社会关系和社会利益呈现出群体化、集团化的特征，基本权利义务也不再专属于特定个人，出现了泛个人的、集体的社会的和社团的权利义务[6]53。一旦公共环境遭到破坏，不但不利于公民个人，更是对国家利益和公共利益的损害。相对于其他原告，检察院有着得天独厚的人力、财力以及专业优势。因此，通过检察机关提起或支持环境民事公益诉讼来加强对环境领域的干预是各国的通用做法。在我国，尽管没有检察机关有权提起环境民事公益诉讼的明确规定，但是在各地检察机关进行的一系列探索和尝试情况看，的确取得了令人满意的结果。另外，在学界探讨和司法实践中，有人坚持环境行政机关拥有环境公益起诉权的观点和做法，但是我们认为，环境行政机关应当积极主动履行其环境保护执法权，而不能以起诉权取代和淡化执法权。对环境违法行为的制止和行政处罚，是环境行政执法的基本执法行为，不能向法院提起诉讼。充其量，环境行政机关只能就环境损害修复赔偿以国家的名义对环境违法者提起环境公益诉讼。

(二)赋予公民个人环境民事公益诉讼建议权与起诉权

新《民事诉讼法》、新《环境保护法》以及“两解释”都对公民个人作为环境民事公益诉讼的适格原告予以绝对排斥，这也许是出于对我国公民环境意识较差、环境参与水平不高，环境诉讼经验不足以及滥诉的担忧。但是公民个人是生态环境的直接受益人或直接受害人，而不是环境保护的旁观者，更不是局外人。赋予公民个人环境民事公益诉讼建议权具有明确的宪法依据。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。所以，在现阶段至少应当赋予公民一定的环境民事公益诉讼建议权，在其自身的环境权利受到侵害或发现必须通过公益诉讼程序解决的环境问题之时，可以建议适格原告代为提起环境民事公益诉讼的权利。实际上，我国公民的环境意识正不断加强，环境参与水平在不断提高，环境诉讼经验在不断丰富，生态公民社会正在逐步培育。我国立法终将会确立公民个人的环境公益起诉权。至于滥诉的担忧，更加是杞人忧天。因为相对于传统案件而言，环境公益诉讼案件屈指可数，与环境污染事件严重不成比例。

(三)正确处理环境公益诉讼与环境行政执法的衔接关系

应当承认，环境行政执法是当前环境保护的主要手段，环境民事公益诉讼只能处于从属性地位。首先，环境保护原本就是环境行政机关的重要工作之一，即使因为“市场失灵”和“政府失灵”在环境领域出现了一些问题，也应当由行政机关先行处理。其次，从效率原则来看，相对于司法审判，行政执法更加具有效率。在同样能保证环境保护有效实现的前提下，选择高效的环境执法行为遏制污染，保护环境是“经济人”假设下必然作出的选择。因此，对待环境民事公益诉讼与环境行政执法的科学态度应当是不偏不倚，张弛有度。为了实现两者之间的良性关系，应当尤其注意下列问题：(1)科学界定环境行政机关的范围。环境行政机关不应当是环保部及其下属各环保厅、局的同义词。许多部门虽不隶属于环保部，但都享有专门或一定的环保职权。因此，不能仅仅赋予狭义的环境行政机关环境民事公益诉讼原告资格，只有将广义上的上述环境行政机关囊括进适格原告的范围内，才能最大限度地保障环境民事公益诉讼制度的原动力。(2)环境行政部门提起环境民事公益诉讼应当附加限制条件。环境行政机关本来就具有一定的环境监管职权，如果对起诉条件不加任何限制，很容易使环保行政机关推卸责任、怠于行政，将属于本部门日常工作的内容过多地丢给法院，既影响了行政效率，又浪费了司法资源。为了在环境行政执法和环境民事公益诉讼两项制度之间构建清晰明确的衔接规则，“用尽自身职权”原则应当被作为环境行政部门提起环境民事公益诉讼的前提。

(四)正确处理环境民事诉讼与环境行政公益诉讼的衔接关系

尽管2014年12月最新修订的《行政诉讼法》依然没有确立行政公益诉讼制度，但在学界的讨论以及各级司法机关的司法活动[7]103-105中已经对环境行政公益诉讼之于环境保护的作用予以了充分的证成。在许多案件中由于民事关系和行政关系的交叉重合，使得两类具体类型的公益诉讼存在选择和衔接的问题。因此,“两解释”鉴于主题的局限，回避了环境行政公益诉讼问题，这不能不说是立法与司法解释的重大遗憾。因为环境污染，生态破坏不仅与企业有关，也与政府监管失职有关。因此在环境保护方面，不仅要严厉打击污染企业等的违法行为，也要借助司法途径监督环境行政执法行为。只有确立环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼并行不悖、相互协调的完整环保司法体制，才能全面彻底地保护生态环境。

(五)正确处理环境民事诉讼与其他民事诉讼的衔接关系

虽然“两解释”明确了环境民事公益诉讼和环境民事私益诉讼可以分别起诉，具有一定的合理性。但是，在两类诉讼的受偿顺位上，“解释(一)”第31条规定：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外”。这一规定表明立法者将私人利益优先于公共利益予以保护。其实，私人环境利益是孕育于环境公共利益之中的，受偿顺序的如此安排，必将造成“皮之不存，毛将焉附”的严重后果；而且，可能成为被告与他人进行虚假诉讼以逃避公益诉讼赔偿金的法律依据。这必须引起足够重视。我们认为，环境民事公益诉讼与其他民事诉讼的受偿顺位是一个复杂问题，必须区别对待。如果在具体个案中环境破坏程度严重，不立即治理就会造成不可挽回的损失之时，环境民事公益诉讼判决确定的义务就应当无条件优先执行；如果环境破坏程度较轻，且其他民事诉讼判决确定义务没有必须立即履行的正当事由之时，则两类义务按比例分别履行；其他民事判决确定义务只有存在必须立即履行的正当事由时才能优先履行，或者具有法律规定的优先受偿事由。

(六)落实巡回法庭管辖规定

若污染范围已经超出一省范围成为跨省环境问题，则“两解释”的规定不能很好地解决此类问题。而巡回法庭以数省区域为巡回区域，巡回区域辽阔，绝大多数环境问题都不大可能超出巡回区域范围。针对这类环境民事公益诉讼案件，巡回法庭可以站在大局的角度统筹兼顾，综合把握，最终得到理想的判决结果。根据2015年1月5日最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的案件。据此，笔者认为，巡回法庭管辖的环境民事公益诉讼案件应当包括以下四种：在巡回法庭巡回区域内，但在全国范围内有重大影响的环境民事公益诉讼案件；由巡回区内各省高级人民法院一审、当事人上诉的环境民事公益诉讼二审案件；涉港澳台的环境民事公益诉讼案件；巡回法庭巡回区域内的跨省环境民事公益诉讼一审案件。

(七)确立私人原告胜诉奖励制度

尽管2014年《环境保护法》赋予了社会组织在环境公益诉讼中的起诉资格，但是实践中各地环保法庭却不同程度地陷入了“无米下锅”的窘境。其根源主要是当前我国大多数社会组织缺乏稳定的资金来源，而提起环境公益诉讼需要耗费大量的人力物力，致使环保组织不愿意或者不能够提起公益诉讼。在环境民事公益诉讼中引入私人原告胜诉奖励机制可以解决我国环保组织资金难的问题，也可以最大限度地调动私人原告的积极性。但是，我国原告胜诉奖励机制尚处实践探索阶段，制度设计几乎空缺，甚至存在否定之嫌。原告胜诉奖励的主体仅限于社会组织和公民个人，不包括法律规定的机关；原告胜诉奖励资金来源以政府补贴、社会捐赠、环境罚没收入和环境赔偿金等为主要来源；奖励程序规范化也有待于加强，以克服奖励的随意性和盲目性。

[1]郭翔.论环境民事诉讼的地域管辖[J].河北法学,2008(2)；湛念.论环境公益诉讼的地域管辖[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2014(6).

[2]张宝.中国环境保护审判组织概览[EB/OL]. http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083;jsessionid=BD0845048A1A0339D890FFF45D188F72?tmp=30&loginUserId=-1&domainUserId=8082, 2015-2-5.

[3]叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].中国法学,2004(5).

[4]颜运秋，张金波，许春明.生态环境侵权中的因果关系推定研究[J].湘潭大学学报(哲学科学学版)，2014(4).

[5]泰兴案一审判决书：(2014)泰中环公民初字第00001号；二审判决书：(2014)苏环公民终字第00001号.

[6]蔡守秋.环境资源法教程[M].武汉：武汉大学出版社,2001.

[7]朱艳艳.论我国建立环境行政公益诉讼的应然性——从理论与现实双重角度分析[J].法学杂志，2010(7).

责任编辑：饶娣清

Highlights and Shortcomings of Environmental Civil Public Interest Litigation——Focusing on Supreme Court’s two Judicial Interpretations of 2014

YAN Yun-qiu,YU Yan

(LawSchool,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China)

2012 Civil Procedure Law Article 55 and 2014 Environment Protection Law Article 58 are brief and nonoperational on the environmental civil public interest litigation. Accordingly, the supreme people’s court passed two judicial interpretations in December, 2014, with the purpose of providing operational regulations for environmental civil public interest litigations. Advantages lie in establishment of intermediate court jurisdiction, incentive system construction of protecting the weak, affirmation of ecological restoration compensation action and so on. However, there are still some disadvantages: strict limitations of plaintiff standing, narrow scope of accepting cases, improvements-deserving jurisdiction regulations, incentive system and so on. For the disadvantages, it is necessary for the following steps. Firstly, “organs stipulated by law” should be cleared. Secondly, individuals’ right of making suggestions and right of actions should be entitled. Thirdly, an overall consideration to environmental public interest litigation, environmental administrative enforcement, environmental administrative public interest litigation and other civil litigations should be given. Fourth, jurisdiction of circuit court should be implemented. Last but not least, public interest litigation reward system should be built. The five factors above aim at a more effective enforcement of civil public interest litigation.

environmental civil public interest litigation; environmental administrative public interest litigation; environmental administrative enforcement; supreme court’s “the two judicial interpretations on public interest litigation” in 2014

2015-01-12

颜运秋(1968-)，男，湖南攸县人，中南大学升华特聘教授、博士生导师；余彦(1987- )，男，江西南昌人，中南大学法学院博士生。

本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”(12JZD037)、国家哲学社会科学基金重点项目“中国特色环境公益诉讼理论与制度研究”(14AFX023)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-12-0556)阶段性成果。

DF468

A

1001-5981(2015)03-0037-07