以电子政务助推法治政府建设

吴丽萍

(湖南省委党校 湖南行政学院，湖南 长沙 410006)



以电子政务助推法治政府建设

吴丽萍

(湖南省委党校 湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

电子政务在促进法治政府建设中发挥着越来越重要的作用。在我国电子政务建设中，存在着重形式轻内容、政务信息资源管理不力、政府网站公众参与不够等问题。为顺应法治政府建设的需要，应在优化信息资源、培养电子政务信息队伍、加强公共平台建设、完善制度保障、创新应用内容等方面加强电子政务建设。

电子政务；法治政府；依法行政

一、引言

电子政务是指行政机构通过以互联网为主要标志的信息通信技术在政府事务中广泛应用，达到政务公开、决策民主、高效行政等目的。它为民众参与政府决策和管理提供了便捷途径，为统治、管理型的传统政府向众人治理型的法治政府的转变提供了技术支持和物质条件。

从目前相关研究看，我国有关电子政务、法治政府方面的研究较多，但将二者结合起来进行研究的成果尚不多见，主要集中在探讨电子政务对法治政府建设的积极因素以及电子政务如何进一步发展。2014年10月23日党的十八届四中全会明确指出，要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1](P15)，这为电子政务建设提供了一个新的契机。笔者试图围绕法治政府的这些要素和指标，从电子政务目前存在的问题作为切入点，进一步探讨发挥电子政务的功能和优势，以电子政务助推法治政府构建的路径。

二、电子政务建设面临的困境

(一)重形式轻内容，网站建设比较薄弱

我国政府办公信息化建设起步于“六五”计划，经过几十年的发展，电子政务已深入到我国经济社会发展的各个领域，政府办事效率和政府服务质量大幅度提高。然而由于经济发展水平差异、地域限制、行政人员的认识等因素影响，在一些部门和地区，尤其是基层政府的电子政务建设仍存在不少问题：有的政府没有一个统一的面向公众的服务窗口；有的地方电子政务建设中对民众需求的考虑远远不够，部分政府工作人员对计算机、网络等信息技术在工作中的应用存在认识上的误区；有些地方政府重电子轻政务、重形式轻内容、重建设轻应用，认为只要采购大量的计算机，保证人人在工作中占有现代化设备，就是对电子政务建设的重视。根据人民网舆情监测室发布的《2014年度人民日报政务指数报告》，截止2014年底，经过新浪平台认证的政务微博已达到130 103个，其中基层政务微博比例超过80%[2]。然而，笔者随机点击某县门户网站提供的近80个机构的微博，及时进行信息更新或有实质性内容的微博数量不到一成。可见，政务微博被当成了追赶时髦的道具，既浪费了公共资源，也忽略了政府和公众的有效互动。

(二)政务信息资源管理不力，信息公开透明不够

法治政府的理念和目标要求政府部门要依法主动为社会、公众提供有效信息，对公众提出的问题和要求应及时作出处置和反应，进一步提高透明度，增强公众对政府的信任度。同时，在公共决策的制定和实施过程中，要认真梳理获取的外部信息，并将外部信息转化为可靠的内部信息，从而更好地应用于政府决策。但是，当前我国政府部门对信息资源的管理主要集中在办公自动化、内部信息的采集加工存储与政府部门之间的信息传递与服务，而向公众提供的信息缺乏公开性和透明度，公众需要的有价值的信息非常有限。此外，由于各个部门各自为政，没有实现信息资源有效整合，信息孤岛现象严重。如公安部门有大量人口基本信息，这些信息对于社保部门迅速、准确管理失业保险、养老保险等工作十分必要；又如工商部门有详尽的企业注册信息，税务部门若掌握这些信息有助于提高工作效率，更好地为纳税户服务。然而由于部门间没有实现业务系统联通，信息共享难以达成，结果既加大了法治政府建设成本，降低了工作效率，又影响了政府服务成效。

(三)政府网站公众参与不够，网站功能亟待提升

对普通公众来说，政府门户网站提供的信息和服务是了解政府的重要渠道，网站建设的现代化水平高低、公众参与度高低、功能健全与否等直接反映了法治政府建设的优劣程度。从国外来看，“新加坡政府通过一个门户网站提供150项服务；在美国通过Firstgov1gov网站，公众可以进入2万个政府各部门的网站。”[3]政府门户网站已经成为各国政府依法履职的重要途径。在我国，虽然电子政务信息服务已经取得了较大进展，但是公众如果想在政府门户网站上寻找自己所需要的服务信息，登录其网站，却发现大多很难如愿。2014年12月，“第十三届中国政府网站绩效评估”结果发布，全国抽样调查的100个区县级政府网站，在总分值为100分的评估中，仅有18个网站得分超过60分。在此次评估中，对区县政府网站的评估指标包括信息公开、办事服务、互动交流、舆论引导、网站功能与管理等指标。评估结果显示，在“办事服务指数”和“互动交流指数”两项指标上，多数网站得分普遍不理想，61%的区县级网站两项指数均不足0.6。这表明，基层政府门户网站的发展水平尚不成熟，各项指标与法治政府的要求还相去甚远[4]。

三、发展电子政务助推法治政府构建

电子政务在政府行政体制改革中发挥着越来越显著的作用，为构建法治政府搭建了重要平台。电子政务要紧紧围绕我国经济社会发展及信息技术和环境的变化，为法治政府建设提供可持续的、更有效的动力。

(一)提高思想认识，切实转变政府职能

20世纪90年代以来，中国政府开始推进政府上网工程，但电子政务仍存在着许多不可忽视的问题。建设法治政府，实质上是转变观念和转变政府职能的过程。我国传统的政府管理模式是行政命令性的集权管理，强调政府是统治的工具。随着公众要求参与政府决策与管理的呼声越来越高，构建法治政府成为中国政府改革的价值目标和模式选择。法治政府不仅是信息社会发展的必然要求，也是政府治理现代化的重要标志。《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告(2014)》明确指出，发展电子政务是国家信息化的重要任务，更是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。因此，要充分运用信息化、数据化的工具，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。实践中，有些地方政府通过实施电子政务，将政务公开、市民参政议政、对企业的业务受理、各级政府部门协同办公等功能整合于一体，促进了政府与居民、企业的互动，为加快政府职能的转变、管理方式优化提供了有效手段。

(二)优化信息资源，着力提高政府效能

法治政府的重要标志之一就是廉洁高效。同世界上绝大多数国家一样，我国政府采用直线职能型组织结构，即以直线型组织为基础，在各级直线主管之下设置相应的职能部门，整个系统呈金字塔状，这种组织结构的缺点在于各职能部门间缺乏信息沟通，横向联系不足，很难实现资源共享。2013年党的十八届三中全会明确提出要“优化政府组织结构”[5]，完善行政运行机制。电子政务的实施可使传统的政府组织模式产生革命性变化。一方面，电子政务通过利用现代信息技术，实现操作执行者和高层决策层的直接沟通，缩减了中间管理层，将传统的“金字塔”状组织结构转化为扁平式组织结构，提高了信息传递效率。另一方面，通过利用网络化的办公技术与手段，打破了原有的地域、层级、部门甚至时间的局限，使政府组织和职能进行有效整合，简化了政务流程，改变了传统串行结构业务流程，提高政府各部门对资源的利用效率。要提高政府效能，必须优化电子政务的信息资源。要加强政务信息资源建设规划和计划的制定，提供高质量政务信息资源。要确保各类政务信息来源的可靠性，提高政务信息的使用效率。要大力推进基础信息资源建设，完善基础信息资源体系，规范信息采集，保证信息质量，推动应用服务。要建立健全电子政务信息资源管理制度，确保发布的电子政务信息真实、准确、可用、安全等。要加强电子政务信息资源管理系统运行维护，提高政务信息资源利用成效。要扎实推进信息资源的共享，明确共享内容和程序，实现跨地区、跨部门、跨层级信息的无障碍流通。要建立信息共享制度，保障共享信息安全，完善共享管理和服务，扩大共享覆盖面，建立有利于社会化、市场化利用政务信息资源的机制。从实践看，有的省级政府建立了省市县三级政府协同办公系统，实现跨地区、跨部门、跨层级信息传输、数据交换及信息共享，大大降低了行政成本，提高了政府效能。2015年1月，国务院发布的《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》提出全面实行“一个窗口”受理，积极推行网上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审批，加快实现网上受理、审批、公示、查询、投诉等[6]，这些要求的落实将大大提高政府效能。

(三)坚持人本理念，打造高水平电子政务信息队伍

法治政府离不开一支高素质、职业化的电子政务信息队伍。在传统管制型政府模式中，行政主体大多有“官重民轻、官显民微、官尊民卑”的心态，公民和企业要围着政府转，对政府的感觉大多是“门难进、脸难看、话难听、事难办”。而现代法治政府应以公民权利为根本，一切行政管理活动都应围绕实现公众权利进行，由“政府本位、权力本位”向“社会本位、公民本位、权利本位”转化。长期以来，从事电子政务的专门人才和技术人才比较匮乏，许多政府部门缺乏专业的IT队伍。为此，要坚持人本理念，加强政府部门、技术服务单位等电子政务信息队伍建设。要围绕结构合理、德才兼备、守法诚信、规模适当的队伍建设目标，组织开展电子政务人员教育和培训工作，提升政府部门和工作人员、专业技术人员的电子政务应用能力、服务能力和履职水平。要从服务质量、运维保障、技术管理等多维度细化考核指标，完善激励约束机制，建立起科学合理的考核评价制度。要制定设备管理和技术服务人员的服务评价标准和办法，建立起专业人员职业资格认证制度，使优秀的电子政务专门人才脱颖而出，提高技术服务能力和质量。

(四)破除数据壁垒，加强公共平台建设

建立规范、统一、高效、便民的电子政务基础设施和平台，对法治政府构建至关重要。有些地方进行了实践和探索，效果很好。如广州市通过开通微信“城市服务”功能，将医疗、交通、公安户政、出入境、公积金等17项民生服务汇聚到统一的平台上，市民通过一个入口即可找到所需服务[7]。 当前，要开展以云计算为基础的电子政务公共平台建设，将电子政务系统接入到云平台之中，通过云平台内部信息驱动引擎，实现不同电子政务系统间的信息整合、交换、共享，将电子政务从粗放式、离散化的建设模式向集约化、整体化的可持续发展模式转变，解决“信息孤岛”问题。2013年8月，我国启动了基于云计算的电子政务公共平台国家标准的研制。2014年10月15日，全国第一个省级政府数据统一管理、交换、共享的云服务平台——“云上贵州”正式开通运行，在推动大数据环境建设、打破数据壁垒、实现数据整合、共享及利用等方面将发挥重要作用。2015年1月，国务院发布的《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》提出“电子政务云计算发展新模式”，推动政务信息资源共享和业务协同。此外，还要通过政务公共平台建设，开通市长热线，创建政务微博群、官方微信等多种方式，为政府与公民的日常联系与互动提供更加便捷的渠道，促进政务信息的无障碍流通和共享。

(五)完善制度保障，提高电子政务法治化水平

电子政务在依法限权、规范行政行为、严格执行程序等方面表现出其特有的功能优势。为确保其功能优势的发挥，电子政务建设需要科学、完善的制度为其提供保障。要继续加强电子政务相关行政法规的研究与制定，不断完善相关法规制度建设。一是建立政府信息系统安全制度，加强信息安全防护体系建设，落实涉密信息系统分级保护制度，不断提高电子政务信息安全保障能力。做好电子政务建设整体规划，制定统一的网络基础设施、应用和服务、操作流程、安全保障等工作规范与技术标准，逐步覆盖电子政务建设全过程。二是完善绩效评估制度，组建多层次多元化的评估主体，包括政府官员、专家学者、人大代表、政协委员、企业法人、社区居民代表等，采用科学合理的评估方法，共同考察评估。三是建立健全责任追究制度，保证政府决策的可靠性，推动责任政府建设。2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，使电子政务发展有了强有力的组织领导。2014年12月，国务院办公厅发布《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，将对未来电子政务产生重要影响。近些年来，为进一步加快推进电子政务建设，湖南省委、省政府先后出台了《湖南省电子政务外网平台技术规范》《湖南省信息化条例》《湖南省电子政务外网平台应用规范》《数字湖南规划(2011-2015年)》等文件。这些举措逐步完善了电子政务相关法律制度，形成科学的电子政务管理体系，为推动电子政务健康发展奠定了良好基础。

(六)推进政务公开，引导公众广泛参与

政务公开和公众参与是建立法治政府的必然要求。“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式公开。”这是2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》明文规定的。实践中，有的地方政府为落实这一规定，促进行政权力公开透明运行，将行政许可事项、政府采购、建设工程招投标、经营性土地使用权出让等事项在政府网站上公开，实行网上公开办理，这大大降低了行政成本和社会成本，受到社会各界的一致好评。笔者曾随意点开“湖南省政府信息公开发布平台”，发现网站内容丰富，政府各个厅局级单位发布信息公开年度报告为公众了解政务信息、加强公众监督提供了很好的平台。为落实“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”[1](P19-20)等要求，必须加大政务网上公开力度，积极回应公众需求。实践证明，与民生息息相关的问题总能获得最高的公众关注度。因此，在电子政务建设中，要加快推进教育、就业、社会保障、社会管理等方面的信息服务，建立并完善基本公共服务体系。要推进教育信息化应用，深入开发、广泛利用信息资源，促进教育公平。要完善劳动就业信息服务体系，及时准确发布就业信息，加强就业需求预测，完善就业监测统计，提供失业预警等。健全社会保障信息服务，覆盖企事业单位社会保险、城乡居民基本养老保险、保障性住房、残疾人服务体系等内容。要推进医疗卫生信息服务，健全全民医保体系，完善食品药品安全监管体制机制，拓展农村医疗卫生服务网络。同时，要不断缩小“数字鸿沟”，高度重视基层政务信息的提供与服务，提升基层政务工作人员的服务与应用能力，使政务服务延伸到乡镇、街道、社区等每一个角落，促进基本公共服务均等化。近些年来，很多地方政府针对社情民意越来越多地在网络上聚集这一情形，大力推进网络问政工作，在相关主流网站上开辟问政窗口，鼓励引导网民留言表达诉求，回复办理网民留言，激发了网络问政热情，提升了政府形象。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]人民网舆情监测室.2014年人民日报政务指数报告[EB]. http://yuqing.people.com.cn/GB/392071/392730/index.html. [2015-01-27].

[3]吴玉宗，赵晓一．网络环境下的服务型政府建设[J]．学习论坛，2011(1)：46-49．

[4]2014年中国政府网站绩效评估总报告[EB]. http://2014wzpg.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2014/zbg/zbglist.html. [2014-12-04].

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：18.

[6]杨道玲，王璟璇．中国电子政务“十三五”面临的机遇与挑战[J]．电子政务．2015(4)：11-17．

[7]用移动互联推进“智慧民生”.人民日报[N]．2015-03-13.

Developing E-government to Promote Construction of Law-ruled Government

WULi-ping

(HunanAdministrationInstitute，PartySchoolofHunanProvincialPartyCommittee,Changsha，Hunan410006，China)

E-government plays an increasingly important role in the construction of law-ruled government. But in the construction of e-government, there is also a problem, such as more attention to its form than for its content, ineffective information resources management, insufficient public participation in government websites and other issues. Therefore, in order to meet the need of building the government ruled by law, there is the need to strengthen the construction of e-government in the optimization of information resources, training e-government information team, strengthening the construction of public platform, improving system security, innovating application content and etc.

e-government；law-ruled government；administration by law

2015-05-10

吴丽萍(1971-)，女，湖南新晃人，副教授，主要从事中国政治、政府治理等研究。

D623

A

1672-934X(2015)04-0082-05

10.16573/j.cnki.1672-934x.2015.04.013