房屋建筑质量管理缺陷与强制保险制度应对

2015-02-21樊振华

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年1期

关键词：强制保险投保保险公司

樊振华

房屋建筑质量管理缺陷与强制保险制度应对

樊振华

房屋建筑参建单位的建设活动存在负外部性问题。建立房屋建筑质量保险制度，有助于克服参建单位建设活动的负外部性，保障房屋建筑终身质保制度的落实。我国房屋建筑质量保险市场存在需求和供给双不足的问题，房屋建筑质量保险适合选择强制保险模式。

质量监管；房屋建筑；保险；强制保险

影响房屋建筑质量的因素很多，其中质量管理是一个重要的方面。近年来，我国房屋建筑质量出现了许多较为严重的问题［1］，而这些问题表明我国房屋建筑质量管理存在许多缺陷。为克服房屋建筑质量管理缺陷，有必要建立房屋建筑质量强制保险制度。

一、房屋建筑质量管理存在的问题

质量控制方面，对建设单位进行工程质量控制的激励不够，建设单位的质量控制意愿不强。房屋建筑分为勘察、设计、施工三个阶段，参建单位包括建设、勘察、设计、施工和监理等单位。从我国现行管理制度看，勘察、设计、施工、监理单位均为建设单位所委托，建设单位决定着房屋建筑的其他参建单位。如果建设单位对房屋建筑质量重视不够，施工、监理等建造单位也会放松对质量的控制。理论上，监理单位是监督施工单位，它是提升房屋建筑质量的重要保障。监理单位应当依照法律法规及有关技术标准、设计文件对施工质量实施监理。但在实践中，由于监理单位受托于建设单位，当建设单位出于资金、工期等考虑而对工程质量的要求有松动时，监理单位的监理效果也必然会大打折扣。

质量验收监管方面，我国实行的备案制竣工验收模式很难保障房屋建筑的质量。2000年开始实施的《建设工程质量管理条例》及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》对房屋建筑质量验收实行备案制。在实际工作中，政府工程质量监管的重点停留在验收环节，对各种工程活动的审批一般不进行实质审查，这从源头上为工程质量事故提供了可能［2］。建设行政主管部门不对工程质量作实质性审查，对工程质量的验收实际上也就变成了对工程质量文件的验收，这也会导致参建单位放松对建筑质量的控制。房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，一般在完工后的一段时间内难以发现问题。备案制验收对监管房屋建筑质量的作用有限，房屋建筑事实上就可能变成建设单位自己“生产和销售”以及“自我监督”的免检产品。

质量问题处理方面，消费者对房屋建筑质量问题存在难以索赔的风险。房屋使用期间发现质量问题，消费者可能要面对的情况有三种：第一，参建单位存在，并具备赔偿能力；第二，参建单位存在，但不具备赔偿能力；第三，参建单位已经不复存在。在第一种情况下，受害人损失可以得到赔偿，但可能会由于证据收集、诉讼等问题而迟延获赔。第二、第三种情况在我国比较普遍，其结果都是受害人的损失难以获赔。于是，本应由房屋建筑的相关参建单位负责的房屋建筑质量问题呈现出负外部性，最终政府不得不承担善后工作。

二、保险在克服质量管理缺陷中的优势

我国房屋建筑质量的管理缺陷可归结为两点：其一，房屋建筑的建设与验收未能形成有效的质量控制与监管机制；其二，房屋建筑使用期间出现质量问题时存在责任主体消失或者无力负责的困境。这两点最终导致参建单位建设活动的负外部性问题。应对房屋建筑质量管理缺陷，保险制度具有明显的优势。

（一）推动建设单位加强质量控制，弥补政府的实质监管缺位

市场经济主体的“经济人”属性决定了其在市场上要谋求利益最大化的经济目标。房屋建筑参建单位具有“经济人”属性，他们要谋求自己利益的最大化，这无可厚非，但法律制度必须抑制其在追求利益最大化过程中产生的负外部性。房屋建筑质量问题是以建设单位为核心的参建单位追逐利益最大化而产生的负外部性，这种负外部性直接损害了房屋建筑消费者的利益，进而也会损害整个社会的利益。

政府的直接控制是矫正负外部性问题的重要策略。几乎所有影响健康和安全的外部效应，政府均依靠直接的管制加以控制［3］。2000年以前我国对房屋建筑质量验收实行核准制，政府部门要对建筑质量进行实质监管，并对建筑质量负责。然而实践表明，核准制验收的弊端明显：导致建设工程行政监管部门权力过大，容易滋生腐败；涉及大量行政诉讼和国家赔偿，政府没有能力也没有理由为此买单。因此，2000年1月通过的《建设工程质量管理条例》将房屋建筑验收由核准制改为备案制。应该说，备案制验收监管模式是市场调节的必然结果。但是，备案制使政府从房屋建筑质量的实质监管中退出，而监理单位受托于建设单位，难以有效制约建设单位放松质量控制，结果房屋建筑质量问题变得日趋严重。

房屋建筑质量保险可以有效化解上述问题。保险公司介入房屋建筑质量控制，可以制约建设单位对质量控制的放松，同时弥补政府房屋建筑质量实质监管的缺位。相关参建单位投保房屋建筑质量险，则意味着将质量风险转移给了保险公司。如果保险公司不积极监督参建单位控制房屋建筑质量，出现质量问题时保险公司就得承担利益损失。“工程质量保险，作为一种用经济合理手段去抑制经济不合理手段的办法，应该是最合理的选择。作为独立经济人的保险公司会利用经济杠杆来促进工程水平的提高，最终保护房屋所有者的利益”［4］。

（二）保障房屋建筑终身质保制度的落实

房屋建筑质量保险是房屋建筑消费者获取赔偿的制度需求。房屋建筑自身的耐久性与房屋建筑参建单位寿命不确定性之间的矛盾，是这种制度需求的基础。房屋建筑具有耐久性的特点。《民用建筑设计通则》规定，普通建筑和构造物的设计使用年限为50年，纪念性建筑和特别重要的建筑的设计使用年限长达100年。《建筑法》第60条第1款规定：“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。”《建设工程质量管理条例》第40条规定：在正常使用条件下，房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程的最低保修期限为设计文件规定的该工程的合理使用年限。也就是说，我国法律对房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程实行的是终身质保制度。

如何有效落实这种终身质保制度？当房屋建筑设计使用年限超过房屋建筑参建单位的寿命时，“终身质保”实际上是不可能的。当前，我国房屋建筑质量问题主要源于施工质量问题，而施工质量问题主要涉及建设、施工和监理三个单位。实践中，承担建设、施工和监理职能的相关企业的寿命存在极大的不确定性。一些小型房地产开发企业在完成一个项目建设后，短期内有可能注销了其公司企业形态，于是便阻断了消费者的索赔路径。

法律在设计房屋建筑终身质保制度时，是以房地产开发企业等参建单位永久存续为基础的。终身质保制度对于使用寿命较短的商品具有可行性，对于房屋建筑类耐久性商品来说，这种制度的基础就很不稳固。面对“进入”门槛低、解散也无特别限制的房地产开发企业（1），终身质保制度并不一定能够给房屋消费者带来实质性的质量保修保证。

相对于房地产开发企业等房屋建筑参建单位而言，国家对保险公司实行的是更为严格和特殊的管理制度。保险公司成立的注册资本最低限额为2亿元的实缴货币资本，因此，保险公司实力雄厚。更为重要的是，保险公司出现问题后，需要进行重整、和解或者破产清算，必须征得国务院保险业监督管理机构的同意，然后对保险公司的资产负债进行特殊安排，从而保障被保险人的合法权益。因而，房屋建筑质量保险会极大地提升消费者对房屋建筑质量问题的应对能力。

三、房屋建筑质量保险模式选择

保险有助于提高房屋建筑质量，有助于使法律规定的各方担负的质量责任落到实处，有效保护房屋建筑消费者的合法权益。这是引入房屋建筑质量保险的制度初衷。然而，仅仅依靠市场的力量却难以推动房屋建筑质量保险市场的健康发展。原建设部与保监会于2005年8月共同制定了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，鼓励参建主体积极投保建筑质量险，并推动该项工作在各地进行试点。尽管有建设部与保监会的支持，但各地房屋建筑质量保险开展的情况却不容乐观。事实上，房屋建筑质量保险还处于推而不动的状态。

房屋建筑质量保险实行自愿投保模式，房屋建筑参建单位和保险公司对房屋建筑质量保险都缺乏积极性。一方面，参建单位认为这会增加财务支出、提高开发成本，为建成出售的房屋缴纳保险费，与其追逐利益最大化的“经济人”属性相矛盾。房屋建筑质量保险不能给参建单位带来收益，却要增加其成本，这导致房屋建筑质量保险市场需求不足。另一方面，房屋建筑参建单位对房屋建筑质量享有信息优势，容易对房屋建筑质量保险实施逆向选择，保险公司不敢轻易涉足房屋建筑质量保险市场。“保险人对建筑工程质量风险状况的了解不如投保人，无法区分投保标的是高风险还是低风险。因担心低价承保高风险，倾向于索取高价，出现逆向选择。如果逆向选择盛行，低风险投保人被逐出市场，市场中只剩下高风险的投保人。”［5］逆向选择导致保险公司亏损，保险公司自然不愿承保房屋建筑质量险，因此又造成房屋建筑质量保险市场的供给不足。

按照市场选择或法律强制，保险有自愿和强制两种模式。在现实需要而仅依靠市场选择无法达成的情况下，法律就有必要强制要求实施某些保险。我国《保险法》第11条规定：“订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务。除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”强制保险是自愿保险基本保险模式的例外情况，它应对的风险是社会危害性大、出险后事故主体难以独自承担而极易产生负外部性问题的风险，如井下职工意外伤害险、机动车第三者责任险等。建筑质量保险难以呈现其对房屋建筑参建单位的制度利益，房屋建筑参建单位出于成本考虑，不可能自愿投保房屋建筑质量险。而现实的情况是我国房屋建筑质量堪忧，迫切需要利用保险这种社会第三方力量和经济杠杆提升房屋建筑质量，保障房屋建筑终身质保制度的落实，减少房屋建筑参建单位建设活动造成的负外部性问题。因此，强制保险模式应当成为我国房屋建筑质量保险的必然选择。

四、房屋建筑质量强制保险的法律进路

为推行房屋建筑质量强制保险，可以将投保房屋建筑质量险作为强制性规定，纳入《建筑法》或《建设工程质量管理条例》，也可单独制定《房屋建筑质量强制保险条例》，要求房屋建筑参建单位必须投保房屋建筑质量险。

强制保险的强制性，体现在强制投保和强制承保两个方面。对于房屋建筑质量本身，投保人与保险人处于一种信息不完全的不对称状态。房屋建筑质量具有隐蔽性，而且缺乏质量信息的传递机制，保险人处于房屋建筑质量信息不对称的弱势方。因此，房屋建筑质量强制保险制度的强制性，更多的应该体现在强制投保上。结合我国房地产开发运行流程，应该将参建单位投保房屋建筑质量险，作为发放房屋建筑施工许可证的一个必备条件。这样，既能为制定保险费率提供信息基础，也有利于保险人对房屋建筑质量实施监督，保险人可以及时介入房屋建筑质量控制。

房屋建筑的建设单位和建造单位在建设活动中承担着不同角色，构建房屋建筑强制保险制度应根据其不同角色进行制度设计。参照国际通行做法，房屋建筑质量保险应分为缺陷保险和责任保险。缺陷保险要求建设单位投保，被保险人为具有保险利益的房屋建筑所有人。责任保险要求建造单位对各自责任加以投保，投保人和被保险人均为建造单位。区分建设单位和建造单位承担不同的投保类别，有利于准确界定建设单位和各建造单位的责任范围，强化其对自身责任范围的房屋建筑质量进行有效控制，降低道德风险。

在房屋建筑质量保险市场完善之前，作为承保方的保险公司也须受到一定限制。房屋建筑质量符合一定质量标准，保险公司就应当承保。在确定保险费率和保险赔偿限额时，保险公司可以对投保方进行综合评定。当然，保险公司有权拒绝承保不符合质量标准的房屋建筑。实施房屋建筑质量强制保险，应由政府建设行政主管部门、保险监管部门和保险公司联合制定相关保险条款，共同推进房屋建筑质量强制保险制度和保险市场的完善。

通过投保房屋建筑质量强制险，房屋建筑的质量风险就转移给了保险公司。房屋建筑出现质量缺陷时，业主可以向保险公司申请理赔。保险公司根据具体情况，或者进行维修，或者进行赔偿。保险公司向业主赔付后，有权追究造成质量缺陷的原因。如果缺陷的产生是由参建单位故意造成的，保险公司可以行使代位求偿权，要求该参建单位承担赔偿责任；如果缺陷原因不是参建单位故意造成的，保险公司则须从保险基金中支付理赔费用。