政府绩效管理法治化途径

潘胜军，沈尚建

(中共四川省委党校政治学教研部，四川 成都 610072)



政府绩效管理法治化途径

潘胜军，沈尚建

(中共四川省委党校政治学教研部，四川 成都 610072)

摘要：我国政府绩效管理从国外引进来的时间很短，通过政府绩效管理的法治化，能真正实现政府绩效管理的作用，为持续推动政府自身改革提供必要的动力。政府绩效管理的科学化和规范化需要法治化的途径加以保障，因此政府绩效管理法治化意义十分重要。

关键词：政府；绩效管理；法治化

一新时期全面推进政府绩效管理法治化的必要性

依法治国最重要的部分就是政府依法行政，核心是对公权力的制约，防范公权对私权的肆意侵犯。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》明确提出推进政府依法行政，建设法治政府的要求。政府绩效管理作为政府内部管理的重要部分，是着眼于提升和改进政府行政能力。因此，政府绩效管理的法治化不只是关系政府绩效管理的法治问题，更是对政府全面行政法治化的约束要素。

(一)提高政府决策能力和落实政府职能的使命要求

政府决策是落实政府职能的前提条件，把政府绩效管理纳入法治化轨道，通过开展对公共政策的绩效评估，不断优化政府决策，使决策制度更科学、程序更正当、过程更公开、责任更明确。尤其是建立重大决策责任追究制度和责任倒查机制，政府绩效管理将会加大时间跨度，针对重大决策开展专项的政策评估，为政府决策总结经验教训提供了一个很好的借鉴。政府机构、职能、权限、程序和责任法定化以及权力清单制度的推行有助于开展绩效管理工作，通过绩效管理的法治化，使我国的绩效管理常态化、制度化。通过绩效管理及时纠正政府的不作为和乱作为，避免懒政、怠政，及时惩处失职渎职的行为。通过绩效管理压缩政府寻租的权力空间，减少部门假借公权对私权的侵犯。

(二)加快部门综合执法和规范公正执法的迫切要求

在深化行政执法体制方面，绩效管理将会发挥更大作用。首先是在推进综合执法之前，通过开展绩效评估合理配置执法力量，大幅减少一线执法队伍种类，实现相同领域内综合执法，探索跨部门综合执法。其次是在推进综合执法之后，通过全面的绩效管理，将有利于改进和完善综合执法的工作方法，进一步提高政府效能，落实好政府职责。严格规范公正文明执法是政府绩效评估的一个重要指标，执法全过程记录制度有利于开展政府绩效管理工作。总的来说，绩效管理法治化适应了新时期综合执法的趋势。

(三)全面推进政务公开和加强监督制约的现实需要

绩效管理的法治化和全面实施绩效管理将会推动决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。同时，政务公开也会提高政府绩效管理的水平和范围。特别是针对财政预算、公共资源配置、重大建设项目的批准和实施及社会公益事业等领域的评估，将会在更大范围内促进政府信息公开。可以说，绩效管理法治化的同时也在打造透明政府，让权力在阳光下运行。阳光政府建设的同时也满足了社会监督和舆论监督的外部条件，使外部监督更加有效。

二国外政府绩效管理法治化的经验借鉴

(一)美国：从1993年的《政府绩效与结果法》到2010年的修正案

1993年，联邦政府开展战略化的绩效评估模式，成立了国家绩效评审委员会。国会通过了《政府绩效与结果法》[1]，为联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律依据，政府部门大规模的绩效评估开始不断涌现。2002年，小布什将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具[2]。2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，围绕组织绩效的主要方面，设立绩效基准和等级评估标准。2010年国会通过《2010年政府绩效与结果法案修正案》[3]，法案要求联邦政府部门设定可衡量的绩效目标，加强部门间协调以避免重复性计划的出台，并将绩效进展在网站上更新和公开。

(二)英国：从1999年的《地方政府法案》到2003年的“全面绩效评估”

1999年英国议会通过政府提交的《地方政府法案》，该法案要求中央政府确定和地方政府本身必须达到绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”的形式评估地方政府是否达到要求和确定评估方式。2003年推行的地方政府全面绩效考核包括三部分：资源利用评价、服务评价和市政当局评价。其中前两部分进行年度考核，后一部分每三年考核一次。全面绩效考核由国家审计署具体负责。国家审计署根据法律法规以及中央对地方政府的具体要求，在充分征求官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上，提出地方政府绩效考核的框架结构和基本方案，并及时向地方政府和社会公布[4]。年终考核时，地方政府首先自评，然后由审计署复核，根据考核结果分别授予地方不同星级政府称号，奖励成绩优秀者，欠优秀者拿出整改方案并反馈整改结果。

(三)澳大利亚：从1992年的《基于绩效的支付协议法案》到1999年的《公共服务法》

澳大利亚的绩效管理分为两部分，前期从上世纪八十年代到九十年代中期，霍克政府一上台就面临着财政赤字和经济衰退的形势，为了加强财政预算，政府引入了绩效管理，在1992年颁布了《基于绩效的支付协议法案》。1996年总理霍华德命令国家审计委观察联邦政府的管理和财政运作，从而进入第二个绩效管理的阶段。联邦政府在1996年到1999年之间，相继出台了一系列关于公共领域的法律，如1997年关于联邦政府和企业财务报告和财务责任的《联邦机构和联邦企业法》，1998年正式将权责发生制作为政府会计制度原则的《预算报表诚信法》，1999年提出规定政府部门和人员绩效职责的《财政管理及问责法》[5]。1999年在肯定1992年《基于绩效的支付协议法案》的基础上，制定颁布了《公共服务法》，该法案明确了各支出部门的自由裁量权，从而为调动支出部门的积极性、提升公共服务的效能奠定了法律基础。至此，澳大利亚已经形成比较了完备的绩效管理法律体系制度。

三国内政府绩效管理法治化的现状

从上世纪90年代开始，我国的一些地方政府和部门引入了绩效评估的理念和方法，拉开了我国绩效管理的大幕。中央政府总结各地经验，于2005年明确提出要建立科学的政府绩效评估体系[6]。但是由于我国政府绩效管理法治化的水平比较低，在一定程度上影响了绩效管理的发展和应用。主要体现在以下几个方面：

(一)法治保障的缺失——没有形成完整的专门法律

目前，我国还没有形成关于政府绩效评估和管理的专门法律，涉及政府绩效相关的规定散落于法律条文和部门规章当中。如2004年国家商务部和外管局共同发布的《关于2004年境外投资联合年检和综合绩效评价工作有关事项的通知》，以通知的名义开展绩效评估工作在效力的层次而言，明显低于绩效立法的效力。法是治国之本，只有通过绩效管理立法的途径，才可以对行政主体和成员进行有效的评估。

(二)评估标准的失量——没有形成科学的指标体系

我国的绩效管理活动大多借助于上级政府推动，由于没有法规的限制，各地在设计评估指标体系的时候避重就轻，把部门容易达到或完成的项目指标比重扩大，把不易完成或者耗费大量人财物的任务指标权重设计更小。指标体系的设计偏重于经济发展，而涉及民生领域的指标明显予以弱化。政府在绩效指标的设计上随意更改，评估的结果成为部门政绩宣传的一个窗口，使得绩效管理流于形式。例如2013年福建省《2013年度绩效管理工作方案》才将预算绩效管理纳入政府绩效管理指标体系当中。在“2013年度省直党群部门绩效考评指标体系”和“2013年省政府工作部门绩效考评指标体系”中将预算绩效管理作为部门“自身建设”考核的重要内容，突出强调部门财政资金使用效益和效率[7]。财政预算属于重要的评估内容，却在近几年才出现省级政府的绩效评估管理中。而广西才在今年的区政府绩效管理中增加了财政预算绩效指标。

(三)评估主体的失效——没有形成以第三方评估为主的评估主体

我国绩效管理的评估主体都以政府自身为主，政府既是绩效评估的主体又是评估的客体。在评估报告中，通常强调的是政府做了什么，投入了多少，很少提及效用的大小。评估工作应该是独立的、客观的、公正的，自己评估自己本身就是制度的缺陷。后来政府开始引入第三方评估机制，评估的主体由政府自身转向另一个部门。我国的第三方评估主体大部分是与政府有着一定联系的科研院所和高校。虽然是第三方评估，但是这些机构存在着一种长期依赖的合作关系。而在我国真正的、独立市场化运营的绩效评估公司却没有分享到这块蛋糕。他们的评估是客观的，却没有市场。还有一些世界知名的评估公司和调查公司，政府部门也没有有效地用起来。

(四)评估工具的单一——没有借用大数据的统计分析

大数据的应用对公共机构是具有很高的价值的，大数据的核心在于预测。大数据应用到政府绩效评估当中将会对整个管理过程产生深刻变革。大数据理念有三大转变：要全体不要抽样，要效率不要绝对精确，要相关不要结果[8]。大数据的应用是填补了公民作为评估主体的一种应用。因为大数据分析的数据全部来源于网络，是人们对某一行政事务或行政行为的及时反馈。尤其在公共政策的评估上，依据大多数群众的意见汇成信息，借助大数据分析得出预测结果。政府绩效评估借助大数据分析将会是今后绩效评估的大方向之一。它的成本更低廉，评估更迅速、评估的结果最为客观。

四我国发展和建构政府绩效管理法治化的途径和建议

我国绩效管理已经大大扩容，必须通过改革来改进和提升绩效管理的制度化水平，进而增强政府的执政能力。

(一)及时制定专门法律，使政府绩效管理有法可依

人大代表要关注政府绩效管理的发展情况，积极向大会提交关于制定绩效管理的专门法律建议，使政府绩效管理有法可依、有章可循，避免政府在开展绩效管理的时候“各自为政”。政府绩效管理应该有一个明确的法律规范，要邀请相关领域的专家充分讨论，尤其是绩效评估指标体系的设定上，要根据部门职责分门别类细化绩效评估指标，设计好相关指标的权重。要根据政府行政的变化，适时修改相应的指标，使指标体系日渐科学。政府绩效的评估应该从内部评估更多地转向公共政策评估和依法行政评估，以结果为导向更多地关注行政效能。将政府绩效评估报告公开制度写入该法，加强公民和舆论媒体的监督，不断建设阳光政府和效能政府。

(二)以立法形式建立以第三方为评估主体的评估机制，使绩效评估更为客观

应该以法律的形式建立起以第三方为主体的评估机制，终结政府部门自己评估自己的时代。第三方评估主体应该进一步扩容，让更多的独立调查公司为政府服务。政府通过购买服务的形式向这些单位购买绩效评估报告，可以是部门内部的或公共政策的或是依法行政方面的评估报告。将国际先进的绩效评估机制引进来，培育我国绩效评估管理的产业化，鼓励绩效评估先引进来再走出去，使我国的绩效管理走在世界前列。鼓励更多的从事企业绩效评估的公司参与政府绩效管理，一大亮点就是可以充分借鉴和吸收企业绩效评估的优点，在企业绩效评估的经验中逐步完善政府绩效评估管理工作。

(三)把大数据应用列入该法范围，进一步丰富绩效评估方法

大数据应用会在政府绩效管理方面崭露头角，发挥其超强的评估判断和预测能力。因此，把大数据应用纳入到政府绩效管理的法律当中，是一种极富预见性的行为，这会进一步丰富绩效评估工具的种类。大数据的信息来源是群众在互联网的看法的综合，搜集到相关的信息就等于收到了群众的反馈意见，因此大数据的来源是基于广大群众的，这种“样本=总体”的调查方式比抽样调查要准确得多。大数据的应用确实有很多好处，但它的弊端也十分明显，普通群众缺乏必备的专业知识，尤其是在公共政策方面，里面夹杂着自身的利益偏好，因此大数据生成的绩效评估报告可以作为一种评估的参考，应该配合其他的评估报告一起使用。另外，大数据生成的绩效评估报告可能会发生国家机密的泄露问题。因此，在将大数据应用写入绩效管理法的同时，也应该重视大数据评估报告的泄密情况，应该以法律制度的形式保护好国家机密。

(四)以法律的形式确定评估报告成果转化为政府效能的持续改进

为了避免政府将政府绩效评估作为一种总结报告流于形式，必须用法律的形式确定评估报告成果转化为政府效能的持续改进，即以法的硬约束条件使政府绩效管理工作落实到实处。一旦出现政府部门不重视绩效评估成果的转化，可以按照相关的法律规定进行问责和处罚。要在绩效管理的法律中规定好落实绩效评估报告成果转化所必备的外在条件，包括人力、财务、物资等方面。可以对政府绩效评估后的整改措施进行二次评估，从而发现改进过程中的不足，再加以完善。因此，绩效评估工作可以在绩效管理当中针对专门的事项评估多次，持续追踪政府和部门的各项管理活动，使绩效评估达到最优，使绩效管理的效果达到最好。

参考文献：

[1]美国政府绩效管理模式简介[EB/OL].中国质量新闻网，2013-07-16.

[2]刘旭涛.当代西方国家政府绩效管理的发展和特点[N].中国纪检监察报，2011-01-14.

[3]美国通过《政府绩效与结果法案》修正案[EB/OL]. http://blog.sciencenet.cn/blog-379672-403661.html，2011-01-12.

[4]陈宏彩.英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义[J].国外社会科学，2007，(2).

[5]张俊伟.澳大利亚的绩效预算改革及经验[N].中国经济时报，2013-10-22.

[6]陈雪莲.政府绩效管理体制改革的制度环境和发展空间[J].天津行政学院学报，2011，(6).

[7]预算绩效管理正式纳入政府绩效管理指标体系[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn，2013-06-28.

[8]维克多·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

(责任编校：陈婷)

On the Legalization Path of Government Performance Management

PAN Shengjun, SHEN Shangjian

(Party School of Sichuan Provincial Committee of CPC ,Chengdu Sichuan 610072, China)

Abstract：China’s government performance management was introduced from abroad just several years ago. The legalization of government performance management is conducive to the realization of its designed function, which thus continuously provides impetus to the government reform. The scientification and standardization of government performance management need to be protected by laws, so its legalization is of great significance.

Key Words：government；performance management；legalization

作者简介：潘胜军(1980— )，男，湖南岳阳人，中共四川省委党校政治学教研部讲师，硕士。研究方向：政治学。沈尚建(1989— )，男，河北衡水人，中共四川省委党校政治学教研部硕士生。研究方向：地方政务管理。

收稿日期：2015-06-04

中图分类号:C936;D630.1

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)04-0038-03