建国以来养老保险制度的变迁与展望

周建华

（西安航空学院 思政部，西安 710077）

21世纪以来，老龄化速度在我国迅速蔓延，60岁以上的老人已经达到10%以上，我国进入老龄化社会，养老保险关乎每个公民的切身利益。自新中国成立以来，我国重新建立起养老保险制度并不断变革，至今已形成较为完善的社会保障制度，但还有许多不足有待提高。党的十八届三中全会后，国家逐渐出台了一些政策，新一轮的养老保险制度改革已然展开。

1 建国以来我国养老保险制度的变迁

养老保险制度是我国的一项重要社会保障制度。作为国家的重要制度，其发展经历了从无到有，现如今已形成城镇职工与居民、农村居民等相对完善的养老保险制度。

1.1 养老保险制度的创立（50年代）

我国养老保险制度历史悠久，早在《礼记·王制》中就有记载“凡养老，有虞氏以燕礼，夏后氏以飨礼，殷人以食礼，周人修而兼用之。五十养于乡，六十养于国，七十养于学，达于诸侯”。“尊老敬老”的传统由来已久。养老制度经过漫长的发展，近代以来受到西方侵略而发展受阻。新中国成立，党和政府高度重视养老问题，于1951年2月26日出台《中华人民共和国劳动保险条例》，在企业内部实施养老保险：“企业或雇主按职工工资总额的3%缴纳劳动保险基金，其中30%上缴全国总工会作为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹[1]。其问世标志着养老保险制度在中国再度重生。1953年又对《条例》进行修改，参保范围得到进一步的扩大，深入到工厂、矿场、交通事业、国营建筑企业等单位。到1955年，《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》相继问世，这些实施办法中明确规定了机关事业单位工作的人员退休待遇标准、工龄算法等方面内容，然而，企事业单位人员的退休标准并非一致，企业工人的养老金为本人工资标准的35%-70%，机关、事业单位工作人员退休金为50%-80%[2]。显而易见，这种企事业单位待遇标准的划分为后期养老改革埋下了隐患。

1.2 养老保险制度的探索发展（60年代末至80年代末）

文革时期，中国经济制度遭到破坏，社会保障事业也相应地受到影响，劳动保险基金被挪为他用，《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》问世并规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，养老保险由以往的社会统筹变为企业保险，其费用由企业全部支付，致使养老保险无法实施。在党的十一届三中全会召开后，经济建设为重心的发展目标在我国被重新确立，经济建设成为国家的重点，人们开始再度关注社会养老保险。为适应社会需要，国家制定并实施《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、离职的暂行办法》，一度被人们淡忘的养老又开始发展。这两部文件在《条例》的基础上进行了大量修订，其中将退休的待遇与条件作了一定修改，将以往按工龄决定退休待遇改为按革命时期（建国前）和革命工作（建国后）分别计算，退休条件也变为男60岁、女55岁。同时也对养老金给予一定的提升。这两个文件分别对党政机关、事业单位等群体的人员和集体所有制企业、事业单位工人的退休进行管理，以往的统一管理模式被打破，分立模式再度确定[3]。国家在1980、1982年又相继制定《关于老干部离职休养的暂行规定》《关于老干部离职休养制度的几项规定》，此时规定退休人员的养老金按离休时工资全额发放。我国目前的养老制度很多是沿袭此时的文件精神。

1.3 养老保险制度的转型期（90年代）

改革开放的深入发展，中国社会经济取得了重大成就，计划经济模式逐渐被打破，对外联系逐渐加强，我国经济发展的方向逐渐转变，党的十四大上提出社会主义市场经济体制的目标，养老保险制度的改革也再度引起人们的关注。1991年国家出台《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对养老保险中的缴费对象、比例进行改革。其中提出了国家、企业、个人三者相结合的新的缴费方式，缴费比例由职工工资的3%开始逐渐提高。同时，多层次的养老保险制度建立。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》成为养老保险制度改革的转折点。进一步明确城镇职工的养老金分别由企业和个人承担，“社会统筹与个人账户相结合”成为该时期养老保险制度改革的亮点，这为我国养老保险制度改革指明了方向。这种合理化发展方向也进一步明确了各自的责任。方向得到确定后，国务院颁布了《国务院关于调整企业离退休人员离退休金的通知》《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了将社会统筹和个人账户相结合，建立职工基本养老保险个人账户，这在我国的养老保险制度改革史上是一个重大的突破。

1.4 养老保险制度的改革试点期（21世纪以来）

进入21世纪后，社会主义市场经济的逐渐完善，我国经济得到了快速发展。鉴于人口基数大的原因，老龄化社会无法避免。为此，必须逐渐完善养老保险制度，积累资金以备养老之需。2000年，国家提出《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年规划的建议》：“加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”。这些规定进一步指明了我国社会保证体系改革的发展方向，进一步完善了养老保险制度，将个人缴费比例提至8%，并以个人缴费的资金建立个人账户，企业缴费不再纳入其内。基础养老金水平也提高至30%左右。从而进一步明确了资金的使用方向。2001年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》在辽宁进行试点。2003年，《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在十六届三中全会上得到通过，个人账户得到重视并逐步建立和发展，并与社会统筹相结合，进一步完善了我国养老保险制度。随后又在吉林、黑龙江等地推行试点方案。继续保持养老保险缴费率不变，而个体工商户、自由职业者和灵活就业人员比例适当调整。2005年国家出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。基本养老保险结构进一步调整，养老金计发方法进行相应改革。经过长期坚持发展，我国养老保险制度呈现多层次化。

2 现阶段我国养老保险制度存在的问题

2.1 公平性不足

现阶段我国养老保险因地域、身份、行业等因素的差异而产生了诸多的不公平。职业性质不同的人群因其参保类型的不同，最终在退休以后所享受的待遇也有所不同。一是城乡地区养老保险制度存在较大差异。我国农村地域广阔、人口众多的因素制约着农村经济的发展，与城市地区相比，农村经济发展水平滞后于城市地区，城乡之间差距较大。特别是东部沿海地区，经济发展水平远远高于广大农村地区，基于经济差异下的城乡养老保险，必然存在着不合理之处。如2011年推行的新农村社会养老保险，32643万人参与该保险，8525万人收到养老金，其中的支出养老金588亿，人均养老金仅为689.74元，而与同期的城镇相比，参保人数为28391万人，实际领取人如果以2/5算就有11356万，支出资金12765亿元，人均养老金达11240.75元。”[4]通过比较不难发现，农村地区的人均养老金还不足城镇的6%，城乡地区还存在较大差距。二是企事业单位养老保险制度不同。国家机关、事业单位工作人员养老金较为丰厚，而企业单位人员养老压力大。从2005年起连续十次提高企业的退休职业基本养老金，现阶段已达到月均2000元以上，然而新农保的仅有55元。据调查2013年的月均养老金，事业单位退休人员的是企业退休职工的1.8倍，机关人员是企业的2.1倍。

2.2 覆盖率较低

新中国建立后，国家出台相应的养老保险制度并不断地完善，时至今日仍存在着覆盖面不足的缺陷。与发达国家相比，我国的养老保险覆盖率还远远不足。在城市地区，我国的养老保险主要针对机关、事业单位等部门，虽然在非公有制企业就业人数占据总人数的一半以上，但养老保险却未能有效覆盖。据相关数据显示，在国企、集体企业、外企、私企参与养老保险的比例分别为99%、70%、40%、20%[5]。同时国有企业和集体企业的养老负担也日益沉重，如2008年我国城镇就业人数为3.02亿，参保人员为1.66亿，城镇地区参保人员占就业人数的54.9%，农村参保人数为5595万，仅占人口总数的11%。由此可以看到，城镇地区养老覆盖率仅占一半，在农村地区还只占参保人数的1/10，与西方发达国家相比，还存在着较大的差距。绝大多数人未能享受到老有所养的权利。作为社会主义国家，实现人民的基本权利，保障人民的基本生活是国家的重要任务。我国的社会养老保险覆盖率有待进一步提高，使更多的人民享受社会保障的权利。

2.3 统筹层次低

现今全国约有两千多个统筹单位，在资金流量的收支核算方面真正做到省级管理的仅有不足5个省份，县、市级的统筹层次仍占绝大多数。这就造成其运行过程中因省级调剂力度不足而降低其实效，造成养老保险金基本上还处于分散统筹状态，地区畸形发展，进而制约着养老保险制度的效率。低统筹层次进一步加剧了中国社保碎片化，使养老资金未能发挥到实处。在我国存在的城镇职工基本养老保险制度、新农村社保制度、机关事业单位退休养老制度等养老保险制度，在一定程度上阻碍了城乡人口流动，未能实现真正互助共济的作用。且各制度之间各行其是，既无法达到全员覆盖，也不能使各制度之间实现真正的链接。只有提高统筹层次才能减少养老保险基金的风险源，发挥其应有的作用。

3 养老保险制度改革的方向

养老保险制度改革可以看成一个复杂的系统工程，顶层设计与统筹谋划十分重要。以往我们在养老保险制度上，总是哪里出问题改哪里，并未有全局策略。此次改革就要突破以往的限制，在统筹规划的基础上，依靠国家的支持，从民众最为关注的实际问题入手，建立更为完善的社会养老保险体系。在改革过程中，需要明确以下几点内容：首先，改革应该以全覆盖为导向。让更多的人能够进入养老安全网之中。人人享有基本社会保障是改革的主要目标，应通过各项政策引导民众参与到社保之中，并出台相关政策给予保障。争取在20年代我国参保人数达到10.5亿人，实现95%的覆盖率。其次，制度并轨是改革的大方向。建国以来由于历史原因形成了双轨制的社会保障，从现代化发展和目前我国的国情看，双轨制的改革是大势所趋。人力资源和社会保障部副部长胡晓义说到中国养老保险制度的发展是“螺旋式上升”。经历了“单轨制”“双轨制”“并轨”制到最后的统一。最后，重担大家挑是改革的重要目标。现今我国的养老保障，国家、企业是大头，面对老龄化社会的局面，政府财政支出过大影响着国家的长远发展。为此，在国家适当支出的情况下，应调动各方力量完成养老任务。与此同时，鼓励公民个人去建立储蓄性养老保险以备养老之需。

4 养老保险制度改革的探索

4.1 城乡养老并轨的实施探索

2014年以来，国家相继颁布一系列政策，城乡居民基本养老保险制度统筹方面加快了前进步伐，国家组织相关专题研究，并出台《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，这将成为进入21世纪后，我国在养老保险制度改革中的重要转折点。其中的新农保与城居保制度的统一是重要决定。为配合这一制度的合并，国家专门制定辅助法案《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。这些养老保险制度法案的实施，促使我国养老保险制度朝着更加公平、规范的道路上发展，打破了以往长期存在的城乡壁垒及不公平现象。

据统计，在我国参加新农保、城居保的人数达到5亿人以上，此外的城乡居民也能享受到相应的社会保障。

新农保同城居保的统一，并非简单地机械相加，这是国家在对以往社保改革经验总结的创新。目前我国改革在坚持“三个不变”的前提下，进一步促使二者的结合，实现“城乡居民基本养老保险”，完成“四个统一”，摆脱停留在制度命名的层次上。我国实施的城乡居民养老保险制度统一，并非参保人在养老金的领取上均等化。根据国家改革方案，我们将采取一定的激励机制，实行长缴多得、多缴多得，在国家所支付基础养老金外，个人缴费年限和缴费数额是个人养老金待遇的重要因素，这项改革充分显示了制度的统一性和政策的灵活性。

4.2 机关事业单位养老改革探究

目前，我国公务员、事业单位的人员达到3700万之多。机关事业单位的养老保险制度改革是其中的难点。机关事业单位与企业的职工在建国后就实行不同的养老保险制度，这两种制度的待遇也不同。机关事业单位属国家或单位养老，而企业的养老保障则是依靠社会养老保险。这种双轨制影响着社会发展，改革迫在眉睫。2014年成为历史上改革的重要转折年，养老保险改革在机关事业单位取得重大突破。政府工作报告中把“改革机关事业单位养老保险制度”定为政府工作的重要部分，相关部分正在研制新的改革方案。《事业单位人事管理条例》在国人的关注下最终问世，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”是其重要成果。其中反映出建立社会养老保险制度将成为本次改革的总目标，企业和机关事业单位人员将纳入到同一个体制之下实施养老保险，他们的缴费义务和养老保险权益是相同的。

基于本次改革，国家提出了相应的解决措施。一是建立养老基金池。由国家在合理的调研基础上制定一定的养老缴存比例，机关事业单位与个人可以根据这个比例缴纳，从而实现社会统筹互济。为弥补个人养老金的不足，居民个人可以根据需要建立养老保险个人账户；二是建立职业年金制度。此项制度主要用来补充机关事业单位养老，按照相关规定，建立个人账户，资金来源于单位与个人的缴费，用来保障人员的养老。现如今在深圳已经进行大胆尝试，对新进公务员采取该项政策，每月按照相关比例收取职业年金，解决其退休后的养老问题；三是完善激励机制与待遇调整机制。国家通过基础养老金和个人账户养老金的结合，公民在退休以后享受的待遇和公民个人在平时的缴费多少与年限密切相关。该政策还要符合时代变化特征，在物价变化之际相应地调整养老金，从而进一步提高我国养老保障水平。

［1］胡晓义.我们为什么要搞养老保险——关于中国养老保险制度历史、现实和未来的思考［J］. 中国社障，2001（12）：5-8.

［2］叶静漪.中国养老保险制度研究——立法进程、改革现状和立法思考，北大法学文存：第五卷［M］. 北京：法律出版社，2002.

［3］郑秉文，高庆波，于环. 新中国社会保障制度的变迁与发展.载社会保障绿皮书［M］. 北京：社科文献，2010.

［4］中华人民共和国人力资源和社会保障部［N］. 2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报,2012-06-05（1）.

［5］郑功成. 中国社会保障论［M］. 武汉：湖北人民出版社，1994 .