吉林省农村残疾老人集中供养服务存在的问题及对策分析

孟丽君，陈立行

（1.长春大学 人文学院，长春 130022；2.关西学院大学 社会学系，宾库 西宫 622-8501）

目前吉林省共有190余万残疾人，其中农村残疾人104.9万人，占全省残疾人总数的54.32%[1]。《中华人民共和国残疾人保障法》第四十九条规定：“地方各级人民政府对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。残疾人供养、托养机构及其工作人员不得侮辱、虐待、遗弃残疾人。”残疾人托养和托养机构的概念由此出现。经过几年的努力，我国残疾人托养服务工作已经形成了三种主要的服务形式，即集中供养、日间照料和居家托养。2013年，课题组对吉林省农村残疾人养老情况进行了专项调查，走访了双阳、梨树、大安、农安、辽源、松原等12个农村社会福利服务中心，现仅就吉林省农村老年残疾人集中供养服务存在的问题及解决对策阐述如下。

1 老年残疾人集中供养服务现状

1.1 依托现有养老机构集中供养

集中供养，一般是指通过政府或者社会力量在乡（镇）建立的养老机构，将符合条件的老年残疾人集中在一起供养。规范的集中供养机构能够为老年残疾人提供完善的生活照料和专业性较强的康复养护、精神抚慰等综合性服务项目。但是，专门的残疾人托养服务机构不仅运营成本较高，而且对人员编制、资金等都有较高要求，对于吉林省这样一个经济欠发达省份，目前不可能每个市（县）、乡镇都建立这样的残疾人专门托养机构。事实上，吉林省农村没有公办残疾人托养机构，老年残疾人的集中供养服务都是依托乡（镇）的社会福利服务中心实现的。吉林省农村敬老院大多始建于上世纪六七十年代，物质条件极差。2002年，吉林省在全国率先开展农村社会福利服务中心建设工作，2013年，全省由乡镇政府投资兴办的农村社会福利中心628个（基本每个乡镇1个）[2]。这些农村福利服务中心的首要功能就是为集中供养的五保老人提供吃、穿、住、医、葬等基本生活保障。目前，吉林省福利中心在养的2.7万名五保老人中，能自理的残疾人7971人，占在养总数的30%；完全不能自理的失能老人5920人，占在养总数的21%；患有精神方面疾病的老人有838人，占总数的3%，平均每个福利中心有1.4名精神病老人[3]。由此可见，吉林省对残疾老人的供养是通过农村社会福利服务中心实现的（见图1）。

图1 吉林省农村社会福利服务中心残疾老人供养情况

1.2 集中供养范围与五保制度相结合

早在建国初期，我国就建立了五保供养制度，对缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡以及残疾的农业生产合作社社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。《吉林省农村五保供养办法》第六条规定，取得农村五保供养待遇，必须符合的条件包括：残疾人或者年满60周岁以上的老年人，无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力。农村五保供养对象可以自愿选择集中供养或者分散供养。集中供养的五保对象，由农村五保供养服务机构统一提供供养服务。由此可见，凡是符合农村五保条件的残疾人只要自愿选择集中供养就可以在当地乡（镇）社会福利服务中心接受集中供养服务。这种集中供养与五保制度的统一，在经济落后公共服务资源贫瘠的农村确保了最困难的残疾人群体的老有所养。目前吉林省共保障农村五保供养对象11.9万人，实现了应保尽保。其中集中供养五保对象3.3万人，实现了农村老年残疾人五保供养全覆盖。[4]

1.3 集中供养经费保障得力，补贴标准有所提高

《吉林省农村五保供养办法》第二十七条“集中供养五保对象的供养经费，由县级人民政府财政部门根据其与同级民政部门共同核定的数额，于每月月初，通过财政社会保障补助资金专户，直接拨入五保供养服务机构账户，实行专户管理，独立核算。”《吉林省农村社会福利服务中心管理办法》第二十九条“农村社会福利服务中心集中供养资金（生活费）应当按照县级人民政府公布的集中供养标准执行，由县级政府财政列支，并及时拨付农村社会福利服务中心。集中供养资金是指用于农村集中五保供养对象的基本生活费用，主要包括吃、穿、医、葬（教）等费用。”集中供养的五保供养经费由县（区）民政局直接拨付给各福利服务中心，确保了五保供养经费及时足额到位。2006年起，吉林省五次提高五保集中供养标准，2008年人均保障标准提高到2700元，2010年提高到3900元，2014年提高到4200元（见图2）。从2014年起，民政部门筹集资金实现五保对象新农合医保新农保“零负担”全覆盖，民政部门筹集资金还为五保供养对象积极落实农村医疗救助，不足部分由各乡镇从财政自有经费中给予安排。

图2 吉林省五保供养资金标准增长比较

1.4 集中供养机构居住环境整体良好

吉林省农村社会福利服务中心建筑总面积为98万平方米，建筑面积在2000平方米以上的有299所，占总数的50%；建筑面积在1000平方米以上2000平方米以下的有253所，占总数的42%；1000平方米以下的有45所，占总数的8%。全省597所农村社会福利服务中心有262所为楼房建筑，占总数的44%；有335所为平房，占总数的56%（见表1）。全省597所农村社会福利服务中心中，以暖气取暖的有461所，占总数的77%；目前仍以传统煤炉方式取暖的有136所，占总数的23%[4]。课题组走访的福利中心基本都建设了标准厨房、安全灶和食品安全设施设备。配有标准的老人餐厅、活动室、室内卫生间。设置了洗浴室、阅览室、医务室，满足供养对象的基本生活需求。

表1 吉林省农村社会福利服务中心建筑面积比较

2 残疾老人集中供养存在的问题

2.1 集中供养范围狭窄，供需矛盾突出

《五保户供养条例》和吉林省《社会福利院管理办法》规定，能够在福利中心供养的老年残疾人必须符合五保户的条件，其他老年残疾人只能是传统的家庭养老，即由家庭成员养老。这就需要残疾人子女、亲属有经济能力、精力能力和照顾意愿方能实现。目前吉林省农村65岁以上的残疾人82%在家庭养老，其中养老困难最大的当属重度残疾人和精神病人。农村残疾人家庭多为低收入贫苦家庭，吉林省残疾人状况监测数据显示，2013年吉林省农村年人均可支配收入9621.2元，高出农村残疾人2072.2元。尽管重度残疾人享受保费全免的新农合医保、新农保和农村最低生活保障2100元/年的补贴，但是重度残疾人养老有其特殊需求，养老支出高，如专人照料、无障碍环境、辅助器械的购买和维护等，在家庭经济困难和护理功能明显不足的情况下，重度残疾人都有到社会福利院享受集中供养的愿望和要求，但是他们不符合五保对象条件，被挡在社会福利院门外。

2.2 集中供养补贴标准没有体现对残疾老人特殊关爱

目前吉林省农村福利服务中心在养的2.7万名五保老人中，能自理的残疾人占在养总数的30%；完全不能自理的失能老人占在养总数的21%；患有精神方面疾病的老人占总数的3%。相对福利中心而言，五保保障是一个普惠政策，没有对残疾人特别是重度残疾人养老的特殊资金保障，如肢残人代步轮椅的购买和维修、假肢购买和维修等等；重度残疾老人的专人护理和耗材；精神病老人医药费等。总之，在相同的补助标准的前提下，在相同的日常生活标准下，老年残疾人比健全人还有更多的医疗、护理和康复费用的支出。但是由于现阶段对农村老年残疾人集中供养还是依托五保制度，政府拨付给福利服务中心是按供养人数统一按一个标准拨付，这势必加重了福利中心的负担，降低了对老年残疾人的服务标准和水平。

2.3 集中供养缺少残障服务内容和标准

农村社会福利院对五保老人的服务主要是日常生活照料，服务项目多为环境卫生清扫、被褥床单清洗、饮食安全卫生、洗发剪发等等。而残疾人养老服务应该具有综合性特点，不仅仅需要日常生活照料还应该涵盖医疗保健和功能康复服务、精神抚慰等，这些都应该明确落实在服务项目和服务标准上。由于农村福利中心不是专门残疾人福利机构，其保障对象是五保对象，加之缺少经费和专业人员，没有规范的服务项目、服务标准和考核办法。比如，对肢残老人没有功能训练场地和功能训练服务；对视力残疾老人没有盲文阅读服务项目；对失能老人没有压疮预防服务设施等。

2.4 集中供养服务人员专业能力低

《吉林省农村社会福利服务中心管理办法》规定，农村福利服务中心的服务人员由福利中心聘任，县级人民政府民政部门应当对农村社会福利服务中心工作人员进行业务培训，考核合格的，准予上岗服务。基本上对福利中心服务人员没有设置入职门槛。福利中心服务人员的职责就是照顾老人的日常起居，卫生清扫、饮食服务以及对残疾老人的护理等。目前吉林省福利中心服务人员大部分由公益岗位人员构成，与在养老人人数总体比例为1∶13，平均每月工资为1000元，没有三险一金，由于工作地点所处农村环境差，加之工作量大、工资待遇低，福利中心很难招聘到专业人员。课题组走访的十余所福利中心现有服务人员无一人持有专业护师、康复技师资格证，他们文化程度普遍偏低，多为初中毕业，多数人没有《养护员资格证》。入职前上岗培训多则3个月少则3天，培训的内容是最基本的日常生活照料常识。因此他们只具备一般的饮食起居保障，服务技能和专业知识较差，缺乏残疾老人心理学、医学知识，无法做好聋哑人、精神病人、重度残疾老人的专业护理照顾，面对他们心理障碍引发的病症不能及时发现和妥善处理。

3 改善老年残疾人集中供养服务的对策

3.1 适度放宽供养范围，优先供养特困对象

农村社会福利院属于福利性质，保障对象是五保对象，接受残疾老人能力有限，地方政府财政能力也无法满足所有残疾老人集中供养的需求。我们在调研中发现， 农村五保对象除了福利中心集中供养外，还有部分人选择了居家供养方式养老。吉林省近600所农村社会福利服务中心，空床率在40%左右，存在一定的资源闲置现象，就场地而言还有接纳供养人员的条件（见图3）。因此，政府应当支持社会福利中心改善设施条件，在满足五保对象集中供养需求的前提下，将非五保对象但是存在家庭供养困难的重度残疾老人和智力残疾、精神残疾老人纳入集中供养范围。因为这类残疾老人没有自救能力，在其家庭应对能力不保的情况下，如果政府不提供保障和服务，他们的基本生存就面临危险，所以政府应当给予特别帮助。

图3 吉林省农村社会福利服务中心床位使用情况比较

3.2 拓宽资金来源，提高残疾老人生活质量

农村福利中心集中供养的残疾老人养老支出高出其他五保对象是不争的事实。只有提高供养资金标准，才能切实保障他们的养老质量。试想如下措施可实现这一目标：①政府负有残疾人生活保障的责任，因此应当在五保供养的统一标准外，对残疾老人按供养人数增加医疗康复照顾性补贴并随着本地区经济发展适时提高；②社会福利院挖掘自身潜能在自营经济收入中提取一定比例专门用于残疾老人特需支出；③加大善款募集力度，动员和引导企业、个人、民间组织等社会力量参与扶老、助残，不断改善残疾老人的供养环境和生活状态。

3.3 规范残疾老人服务体系，提升服务质量

服务体系是个较繁琐的概念，但至少应包含三个方面，即服务项目、服务标准、考核办法。残疾老人是福利中心供养对象中特殊的困难群体，为保障他们的生存质量应当针对残疾老人的特点设计规范的服务体系。首先，从服务项目来讲，针对不同残疾类别建设无障碍的生活场所，符合残疾人行动和休闲的需要，制定具体的服务内容和科学的服务流程。如对截肢的残疾老人安装义肢进行增大肌力和活动范围的功能训练；对盲人备有声音记录器等。其次，从服务质量来讲，要有明确服务标准。如对重度卧床残疾人护理要做到四无：无压疮、无坠床、无烫伤、无跌伤；精神抚慰方面的，应规定具体的交流方式、次数、时间等。最后，要建立严格的考核制度。如建立工作人员业务档案、服务记录、投诉信箱、奖惩办法等，完备的服务体系既是规范服务人员的职业行为也是残疾老人生存质量的保证。

3.4 因地制宜、多途径提升服务人员专业能力

在农村社会福利服务中心，影响残疾老人生存质量的要素之一就是服务人员的服务水平，即综合的职业素养。农村不尽人意的生活环境、低于平均工资水平的工资待遇，这些问题在短时间内不可能有太大的改善，因此，很难吸引专业人才来福利院所在地安家落户。

如何建设一支能有效服务残疾老人的从业队伍？以下三种途径可供我们尝试。第一，本着从实际出发，因地制宜组织培训。养老机构要针对所有服务人员建立定期和不定期培训制度，结合残疾老人实际需求制定培训内容、聘请专业讲师、规范结业考核，将培训成绩纳入服务人员工作业绩评定范围，通过培训提高从业人员的服务本领和专业技能。第二，从现有从业人员中挑选爱岗位、肯学习、有高中文化程度的人员，到大专院校进修社会学、心理学、医学等，提高他们的专业知识和专业技能，培养其成为福利中心的业务骨干。第三，与本地区大专院校的社会工作专业、医护专业、特殊教育专业建立合作关系，成为这些专业的校外实习基地，为师生提供科研和专业实习岗位，用先进的服务理念、新的专业技术影响带动从业人员。第四，建立志愿者机制，吸引愿意为残疾人服务的专业技术人员提供志愿服务。志愿服务不仅缓解了福利中心专业服务的不足，而且传递社会的正能量，从服务思想到服务技能都是一个好的带动。第五，发挥残联职能，建立专业技术骨干轮岗制度，要求中心城市残疾人专门福利机构专业人员定期到农村社会福利服务中心轮岗，并形成一个长效机制，这势必能推动农村福利中心的服务质量。

［1］吉林省农村残疾人扶贫工作成效显著［EB/OL］.（2014-04-25）［2015-01-12］. www.jl.gov.cn.

［2］2013年吉林省养老服务业发展报告［EB/OL］.（2014-08-13）［2015-01-12］. http://www.jldrc.gov.cn/zdzt/cjfwykysfz/dytl/201408/t20140813_4782.html.

［3］梁军，李贵，刘坤. 关于全省农村社会福利服务中心发展情况的调查报告［EB/OL］.（2015-01-21）［2015-03-01］. http://mzt.jl.gov.cn.

［4］吉林省农村五保供养事业发展报告（2006-2010）［EB/OL］.（2011-09-03）［2015-03-01］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-09/03/c_121962691.htm.