论民族地区教育优先发展政策的转型及其实现

2015-02-20胡雪芳

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2015年4期

关键词：能动性差距少数民族

李祥，胡雪芳

(1.贵州师范大学经济与管理学院，贵州贵阳550001；2.西南大学教育学部，重庆400715)

论民族地区教育优先发展政策的转型及其实现

李祥1，胡雪芳2

(1.贵州师范大学经济与管理学院，贵州贵阳550001；2.西南大学教育学部，重庆400715)

由于西部民族地区与东部地区教育发展不均衡，缩小教育差距一直成为民族地区教育优先发展政策的着力点，经过长期努力已取得明显成效。而在新的历史时期，缩小教育差距需要面对教育差异的现实诉求，基于尊重教育差异的现实考虑，当前民族地区教育优先发展政策正处于资源配置从资金投入向优化配置转变，教育倾斜政策从优惠性向特殊性转变，教育权利保障从单一性向多样性转变，以及教育目标同质化向多元化转变的转型期，这是民族地区教育发展阶段性特征、目前的复杂形势和政策实效等推动的结果，可以说，适应教育差异是民族地区教育优先发展政策转型的切入点，而这需要充分发挥地区能动性。优化充分发挥地区能动性的政策路径，需要通过民族自治地方的区划改革和教育行政体制改革、外部帮扶机制改进、建立健全相关法律等途径，进一步发挥民族地区自治机关履行教育法律责任的主动性和积极性。

民族地区；教育优先发展；缩小教育差距；教育差异；政策转型；地区能动性

党的十八大提出要“加快民族地区发展，保障少数民族合法权益”，教育作为民族地区社会经济发展的全局性、基础性和先导性事业，是实现民族团结和共同繁荣的重要保障。近年来，国外民族矛盾和冲突事件频发使我们逐渐认识到，民族间文化差异、社会经济发展差距等问题是威胁当今世界国家统一和地区稳定的重要原因。当前，伴随社会经济发展转型的趋势，也出现了少数民族国家认同弱化、权利诉求增强且维权极端、民族分离思想抬头等态势。虽然通过完善民族教育政策法规，保障民族地区教育优先发展，是民族教育发展的经验总结和时代需要，但是面对缩小教育差距的政策着力点与民族地区教育差异的现实诉求，民族地区教育政策如何实现民族地区教育发展过程中民族利益与国家利益的协调统一发展、民族文化传承与社会经济发展的双重契合，值得我们深入探究和思考。

一、缩小教育差距：民族地区教育优先发展政策的着力点

民族地区教育优先发展政策问题的特殊性，是由教育的相对独立性、前瞻性等特征，少数民族教育为社会经济服务、文化传承及促进少数民族个体全面而自由的发展等多重目标决定的。从当今世界普遍存在的国家形态即民族国家角度看，教育平等一直是民族地区教育优先发展、少数民族教育权利实现以及多民族国家全面发展目标定位的价值诉求，我国《宪法》《民族区域自治法》《教育法》以及许多省市(自治区)的民族教育条例，无不把教育权利平等放在价值位阶的首要位置。这反映在政策实践层面，就是将缩小教育差距作为民族地区教育优先发展政策的着力点，通过相应的政策法规对不同主体教育权利义务关系的确定，保障少数民族受教育权，并积极为其创造平等的受教育机会，增加其教育成才的机会。

(一)缩小民族地区教育差距问题的提出

长期以来，我国教育发展不均衡的问题突出反映在东部与西部特别是西部民族地区的差距上。在中华人民共和国成立后的30年，我国民族教育事业发展过程中面临的最大问题是教育资源短缺。改革开放以后，虽然民族地区教育优先发展的意义和价值已得到社会各界的广泛认可，但因受到社会经济发展诸多原因限制，这一问题并没有得到很好解决。东西部特别是东部与西部民族地区教育差距集中体现在基础设施建设、教育经费投入、师资力量，学生教育背景、学习环境、教材课程取向等许多方面，以教育经费投入为例，有学者以2001年统计数据分析发现，西北五省区(新疆、宁夏、青海、甘肃、陕西)与东部五省市(北京、上海、浙江、江苏、广东)省级教育拨款的差距是4.86倍，其中拨款最低的宁夏回族自治区与拨款最高的上海市绝对差距高达19.46倍[1]，经过多年努力，许多西部民族地区的教育发展水平仍然处于全国的末端，而教育差距较大直接导致少数民族教育机会较低。根据王善迈(2013年)等人研究结果表明，2009年我国教育发展指数排列前五位的仍然是上海、北京、浙江、天津、江苏等几个东部省市，甘肃、西藏、云南、贵州则分别列居后四位。通过对教育机会的分析(主要是考虑学前教育、义务教育、高中教育及高等教育毛入学指数)发现，2009年我国教育机会指数排名后四位分别是青海、贵州、云南、西藏，全部是少数民族聚居地[2]。

(二)缩小教育差距对民族地区教育优先发展的意义

通过缩小教育差距改变民族地区教育不利现状，既是对民族地区社会经济发展水平正确定位的结果，也是教育优先发展战略和民族地区教育法制建设的需要。一方面，缩小教育差距可以充分实现教育在促进社会发展和个体社会化方面的重要价值。少数民族教育的落后是民族地区发展历史、地理环境及社会经济相对不利造成的，也是部分少数民族教育思想观念滞后间接导致的结果。教育的功能和价值体现在人与社会两个方面，学者注意到“教育的社会发展价值(外在价值或工具价值)制约着人的发展价值(内在价值或本体价值)的方面，也看到了人的发展价值在社会发展中的重大作用”[3]，通过缩小教育差距的政策实施，可以使处于不利地位的受教育者或教育群体从起点、过程和结果上充分享受接受教育并由此实现自身价值的平等机会，进一步将教育的社会价值内化为个体本体价值，将教育促进人发展的内在价值外化为社会价值，实现人与社会的和谐发展。

另一方面，缩小教育差距也是保障受教育权作为基本人权的本质要求，体现了教育公益性，符合依法治教的时代需要。改革开放初期，我国教育资源相对不足，穷国办大教育的能力有限，因此在教育利益分配问题上多采取精英主义、区域优先、效率至上的价值取向，由此也衍生了东西部地区教育差距问题。但是，随着社会经济的进一步发展，人们逐渐认识到教育公益性特征决定了教育政策在公平与效率之间必须公平。同时，受教育权是基本人权，“法律面前人人平等”的法律原则及诸多国际公约决定了教育政策应将缩小教育差距，实现教育平等放在价值位阶首位。我国《宪法》明确规定“法律面前人人平等”，这一原则深刻影响教育政策法规的价值取向，从当前教育政策法规相关文本规定事项来看，促进教育均衡是其规定的核心内容，特别是《义务教育法》第六条明确提出“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，之后许多教育政策以缩小教育差距，促进教育均衡为切入点在经费投入、师资配置、基础设施建设等诸多方面予以民族地区优惠或倾斜。与此同时，《世界人权宣言》《消除一切形式种族歧视国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约也对民族平等特别是教育文化平等予以确认，成为我们民族地区教育优先发展政策价值选取的重要缘由。

(三)缩小民族地区教育差距的政策内容及评析

进入21世纪后，在教育优先发展理念的引导下，借助西部大开发、兴边富民、扶持人口较少民族发展、连片特困地区扶贫开发等一系列推动民族地区社会经济政策的良好机遇，民族地区教育发展面临新的发展机遇。近些年来，党和政府缩小民族地区教育差距的主要做法包括：第一，明确优先地位，教育资源配置倾斜。教育十二五规划明确提出“优先支持民族地区教育发展”，党的十八大进一步提出要“将教育资源向民族地区倾斜，促进民族地区经济社会又好又快发展”，进一步明确了民族地区教育优先发展的战略地位；第二，通过教育优惠政策加大少数民族人才培养力度。除了一直执行的少数民族高考减分、内地西藏班、新疆班等外，还逐渐实施了少数民族骨干计划、对口帮扶计划、免费师范生计划(多数来自民族贫困地区)并大力发展民族地区师范教育，为民族地区教育发展培养人才；第三，通过教育扶贫，调动地方政府的积极性，实现教育为社会经济发展目标。例如，2013年国务院转发的《关于实施教育扶贫工程意见》中提出“集中连片特困地区要加快教育发展和人力资源开发，到2020年使片区基本公共教育服务水平接近全国平均水平”目标；此外，缩小教育差距的具体政策还体现在双语教育落实、民族地区义务教育均衡化推进、民族高等教育与职业教育发展、民族地区教育信息化推进、少数民族教材开发、民族教育法制建设等诸多方面。

应该承认，党和政府在缩小民族地区教育差距方面采取的政策取得了较大成绩，许多民族教育政策的实施对民族地区人才培养、教育权利保障及社会经济发展都起到了极大的促进作用。根据教育部统计，自2004年少数民族骨干计划开始实施后，少数民族研究生数从2004年3.3万增长到2012年的99 411人，所占研究生比从2004年的4.02%增长到2012年的5.78%[4]。特别是2012年我国实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，通过教育资源重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜，教育公平取得明显进步。但是在新的历史时期，基于民族地区之间经济文化发展水平的差距、少数民族教育需求增加且存在目标差异等现实因素，民族地区教育发展呈现更加复杂和紧迫的形势，缩小教育差距作为民族地区教育优先发展政策的着力点，需要面对教育差异的现实诉求，以此为基点构建符合少数民族教育新期待、新需求，顺应少数民族教育变化规律的政策实践创新框架。

二、教育差异：民族地区教育优先发展政策转型的现实诉求

(一)尊重教育差异：民族地区教育优先发展政策转型的内容及其原因

当前，民族地区教育优先发展战略已成为社会共识和自觉愿望，但伴随社会经济发展转型，城镇化进程加快，缩小民族地区教育差距已不是简单的经费投入、人才培养、对口帮扶等问题，在新的历史时期，民族地区教育发展具有特殊性。我们认为，缩小教育差距作为民族地区教育优先发展政策转型的着力点，应充分考虑民族文化多元化、教育需求多样性、地理环境差异性等影响因素，以教育差异为切入点，避免教育优先发展的同质化倾向。因此可以说，民族地区教育优先发展政策转型，其内容就是指基于教育差异的现实诉求，资源配置从资金投入向教育资源优化配置转变，教育倾斜政策从优惠性向特殊性转变，教育权利保障从单一性向多样性转变，以及教育目标同质化向多元化转变。

1.这是由民族地区教育发展的阶段性特征决定的。近些年来，民族地区教育经费逐渐增加，许多民族地区教育资源浪费的问题屡见报端，例如一些希望工程学校没有发挥作用，竟然变成了养鸡场(参见媒体对贵州省凯里市龙场镇和贵州省织金县三甲乡希望小学废弃的相关报道)。此外有事实表明，增加教育经费并不一定能改善民族地区的教育状况，例如《科尔曼报告》(1966年)就对“增加教育经费来扩大贫困地区儿童及少数民族儿童的受教育机会”观点提出了质疑[5]，直接促成相关政策的转变。民族地区教育发展条件的大大改善和国家教育优惠政策的进一步落实，资源配置已从资金投入向教育资源优化配置转变。

其次，这是由当前民族地区教育发展面临的复杂形势决定的。在社会转型关键时期，民族地区教育发展具有特殊性和紧迫性。在工业化和城镇化的进程中，“梯度发展战略形成了中国城镇化进程的梯形特点”[6]，少数民族集中地西部城镇化水平明显低于中西部，但在工业化与城镇化背景下，民族地区教育发展还要面对少数民族流动性加强、民族地区教育立法意识提升、部分民族地区民族分离思想抬头，一些少数民族国家认同弱化等现实因素，正如有学者所言，“改革开放以来现代化的强烈冲击以及国家和社会对少数民族传统文化着力弘扬的双重作用，使当前少数民族传统文化呈现出复兴、衰退和变异并存的状况；而随着现代化进程的推进，尤其是西部大开发的实施和中国加入WTO的完成，这种状况将持续存在并加剧或扩展”[7]。民族地区教育优先发展已不是仅仅满足民族地区教育与全国同步发展这一目标，民族地区各类教育发展存在的课程脱离学生生活经验、少数民族文化适应性难度增加等不同问题，少数民族教育需求的增加和多样，民族地区教育在促进地方社会经济发展、维护少数民族文化和少数民族学生教育权利、促进民族统一和国家认同等方面都有不同的要求和目标，因此当前民族地区教育优先发展政策对教育权利保障已从受教育权这一单一性向权利多样性转变，以及教育目标同质化向多元化转变。

第三，这也是对民族地区教育优先发展政策实效性深刻反思的结果。以往民族地区教育发展是以优惠性政策倾斜体现出来的，仅仅依靠基础设施建设和加大经费投入，造成了一些人“等靠要”的思想，也没用对民族地区的教育问题和其他汉族贫困地区进行区分和不同对待，造成了各地教育发展的同质化倾向，民族地区大中小学校课程设置、办学模式等均未体现出自身特色和优势。例如，海南省在民族地区实施的教育移民，把少数民族地区条件差的学生“整体迁移至教育资源相对优越的乡镇和县城就学，通过整合民族地区教育资源，提高少数民族学生整体素质，以此达到教育扶贫之目的”[8]，但是这种外力助推方式在发展民族文化、促进民族地区教育发展方面则显得无力。近些年来，一些学者出于对民族地区教育法律在保障教育平等、文化传承和促进地方社会经济发展等方面存在的问题及根源的深入思考，对民族地区教育优惠相关法规政策的实效提出质疑，张诗亚(2010年)认为“简单地以民族身份为政策制定的主要依据，其结果是真正需要照顾的少数民族考生反而难以照顾到，受益对象不明确”[9]。滕星、马效义(2005年)认为“相关政策对社会不同群体缺乏系统的统筹考虑”[10]。与此同时，我们发现，民族教育差异问题还体现在少数民族与汉族教育整体差距缩小的同时，少数民族之间教育差距拉大。有学者根据“六普”数据分析指出，虽然少数民族人口的受教育程度有了较大的提高，但是“各个民族之间在文化程度上发展也极不平衡，比如蒙古族、朝鲜族和满族人口的大学专科及以上受教育程度已经高于汉族和全国平均水平，但是藏族人口的受教育程度还很低”[11]，而王善迈(2013年)等学者对教育发展指数的研究也发现，虽然2009年许多民族地区教育发展指数处于全国的末端，但也有一些民族地区教育发展指数较高，如内蒙古列全国第9位，宁夏第10位[12]，这也进一步验证了我们的判断。此外还有学者研究发现“虽然中国西部少数民族的教育获得仍显著落后于汉族，但其教育不平等更多地来自城乡和阶层之间的差异”[13]。因此当前民族地区教育优先发展法律保障应根据不同地域、不同民族的特殊情况，改变以往教育片面的少数民族倾斜优惠性做法，向教育特殊性转变，以适应不同群体和不同地域教育发展的需要。

(二)适应教育差异：民族地区教育优先发展政策转型的切入点

那么，民族地区教育优先发展政策转型应如何面对和适应教育差异的现实诉求呢？准确回应这个问题将为民族地区教育优先发展相关政策的出台和修订增加新的理论内涵和实践指导。基于教育差异构建适应民族地区教育发展实际的教育优惠政策法规，推动教育优先发展，实现教育的实质平等需要从以下几个方面思考。一是，正确理解民族地区教育差异的前提是什么。这就是对我国是统一的多民族国家的国家认同基础之上，遵循民族团结互助的原则，以实现少数民族教育的实质平等，各民族共同繁荣为目标；二是，教育差异的具体表现形式是什么。从当前情况来看，这包括各民族文化传承规律和教育理念的差异、各民族地区社会经济文化背景和民族聚居形式的差异、各民族地区地理环境与历史发展过程的差异、不同民族学生个体社会化及学习需求的差异以及各民族教育发展水平的差距等，同时，差异有的是差距，如教育水平发展的差距需要加大教育投入和政策倾斜改变，差异有的又体现的是多样性，如民族文化的差异需要予以政策法规的“变通”“授权”以及特殊保护，后者更多体现了政策转型时期缩小教育差距的价值诉求；三是，如何去构建适应教育差异的民族地区教育政策，以推动教育优先发展战略落实，最终缩小教育差距，实现教育公平。要理解这个问题，必须意识到我国民族自治区域面积占全国国土总面积的63.75%，同时我国有9个省、自治区与17个国家和地区接壤，超过30个民族属于跨境民族，民族地区教育的复杂性决定了国家层面立法的困难，因此依据《宪法》《民族区域自治法》以及《教育法》等相关法律，进一步保障民族区域自治权，积极发挥民族地区的主观能动性，则成为这一目标实现的法律坐标。在这其中，民族地区教育差异内涵是民族地区主观能动性发挥的理论保障，教育差异具体表现形式是民族地区主观能动性发挥的现实基础，构建适应民族地区教育差异的教育法律是民族地区教育优先发展战略落实的法制保障，三者共同推动了民族地区教育优先发展的政策实现。

三、地区能动性：转型期民族地区教育优先发展的政策实现

教育政策本质上属于教育利益的权威性分配，教育政策实现必然受到利益相关主体意志的制约。民族地区教育优先发展的政策实现是指对民族地区教育优先发展基本内涵理解和对民族地区教育相关法律规则的目标提炼，通过政策执行转化为社会现实的过程和结果。如前所述，尊重民族地区教育差异是缩小民族地区教育差距新的时代诉求，缩小民族地区教育差距不仅体现了教育均衡的理想和目标，还应从教育差异维度思考如何适应多元文化教育的实际需要，正如Banks(2004年)所言，多元文化教育包含这样的理念，“所有学生，无论性别、社会地位、民族、种族抑或文化背景，皆应享有平等的教育机会”[14]，这与教育平等之间是共生而非排斥的。因此，我们应摒弃差异是造成不平等的根源的错误观念，从多元文化主义视角出发，处理好平等与差异的辩证关系，发挥地区能动性，推动教育优先发展战略在民族地区的落实发展。

(一)发挥地区能动性的必要性

所谓“地区能动性”即民族地区自治机关的主观能动性，是指要发挥民族地区自治机关的主动性和积极性，使其履行法律职责，担当民族地区教育优先发展的责任和义务。政策实现始终需要涉及诸多社会利益主体，并通过社会主体意识行为和活动来执行。强调民族地区自治机关主观能动性具有重要的意义，具体而言其依据包括，首先，民族地区自治机关是民族地区教育优先发展政策的实施主体之一。《民族区域自治法》明确规定“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”，这是中国共产党通过对民族工作经验的历史总结，基于马克思民族理论与中国国情的契合，创造性地提出来的。由于民族区域自治是以区域为载体，范围界定是地域标准，因此民族自治地方的国家权力机关和国家行政机关有依法管理本区域民族内部教育事务的权限(司法机关不属于自治机关)；其次，上级国家机关难以全面了解民族地区教育差异的现实诉求。虽然《民族区域自治法》第六章专门规定了上级国家机关的职责，由此也为上级国家机关承担民族地区教育优先发展中的法律责任提供了法律依据，但是，从法律实践上看，上级国家机关对民族地区的教育扶持主要是通过资金投入、技术支持、对口帮扶、基础设施建设、人才培养与使用的优惠政策等展开的，不同上级国家机关工作职能的不同、民族地区教育差异以及城镇化背景下少数民族散居趋势的加速决定了上级国家机关难以在民族地区教育优先发展法律责任落实中形成合力，对民族地区教育发展过程中出现的新问题应对较慢，最终影响政策目标的实现；第三，民族地区教育优先发展政策是民族性与地方性的统一，本质属于民族教育管理自治权。民族地区教育优先发展相关政策既包括教育相关政策法规在民族地区的落实，体现了教育政策法规实施的地方性，也包括民族地区依据自身特点制定不同的民族教育条例和教育政策，体现了民族地区教育的民族性。同样，民族地区自治机关不仅要自觉服从国家统一监督领导，也应根据民族地区实际发挥自身主观能动性，因此民族地区教育优先发展法律是民族性与地方性的统一，民族地区自治机关的自治权是一种地域性权力，这也说明了发挥地区能动性的可能性和必要性。

(二)发挥地区能动性的可能性

我国当前的立法实践为发挥地区能动性从而落实民族地区教育优先发展战略提供了可能。我国民族教育平等的关系在法律中更多是以优惠形式体现出来的，主要是倾斜和变通(补充)两个方面。一方面，民族教育相关法律的倾斜政策，这为地区能动性的实现提供了物质和制度保障。《教育法》第十条提出“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业”。许多民族教育法律以“优先”强调民族地区教育发展的地位，民族地区教育立法实践中，直接或间接都涉及到了教育优先一词，如《楚雄彝族自治州民族教育条例》(1992年)第四条提出“把发展与改革民族教育放在优先位置”，《宁夏回族自治区民族教育条例》(2001年)第五条提出“各级人民政府要坚持优先发展、重点扶持的原则，采取特殊措施，推进民族教育事业的发展”，《包头市民族教育条例》(2001年)第三条提出“民族教育是教育事业的重要组成部分，各级人民政府要在编制、经费、师资、校舍、设备等方面，优先保证重点扶持”，《黑龙江省民族教育条例》(2011年修订)第二条提出“各级人民政府应当把民族教育放在优先发展的地位，稳步推进民族教育事业的改革与发展”；另一方面，相关法律对民族地区事务以变通或补充的授权方式将其立法权力交由民族地区处理，这有利于民族地区教育工作主动性和积极性的提升，通过发挥地区能动性实现立法目标。这有助于民族地区依据自身特点，充分发挥地方主观能动性，最终保障民族文化和教育平等发展的权利，在教育文化方面实现民族平等。其依据主要是《宪法》第115条对民族自治地方的自治机关立法自治权的规定，以及《立法法》第66条“自治条例和单行条例可以根据当地的民族特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”。不过我国教育法律直接规定民族地区可以变通或者补充处理教育问题的条款并不多见。此外，当前我国深化教育领域综合改革进程中，倡导以转变职能和简政放权为重点，进一步扩大省级政府教育统筹权的趋势也为地区能动性的发挥创造了机遇。

(三)优化充分发挥地区能动性的政策路径思考

我们认为，民族地区教育优先发展政策对缩小教育差距的着力点与教育差异的现实诉求，决定了我们必须发挥民族地区自治机关能动性从而实现政策目标，立法实践也为发挥民族地区自治机关能动性提供了可能，因此，地区能动性是民族地区教育优先发展政策实现的主要抓手。而构建重视地区能动性的法律和制度改革路径，需要从以下几个方面着手。

1.应进一步深化民族自治地方的区划改革和教育行政体制改革。深化民族自治地方区划改革是基于我国社会经济发展过程中民族地区城市化进程加快的角度考虑，一方面考虑民族自治机关的自治权力的实施边界，重视市场在资源配置中的积极作用，另一方面基于城市化的发展水平，对“民族自治市”的设置问题进一步明晰；深化民族自治地方教育行政体制改革则是在教育逐渐进入后普及时代教育需求多样性、发展性和终身性，以及民族地区劳动力转移速度加快，少数民族流动人口子女受教育权问题凸显的背景下，对民族地区教育行政体制弊端的反思。正如有学者所言“根据市场经济发展的需要和教育体制改革的深化，政府对教育的管理，其目标应从无所不包的全面管理向有选择的管理转化，从以直接管理为主转向间接管理，从过程管理为主转向目标管理，从行政方法为主转向法律行政并行，从短期管理为主转向中长期管理，从微观管理为主转向宏观管理”[15]。

2.改进上级国家机关及其他机构对民族地区教育帮扶的工作方式。上级国家机关及其他机构对民族地区的教育帮扶在早期是以经费投入、招生优惠和加强基础设施建设等进行的，近些年来通过对口帮扶、教育发展方式调整等方式逐渐重视对民族地区的智力支持和教育结构调整，取得了很好的效果，今后还应该以教育差异为切入点，深化对少数民族文化教育、人力资源开发等的支持力度，解决民族地区人才东南飞和少数人“等靠要”片面思想的问题，将积极引导民族地区群众主动和积极参与民族教育发展中去列为教育帮助的重点内容。

3.将民族地区教育优先发展纳入法制化轨道。一方面是尽快出台《少数民族教育法》，增加《教育法》等教育法律中民族地区教育问题的变通或补充条款。政策法制化是政策实现的有力保证，但我国民族教育相关立法存在层级过低的问题，严重影响教育优先发展战略在民族地区的落实。同时，我国法律在民族地区的变通性或补充性规定多见于民事关系调整相关法律中，教育法律对民族地区教育问题多以明确规定“优先”“倾斜”或“重点发展”等内容，较少涉及授权事项，由于文字自身局限性，不足以满足民族教育差异的客观需要，因此应对民族地区教育特殊性问题，以变通或补充授权于民族地区权力机关决定，这也是提高其地区能动性的有效途径。另一方面是以教育平等与差异为切入点，各民族地区进一步建立或修订民族教育条例，提高条例的针对性和可实施性。从已有民族地区教育条例看，民族地区教育法律法规涉及立法目的、执法主体与程序、法律监督与权利救济等诸多问题，但许多地区教育立法并没有结合区域实际，法律内容雷同性明显，一些法律颁布20多年没有修订，已不符合当前发展的需求，此外部分民族地区至今无民族教育相关立法。因此，结合地区民族特点，加快民族地区教育立法亦是发挥地区能动性，保障教育政策实现，推动民族地区教育优先发展的重要手段。

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