少数民族集中连片特困地区扶贫攻坚模式探讨——遵义市武陵山片区扶贫攻坚情况研究

李 辉

(西北民族大学经济学院，甘肃兰州730030)

少数民族集中连片特困地区扶贫攻坚模式探讨
——遵义市武陵山片区扶贫攻坚情况研究

李 辉

(西北民族大学经济学院，甘肃兰州730030)

武陵山片区涉及湖北、湖南、重庆、贵州四省市的11个地(市、州)、71个县(区、市)，集革命老区、民族地区、贫困地区于一体，是跨省交界面积大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区。为积累以跨省片区为单元组织大规模扶贫攻坚的经验，党中央决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点，并决定由国家民族事务委员会为武陵山片区扶贫攻坚试点工作的联系单位，为全国其他连片特困地区扶贫攻坚工作的推进发挥示范引领作用。通过对遵义市武陵山片区扶贫攻坚完成情况的调研，梳理目前已采取的扶贫措施和存在的困难，有针对性地提出对策和建议，旨在探讨少数民族集中连片特困区脱贫致富，加快同步进入小康社会的模式。

武陵山片区；西部少数民族；扶贫攻坚；产业扶贫；四在农家—美丽乡村

遵义是革命老区，辖14个县(市、区)和新蒲新区，226个乡(镇)总人口778万。武陵山片区包括东北部6县，即湄潭县、凤冈县、余庆县、正安县、道真自治县和务川自治县，该区域是典型的少数民族聚集区和贫困集中区，国土面积12 882平方千米，占全市国土面积的42%。涉及87个乡镇，其中贫困乡镇58个，占乡镇总数的66.7%，占全市贫困乡镇的50%，贫困村340个占行政村总数的59%，占全市贫困村总数的42%。2014年片区总人口266.3万。其中少数民族人口91.9万人，占6县总人口的35%，贫困人口44.87万(2013年新标准2 736元)，占6县总人口的17%，占全市贫困人口94.32万人的48%。片区地区生产总值248.23亿元，其中第一产业75.43亿元，第二产业58.52亿元，第三产业114.28亿元，产业结构比例为30：24：46。2014年全社会固定资产投资完成额365.4亿元，财政总收入33.4亿元，社会消费品零售总额76.4亿元，农民人均纯收入5783元(仅相当于全国平均水平的65%)，分别占全市的20.7%、9.6%、16.2%和84.4%。

一、基本情况

武陵山片区6个县规划(2012年—2020年)项目总投资5 639亿元，目前已累计到位各类资金220.3亿元，占规划总投资的3.9%。

第一，分类投资情况。基础设施到位资金84.28亿元，占规划的1.49%；产业发展到位资金65.01亿元，占规划的1.15%；民生改善到位资金26.92亿元，占规划的0.48%；公共服务到位资金34.9亿元，占规划的0.62%；能力建设到位资金2.09亿元，占规划的0.04%；生态环境到位资金5.83亿元，占规划的0.1%。

第二，十项重点项目完成情况。十项重点项目规划总投资703.49亿元，累计完成116.27亿元，占规划投资的16.53%。其中村级道路畅通项目完成17.57亿元，占规划投资的15.98%；饮水安全项目完成4.54亿元，占规划投资的95.87%；农村电力保障项目完成5.85亿元，占规划投资的6.52%；农村危房改造工程2.67亿元，占规划投资的101.15%；特色产业增收项目完成29.46亿元，占规划投资的13.83%；乡村旅游扶贫项目完成3.64亿元，占规划投资的6.91%；教育扶贫项目完成24.38亿元，占规划投资的22.85%；卫生和计划生育项目完成4.36亿元，占规划投资的16.17%；文化建设项目完成1.72亿元，占规划投资的3.7%；贫困村信息化项目完成8.38亿元，占规划投资的83.1%。

第三，跨县级行政区域以上重大基础设施项目完成情况。规划跨县级行政区域以上重大基础设施项目5个、规划总投资139亿元，完成项目1个、投入资金5亿元，涉及交通、水利、能源等三大类重大项目，其中铁路、高速公路、部分重点公路项目已列入相关行业部门规划。

第四，2014年重大事项推进行动目标任务完成情况。武陵山片区6个县计划减贫人口10.51万人，实际完成减贫人口11.03万人，占计划的105%。片区计划务川自治县和9个乡(镇)“减贫摘帽”，实际务川自治县和9个乡(镇)按时按要求完成“减贫摘帽”任务。

基础设施建设方面重点实施了“四在农家—美丽乡村”基础设施建设六项行动计划。一是小康路。片区计划通村沥青(水泥)路435.7千米，完成1 128.54千米，是计划的2.59倍。建制村通畅率计划达到84.55%，实际达到89.88%。客运车辆通达行政村计划528个，实际完成540个。二是小康水。片区内机井钻井计划35口，完成92口。计划解决农村饮水安全人口19万人。已完成23.54万人，占计划的123.9%。三是小康房。片区内计划实施小康房建设800户，已完成797户，占计划的99.63%，完成投资9165万元，预计可超额完成。四是小康电。农村居民端电压合格率计划达到94.58%，实际达到97.76%。五是小康讯。片区县行政村互联网覆盖计划达2/3，实际均在2/3以上。六是小康寨。“三改”及庭院硬化工程建设计划26 896户，已完成25 111户，预计可全面完成。垃圾分类收集处理建设计划17个乡镇，已完成26个乡镇，占计划的152.9%。集中式饮用水源地保护建设计划6个村，已完成4个村。便民设施建设计划73个村，已完成57个村。文体活动设施建设计划126个村，已完成103个村。自然村寨污水处理设施建设计划301个，已完成183个。照明设施建设计划5 307套(含财政局“一事一议”项目)，已完成3 446套，预计可全部完成。另外，片区计划内建设户用沼气池2 000口，实际完成1 821口，占计划的91.1%，预计可超额完成。

生态环境和生态移民方面，片区计划完成营造林23万亩，已完成25.7万亩，占计划的111.7%。治理岩溶面积计划225平方千米，已完成231.71平方千米，占计划的103%。治理石漠化面积计划84.83平方千米，已完成85.21平方千米，占计划的101%。片区计划实施生态移民1 791户7 591人，已完成2 606户10 907人。

社会事业发展成效显著。一是教育。片区内学前三年教育毛入园率计划达到76%，实际达到81.49%；小学义务教育辍学率计划低于1.8%，实际达到0.44%；初中义务教育辍学率计划低于2.8%，实际达到1.46%；高中阶段毛入学率计划达到75%，实际达到80.8%；职业教育就业率达到96%，实际达到97.1%。二是培训和就业。片区内计划统筹城乡培训11 550人，实际完成10 608人，占计划的91.8%；农业富余劳动力转移计划30 095人，实际完成33 728人，占计划的112%。“雨露计划”计划培训10 680人，实际完成10 680人，完成率100%。2014年片区内新增就业人数21 256人，发放小额担保贷款5 585万元。三是医疗卫生。新农合住院补偿比例计划达到68%，实际达到67.22%；基层医疗卫生机构全科医生转岗培训计划36人，实际完成41人；继续实施中心乡镇卫生院达标建设工程计划3所，实际完成12所。四是计生。人口出生率计划控制在10.55‰以内，实际达到10.50‰；人口自然增长率计划控制在5.05‰以内，年度实际达到5.00‰；符合政策生育率计划目标95.6%，年度实际达到96.0%；计划新、扩建乡级计划生育服务站两个、新、扩建村级计划生育服务室10个，均如期完成。五是社会保障。城乡居民社会养老保险计划参保人数114.431万人，实际完成102.946万人；农村居民最低生活保障标准计划提高10%以上，实际提高14.64%。在片区内4个县开展了55个乡镇的基层就业和社会保障平台建设，项目总投资4 903万元，已完成两个县44个乡镇的平台建设，实际投入2 518万元。

扶贫产业发展方面按计划完成务川县草地生态畜牧业高效扶贫示范园区及湄潭县现代高效茶业示范园区、湄潭县优质稻示范园区和凤冈县田坝有机茶业生产示范园区、凤冈县现代烟草农业示范园区、余庆县白泥现代高效观光农业示范园区6个省级重点园区建设任务。完成贵州省扶贫办支持的核桃种植7.7万亩，中药材种植1.77万亩和脱毒马铃薯种植1.76万亩。

二、扶贫攻坚的基本模式

(一)党政重视为片区发展与扶贫攻坚提供组织保障

遵义市委、市政府高度重视武陵山片区区域发展与扶贫攻坚工作，成立了片区扶贫开发领导小组，明确职责，加强协调，充分调动各方力量推动扶贫攻坚，巩固“大扶贫”工作格局，实行党政“一把手”负责制，把扶贫开发工作纳入年度目标考核范围。制定了《中共遵义市委、市人民政府关于打好扶贫攻坚战，加快“减贫摘帽”的实施意见》，提出奋斗目标，明确主要任务和政策措施。“十二五”期间重点县农民人均纯收入增幅高于全市平均水平2%以上。2015年4个重点县100个重点乡(镇)“减贫摘帽”，100万农村扶贫对象脱贫，2016年116个重点乡(镇)全部“减贫摘帽”。市四家领导班子分别挂帮1个重点县，68个市直部门挂帮18个一类重点乡(镇)，县(市、区)挂帮本辖区内的二、三类重点乡(镇)，坚持不“减贫摘帽”不脱钩。认真落实市、县、乡、村及各级帮扶单位的责任，抓好部署、协调、督查、落实和考核等五个工作环节，注重扶贫规划的组织和实施，做到有计划、有资金、有项目、有措施、有检查。市委、市政府出台了《关于支持正安务川道真三县减贫摘帽同步小康的意见》(遵党发〔2013〕9号)文件，要求集中各方力量，给予特殊支持，帮促加快发展。2015年实现“一确保、两高于、三翻番、四明显”，即从2013年起每年确保一个县实现“减贫摘帽”，全国扶贫攻坚示范区建设取得明显成效；经济总量年均增速、全面小康年均实现进度高于全省、全市水平；人均地区生产总值、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比2012年翻一番；基础设施明显改善，产业发展明显提升，社会事业明显进步，公共服务明显增强。

(二)创新工作机制，促进区域发展

一是积极探索投融资机制。建立财政、信贷、社会帮扶对片区投入的稳定增长机制，结合土地流转使用、特色产业和旅游业等产业发展，探索通过市场机制和财政政策转变为扶贫投入稳定来源的具体办法。二是完善区域内协作机制。统一规划，统筹建立公共服务信息资源共享平台，设立专门协调机构，主要负责重点产业和特色产业、基础设施、公共服务、交通运输等领域协调工作。三是探索跨区域合作协同机制。加快建设黔北经济协作区，积极构建联结成渝经济区和黔中经济区的经济走廊：在原材料、铝工业等方面加强与黔中经济区合作，共同争取国家支持优化生产力布局，建设优势产业集群；充分发挥与川渝山水相连、人文相亲的区位优势，加快融入成渝经济区，主要在能源资源、矿产资源开发领域加强合作，积极承接产业转移，引进资源深加工等高新技术产业，改造提升片区传统产业。

(三)广泛宣传，充分调动群众参与的积极性

近年来，随着扶贫开发的不断深入推进，贫困地区的生产生活条件得到了明显改善，广大贫困群众得到了实惠，6县列入武陵山集中连片特困区开发规划区域后，更加激发了广大干群参与扶贫开发脱贫致富的热情。如湄潭县认真贯彻落实国发2号文件和武陵山片区扶贫开发有关政策，广泛宣传，充分调动农民群众参与的积极性，大力发展茶产业。全县茶园面积达到49万亩(其中无性系良种达97%以上，有机茶园4万多亩)，排全国重点产茶县的第二位，近年发展市级以上扶贫龙头企业45家(国家级1家，省级18家，市级26家)。全县茶园覆盖10个乡镇，涉及8万农户30余万人，其中贫困农户16 852户47 653人。2013年投产茶园32.5万亩，茶叶总产量3万吨，产值20亿元，综合收入25亿元。湄潭县西河乡西山村是一类贫困村，通过大力发展茶产业，全村种茶2 400亩，人均3.5亩，吸纳外来农民就业300多人，农民人均纯收入从5年前的1 250元提高到4 200元。复兴镇隋阳山村也是一类贫困村，全村种茶11 700亩，人均2.3亩，吸纳外来农民就业700多人，人均纯收入从5年前的1 300元提高到5 800元，家家拥有摩托车，120余户拥有轿车、面包车等交通工具，快速走上了致富路。

(四)争取金融支持，加大片区扶贫开发投入力度

片区县利用扶贫开发的政策优势，积极争取金融部门支持，集中资金加大片区扶贫开发的投入力度。一是争取世界银行贷款项目即贵州农村发展项目资金22 125万元，其中务川自治县7 218万元、正安县7 594万元、道真自治县7 313万元。项目主要投向农业支柱产业重组和现代化、公共基础设施和服务支持、培训和能力建设、项目管理监测和评价、三费五大类项目，共建立22个合作社，项目覆盖11乡(镇)、29个行政村，项目村受益人数11.06万人，其中贫困人口3.99万人。二是争取国家开发银行信贷资金，片区已授信资金14.2亿元，到位5.095亿元。其中凤冈县授信资金1.4亿元，到位0.25亿元；湄潭县授信资金3亿元，到位0.075亿元；余庆县授信资金3亿元，到位1亿多元；务川县授信资金2.5亿元，到位0.6亿元；正安县授信资金3亿元，到位2.8亿元；道真县授信资金1.3亿元，到位0.37亿元。

(五)对口帮扶，加大对武陵山片区的帮扶力度

片区6县党政高度重视上海市对口帮扶的重大历史机遇，认真贯彻执行省、市的工作部署，把“中央要求、遵义所需、上海所能”结合起来，坚持“民生为本、规划为先、产业为重、人才为要”的方针，已落实对口帮扶资金3 250万元，占全市对口帮扶资金的60.2%，实施项目15个，主要用于新农村建设、产业发展和社会事业建设。由于对接工作启动早，项目实施进度快，经济合作人文交流不断深化，对口帮扶效果好。

(六)开展示范建设，增进民族团结

片区有两个仡佬族苗族自治县，即务川仡佬族苗族自治县和道真仡佬族苗族自治县，民族工作的重心在片区内。按照中央三部委《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》，遵义市委、市政府高度重视，把创建活动纳入精神文明建设、公民道德建设的全过程，着力解决影响民族团结的突出问题，探索解决民族问题的长效机制。加大对民族团结进步模范乡镇、模范村(社区)、模范单位和模范个人表彰奖励力度，出台了《遵义市关于进一步开展民族团结进步创建活动的实施意见》等规范文件，进行任务细化和分解，及时部署民族团结宣传教育和进步创建活动，开展“民族团结进步宣传月”活动，宣传推动民族团结进步先进典型，营造各族人民齐心协力促进民族团结进步的良好氛围，实现民族团结教育全覆盖。大力推进示范村建设和开展民族节庆文化活动。2009年以来全市创建110个民族团结进步示范村，大力改善示范村基础设施，实施武陵山片区少数民族特色民居改造工程。

三、存在的困难

1.贫困面较大，贫困程度较深。片区内有国家扶贫开发工作重点县3个，占全市重点县的75%；重点乡镇58个，占全市重点乡镇的50%；重点村340个，占全市重点村的41.9%；贫困人口44.87万人，占全市贫困人口的47.6%，主要集中在片区县边远、高寒的深山区、石山区、石漠化严重区域以及少数民族聚居区，生产生活条件差，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。

2.基础设施薄弱，自我发展能力不强。交通问题仍然是制约贫困地区发展的主要因素，片区县自然村寨公路通达率低，且晴通雨阻、人通车不通，片区6县中至今还有3县不通高速公路。水利设施仍然落后，片区县水利基础设施严重老化，建设欠账严重，工程性缺水现象突出，抵御旱灾、洪灾的能力极弱。

3.产业结构单一，稳定增收难度大。片区县农户多以传统农业尤其是传统种养业为主，受市场物价波动影响大，增产不增收的现象较为突出。农民组织化程度和农产品商品率低，小生产与千变万化的大市场不能有效对接，农业产业化进程慢，二、三产业发展严重滞后，农民稳定增收难度大。

4.因灾、因病、因学致贫返贫现象未能得到有效遏制。由于片区县地形地貌复杂，山高谷深，生态脆弱，水土流失严重，遇到干旱、洪涝、泥石流等自然灾害就返贫。看病难、生大病就返贫现象仍然存在。

5.全面小康实现程度低，小康建设任重道远。2014年末全市小康实现程度为80.2%，其中武陵山片区务川县75.4%、正安县77%、道真县79%、凤冈县81.4%、湄潭县86.3%、余庆县86.9%。除凤冈县、余庆县、湄潭县外，务川、正安、道真3个国家扶贫开发工作重点县均低于全市平均水平，扶贫开发工作重点县全面小康建设任重道远。

6.投入不足，整合困难。按照国家《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，从省到县均编制了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》。遵义市武陵山片区6个县规划项目总投资5 639亿元。目前到位各类资金220.3亿元，占规划总投资的3.9%。加之部门规划与片区规划不十分一致，资金整合困难，导致片区资金投入不足，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划实施难度加大。

四、对策建议

(一)在提高产业扶贫水平上取得突破

首先要突出优势产业发展。通过发展茶叶、草地生态畜牧、优质蔬菜(辣椒)、优质干鲜果、中药材、竹等主导产业，重点培育现有基础条件较好、发展潜力较大、市场占有率较高的优势产业，打造在全市乃至全省有一定影响的特色产业带，形成“一乡一业”“一村一品”生产格局。其次要突出品牌创建战略。在大力推广农业标准化生产基础上，鼓励支持贫困地区申报无公害、绿色和有机农产品品牌，提高品牌知名度和市场占有率，向社会提供优质、安全、生态无污染的农产品，为贫困地区稳定脱贫，贫困农户持续增收提供支撑。三要突出扶贫龙头企业培育。围绕优势产业积极扶持龙头企业，努力解决遵义市扶贫龙头企业规模小、层次低、带动作用不强的问题，力争每个优势产业都有1个以上具有一定规模的扶贫龙头企业，2015年总量达到332家以上。同时积极推进农民专业合作社及专业协会发展，不断提高贫困地区农民组织化程度。四是突出促进贫困人口增收。继续把大幅提高贫困人口收入作为扶贫工作的着力点和落脚点，妥善处理好直接增收与间接增收、眼前利益与长远利益、发展产业与基础设施、经济发展与公益事业的关系，把有限的资金投放到直接促进贫困人口增收的项目上，不断开辟农民增收的新途径。

(二)在着力巩固“大扶贫”格局上取得突破

充分发挥地方党委政府统筹、协调作用，通过建立挂帮联动扶贫机制，整合行业扶贫、社会扶贫资源，形成全社会共同参与扶贫的强大合力。一是积极探索新形势下扶贫开发机制。建立完善“县负总责、乡抓落实、部门参与”的扶贫工作新机制，总结能人带头、大户带动、龙头企业拉动、合作社联动等经验，探索推广行之有效的扶贫开发组织模式，提高农民组织化程度，延长产业化经营链条，推动农民持续增收。二是有机整合专项扶贫与行业扶贫。按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，围绕片区扶贫攻坚目标任务，整合农业、林业、财政、交通、水利、电力、卫生、民政、教育等部门有关项目，集中投入实施，确保各类扶贫资金发挥最大效益。三是进一步提升社会扶贫工作水平。继续推广结对帮扶方式，拓宽帮扶领域，提高帮扶水平，建立社会扶贫长效机制。积极做好“集团帮扶”工作，确保每年帮扶一个贫困乡镇。加强督查和调度，形成全社会关心扶贫、支持扶贫的格局。

(三)在脱贫攻坚上取得突破

按照贵州省委、省政府统一安排，遵义市继续全力实施“扶贫脱贫攻坚工程”，全方位加大扶贫攻坚力度，扶贫攻坚措施要因地制宜因户实策，深化精准扶贫，做到扶贫对象进一步精准、扶贫方式进一步精准、扶贫资源进一步精准，把进一步缓解和消除贫困作为“三农”工作的重中之重。努力实现扶贫开发“三个转变”，即从注重产业开发向注重产业与智力开发并重转变，从注重资金扶持向注重资金与科技扶持并重转变，从注重政府推动向注重政府与市场推动并重转变。力争“十二五”期末实现乡有主导产业、户有脱贫项目、人有增收技能的目标，使全市贫困地区特别是集中连片特困地区的面貌得到根本改观。

虽然目前国家、省、县三级《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》已经确定，但仍需要国家和省级层面安排专项财政资金用于片区规划项目的实施。同时，应建立省级统筹，从上至下各部门均按行业规定组织项目申报及实施，建议省级层面出台用于片区扶贫攻坚整合资金的政策，要明确一个部门牵头，明确职权，加强统筹协调。要加快重大基础设施项目的建设力度，夯实片区县基础设施，奠定发展后劲，营造投资环境，加快片区县经济社会的全面发展。取消县级配套。片区县的贫困面大，贫困程度深，地方财政收入渠道单一，财政增收困难。如务川县从实施的务正高速、岩溪水库等项目来看，需地方财政配套资金2亿多元，这对务川县财政运转的压力非常大，但又不能因此而延缓重大项目的实施。因此建议在实施武陵山片区规划重大项目时全面落实国发〔2013〕2号文件，取消县级配套资金。更要按时拨付中央转移支付资金，市、县级财政无力垫付。

注：

本文数据资料根据《国务院关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011年—2020年)的批复》(国函〔2011〕125号)、《遵义市人民政府工作报告》(2015年)、《遵义市武陵山片区2014年重大事项推进行动目标任务完成情况报告》(遵义市扶贫办)、《遵义市统计年鉴》(2014年)整理所得。

(责任编辑 吴 铭 责任校对 肇英杰)

Probing into Poverty Alleviation Modes in Clustering Contiguous Poverty-stricken Area Inhabited by Ethnic Minorities——Case Study of Zunyi City Concerning Poverty Alleviationin WulingMountain Area

Li Hui

(School of Economics, Northwest University for Nationalities, Lanzhou, Gansu, 730030)

Wuling mountain area covers a land of 11 prefectures (cities) and 71 counties (districts) of Hubei, Hunan, Chongqing and Guizhou province. This is an integrated area of old revolutionary area, ethnic area and poverty-stricken area. This cross-province vast area is a clustering contiguous extremely poverty-stricken area inhabited by ethnic minorities and with a large poverty-stricken population. In order to collect experience of poverty alleviation at a large cross-province scale, the Central Committee of Communist Party of China decided to choose Wuling Mountain area as a pilot site to start regional development and poverty alleviation. State Ethnic Affairs Committee has been chosen to be the liaison unit for this very poverty alleviation program, to set up a model for the promotion of poverty alleviation in clustering contiguous area across China. Through the case study of Zunyi City concerning the progress of poverty alleviation in Wuling Mountain area, the article sorts out the current poverty alleviation measures and existingdifficulties, offers corresponding strategies and suggestions so as to discuss the issue of poverty alleviation and becoming better off in clustering contiguous area inhabited by ethnic minorities, and help enter into thewell-off society alongside.

Wuling Mountain area; ethnic minorities in western China; poverty alleviation program; poverty alleviation through industry; wealth, knowledge, joy and beauty in farmhouse——beautiful countryside

2015-04-18

李辉(1964—)，男(藏族)，甘肃临潭人，教授，硕士研究生导师，主要从事区域经济与民族经济研究。

F061.5

A

1001-5140(2015)04-0103-06