农村集体建设用地入市流转的必要性与可行性分析

2015-02-20汪娟黄世祥安徽农业大学经济管理学院安徽合肥230036

长江大学学报(自科版) 2015年27期

汪娟，黄世祥　(安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036)

汪娟，黄世祥 (安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036)

[摘要]农村集体建设用地入市流转伴随着改革开放,已成为发展市场经济、提高农民收入、促进农村发展、深化土地制度改革的必然选择,基于转权让利、保权分利、土地股份合作制理论基础,芜湖、苏州、顺德等地已相继成功推行,农村集体建设用地入市流转将成为我国新一轮土地制度改革的重要举措。

[关键词]农村集体建设用地;入市流转;必要性;可行性

2014年中央一号文件首次提出，在符合土地利用总体规划和用途管制前提下，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。同时，缩小征地范围，规范征地程序，建立起合理、规范、多元保障机制，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。这意味着长久以来土地一级交易市场的垄断局面有望被打破，城乡一体化的土地市场有望得以建立。

农村集体建设用地入市对于促进经济发展、守住1.2亿公倾耕地红线、促进农村经济发展、提高农民生活水平、实现城乡一体化发展具有重要意义。当前政治经济形势下，推行农村集体建设用地入市不仅必要，且在部分地区已成功试点，因而具有实施的可行性。

1农村集体建设用地入市流转的必要性

1.1　农村集体建设用地入市流转是发展市场经济的必然选择

市场是一只看不见的手，在无形中支配着资源的流动。土地资源的有限性与稀缺性要求人们合理地利用日益紧张的土地资源。长久以来，农村集体建设用地不能以独立个体形式进入到土地一级交易市场进行交易，必须通过国家征收转为国有后才能与国有土地同权同价进入交易市场，这在一定程度上违背了市场经济规律。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，土地作为一种特殊的商品，也必须遵循价值规律，以实现自身经济效应最大化，不应因所有权主体或所处区位不同而违背市场规律。农村集体建设用地入市流转是顺应市场经济发展的必然选择，是市场经济条件下优化资源配置、实现生产要素合理流动的必然要求，同时入市流转将有效建立健全土地交易市场，建立起城乡统一的建设用地市场。

1.2　农村集体建设用地入市流转是提高农民收入的有效动力

改革开放30年来，农村集体建设用地要想实现流转必须首先转变所有权性质，严格限制农村集体建设用地直接入市交易，划归国有后，农村集体建设土地所有权发生改变，土地收益也因为流转发生多倍增值，但失地农民在获得一次性土地补偿款后失去对土地的所有权，也缺少将一次性补偿款转化为资本的知识和技能，从而导致很多农民因征地返贫[1]。农村集体建设用地入市流转将打破单向流转格局，保留农民对集体土地的所有权，农民可以采取多样化的方式将集体建设土地进行租赁、入股，这将为保障和提高农民收入注入了有效动力。

1.3　农村集体建设用地入市流转是深化土地制度改革的必然趋势

城市化进程的不断推进导致对建设用地的需求激增，但城市建设用地已基本消耗殆尽，存量农村集体建设用地将成为进一步促进城市化的重要动力。但我国现行政策法规严格限制农村集体建设用地入市流转，导致农村集体建设用地隐形市场出现，这不仅严重干扰了正常的土地交易秩序，同时极大损伤了集体土地收益。非法流转过程中擅自更改土地用途对守住1.2亿公倾耕地红线构成一定冲击，此外利用率低下、土地闲置率高的问题也一直存在。农村集体建设用地入市将有效改善这一局面，促进土地资源的节约集约利用，切实保护耕地。同时农村集体建设用地入市流转关系到三农、新农村建设等社会热点问题，是新时期下深化土地制度改革的必然趋势[2]。

2农村集体建设用地入市流转的可行性

2.1　理论基础2.1.1 　转权让利学说

转权让利学说认为农村集体建设用地使用权不宜直接进入市场交易，该理论主张集体建设用地应在内部进行调整转让[3]。如若要进入市场流转，必须先通过征地将其变为国有，学术界称之为“转权让利”，其特征是统一征用、统一出让、土地国有，农村集体建设用地转为国有需要按照其规定程序进行，流转后的经济收益大部分返还集体经济组织。限制农村集体建设用地的直接入市，保护土地一级交易市场。目前，上海嘉定、江苏无锡在试点中以“转权让利”为基础推行农村集体建设用地入市流转。

2.1.2保权分利学说

保权分利学说认为农村集体土地所有权与国有土地所有权在民事法律地位上相等、权能相等，二者应该同权同价。因此，在不违背土地利用总体规划、不破坏基本农田保护区的必要前提下，可以允许农村集体建设用地直接进入市场流转，土地所有权不需进行改变。保权分利学说主张农村集体建设用地与国有土地“两种产权、同一市场、统一管理”，两种土地产权同时存在，并遵循市场经济发展规律，同质同价、优质优价、劣质劣价[4]。农村集体建设用地入市所获得的收益在国家、集体、农民之间合理分配。目前，安徽、广东采取上述模式推行农村集体建设用地入市流转。

2.1.3土地股份合作制学说

所谓土地股份合作制，是指将土地拆股分配给农民个人所有，农民享有股份，集体负责土地的统一开发利用、统一规划管理，而农民拥有的土地股份权是一种量化的股权，它不占有实物土地[4]。土地股份权的转让与继承，不影响集体对实物土地的统一规划管理。而农民对集体土地的承包、开发利用及土地的增值收益都依托手中的土地股份权实现，土地股份合作制将所有者对土地的占有、支配、处分、受益权能分离，占有、受益权能通过变为股份分红一部分归集体、一部分归农民个人，而对土地的支配、处分权能则归集体所有[5]。目前，深圳龙港区、浙江武义县、广东南海市采取了上述模式进行试点。

2.2　各地试点成功案例

2.2.1安徽芜湖

1999年，国土资源部在芜湖组织开展农村集体建设用地流转试点工作，并就芜湖市经济发展状况、土地制度改革基础，因地制宜地确定流转的原则、方式、程序和收益分配制度。试点方案确定后，2002年2月率先在5个镇封闭开展农村集体建设用地流转。2001年10月安徽省经国土资源部批准成为集体建设用地流转“立法试验省”，为国家关于集体建设用地流转的法律构建提供实践经验。2003年4月，流转范围扩大至15个镇[6]。

芜湖模式的创新之处在于由乡镇政府在流转中占据主导地位，具体做法是：首先明晰土地产权，确定土地所有权并将其尽量下沉到村组织，由乡镇集体经济组织与用地单位签订流转合同，集体建设用地需先开发再出租、转包、租赁给用地单位，出租、转包、租赁时需按照“三集中”原则，即农民向小城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，整合农村土地资源，促进农村发展。另外，芜湖模式还成功建立了合理的收益分配机制，在2002年的试点方案中，县区、乡镇及集体经济组织三级主体的收益分配比例为1∶4∶5，其中县、乡所得收益用于城镇基础设施建设。

2.2.2广东顺德

广东省是我国最早开展农村集体建设用地入市流转的地区。随着改革开放的浪潮，珠三角地区经济得到飞速发展，尤其是工业发展对建设用地产生大量需求，国有建设用地市场交易频繁，农村集体建设用地伴随着巨大的需求量随之进入市场流转，在上述背景下，广东顺德模式得以形成。

2001年10月，国务院法制办与国土资源部批准广东顺德进行农村集体建设用地改革试点，并形成了以集体建设使用权流转、征地制度改革、集体土地转为国有土地为主要内容的《顺德市农村集体土地管理制度改革试点方案》。实行2年以后，广东全省21个地级市中有12个市开展集体建设用地流转工作，流转土地1611宗，面积达1108hm2，涉及价款14.3亿元[7]。

顺德模式的成功经验包括：①彰显土地的财产权能、保障农民收益是农村集体建设用地入市的重要前提。广东顺德模式将流转所得收益一半用于农村社会保障建设，另一半用来发展集体经济但大部分分配给农民，并鼓励农民将收益换做股份发展股份制集体经济，以期实现收益的投资再收益。顺德模式的核心和基础是找到了解决农民土地财产权实现的办法。②入市流转代替土地征收，保护了农民集体对土地的所有权。由于流转的是使用权，农民对土地的所有权得以保留，这使得农民持续享受流转收益分配。入市流转打通了资本化的道路，集体建设用地通过流转成为融资工具，同时优化土地资源配置，解决了失地农民的后顾之忧，为农民创造了稳定和持续的收益来源。③盘活存量建设用地，保护耕地。运用经济、行政、法律等一系列措施，以不占用耕地、盘活存量建设用地、鼓励农民退宅还田为主要手段，满足了工业化对建设用地的大量需求。顺德模式的普遍意义在于坚持土地的高效、集约利用，通过产权市场化、土地集约化、农村城镇化解决经济发展与保护土地的矛盾。④允许集体建设用地入市流转，开辟了农村集体建设用地流转的新路径，有效解决了经济发展与存量建设用地不足之间的矛盾，同时对促进市场经济发展、城乡一体化具有重要作用，也为沿海其他地区乃至全国农村集体建设用地入市流转提供了丰富的实践经验。

2.2.3江苏苏州

苏州位于江苏南部，属于苏南经济圈，乡镇企业发展迅速，因而对农村集体建设用地产生大量需求。早在1995年，苏州市就被列为农村集体建设用地使用权流转试点地区，1996年《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》在配合乡镇企业改制下出台，实行集体建设用地有偿及有限期流转制度。苏州市在当时政策较为宽松的大环境下，为全市大部分改制乡镇企业办理了农村集体建设用地流转手续。至2004年，80%以上的存量建设用地已实现入市流转，而后又进一步拓宽建设用地流转的范围，由存量农村集体建设用地扩大至增量集体建设用地，同时建立了具体的土地流转收益分配制度，有效地保障了农民权益。

苏州模式的有效经验包括：①必须明确农村集体建设用地的土地产权。在流转前要做好全面详实的土地权属调查工作，登记发证，建立地籍档案。②要明确土地的流转程序，制度的改革与实行建立在行之有效的程序基础上。同时，集体建设用地的流转必须是有偿有限期的，这是顺应市场经济发展的必然选择。此外，有偿使用使存量集体建设用地数倍增值。③制定严格政策保障农民失地后的生产生活问题。具体做法是，在流转时若流转方未向农民发放一次性补偿安置费或费用不符合国家标准，流转方必须重新按照国家标准对农民进行妥善安置补偿。已签订过补偿安置合同的按原合同条款进行补偿，安置补偿费由流转方从土地流转收益中支付。④两种市场、统一管理。两种市场同质同价、优质优价、劣质劣价，一视同仁，符合市场经济发展规律。两种市场的统一整合管理有利于盘活集体建设用地，彰显土地的财产性能。

3结语

随着市场经济的迅速发展，集体建设用地入市流转将成为土地制度改革的必然趋势，相关理论研究也十分丰富，本研究对于当前集体土地入市流转问题只是集中在理论方面，对集体建设用地入市流转实证分析较少，仍需同广大研究者一起加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考和理论依据。

[参考文献]

[1]张鹏.农村集体建设用地流转机制与绩效研究[D].杭州：浙江大学，2007.

[2]程久苗.农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考[J].南京农业大学学报，2002，25(3)：89～94.

[3]叶伦文，黄利宏，艾南山.农村集体建设用地自发流转的原因探讨[J].国土资源科技管理，2003，(10)：12～15.

[4]甘藏春，束伟星.全力打造新机制——谈农民集体建设用地制度改革[J].中国土地，2001，(3)：11～13.

[5]朱靖.我国农村集体建设用地流转研究[D].雅安：四川农业大学，2002.

[6]贺妮娜.我国农村集体建设用地流转研究[D].武汉:华中科技大学，2006.

[7]周江.集体土地使用权流转利弊分析[J].中国房地信息，2006，(3)：72～73.