规划咨询在荆州市规划管理与规划设计中的应用

向阳，康自强，商大伟　(湖北省荆州市城市规划设计研究院，湖北 荆州 434000)

规划咨询在荆州市规划管理与规划设计中的应用

向阳，康自强，商大伟(湖北省荆州市城市规划设计研究院，湖北 荆州 434000)

[摘要]为适应我国城乡规划体制改革创新,特别在政府职能转变和公共服务型政府建设背景下,需要引进第三方中介服务机构为规划管理部门和城市建设方提供优质高效、快捷实时的规划技术服务。因此,规划咨询作为规划管理、规划编制力量外的“第三方”技术力量,在城市建设中发挥着越来越重要的作用。着重以建设项目规划方案技术核查工作为研究对象,以荆州市规划咨询中心在为规划管理、规划设计和建筑设计提供技术服务中的实践为基础,提出了规划咨询在城市建设中的地位和作用,并就未来发展提出了行业建议。

[关键词]规划咨询;规划管理;服务;技术支撑

根据《中华人民共和国城乡规划法》，我国城乡规划主要包括规划管理和规划编制2部分。自21世纪以来，在城市建设体制改革的推动下，国内许多城市对规划编制单位进行改革，剥离了规划编制单位的行政职能，让其面向市场，参与市场竞争；但规划管理部门人力资源有限、行政编制不足，无力承担规划技术方面的工作。为此，面对城市快速发展、规划管理任务日益繁重和复杂的情况，规划管理部门急需机构来开展基础性和技术性工作[1]。基于此，城市规划咨询应运而生。

城市规划咨询是指充分利用城市规划专业信息以及专业知识，进行建设用地规划论证和建设工程规划论证，其内容包括建设项目选址、用地规模及土地使用强度论证、用地规划和建筑设计方案论证、市政工程设施规划论证、规划报建等，在城市建设、规划管理中起着重要的作用[1]。作为我国城乡规划体系的重要一环，城市规划咨询是城乡规划体系的有益补充，是规划科学决策的重要依据，在城乡发展和建设中发挥着不可替代的作用[2]。

1荆州市规划咨询发展历程

为了全面推进规划管理工作，规范规划管理流程，引进市场化力量为规划管理提供技术支撑，湖北省部分市县根据省人民政府关于加强全省城乡规划工作的要求，成立规划报建中心，负责受理建设项目申请和进行工程方案论证。湖北省建设厅规划处负责规划咨询的行业管理和资质管理，对符合规划咨询申报条件的单位发放规划咨询资格证书，并定期进行审查换证。

1.1　荆州市规划咨询中心沿革

为了适应湖北省规划管理改革的要求，2000年5月荆州市城乡规划局报请湖北省住建厅批准，将城市地理信息中心更名为荆州市楚原城市规划技术咨询服务中心(以下简称“咨询中心”)，经荆州市委编委会批准后于2000年8月正式成立，主要承担建设项目规划中大量技术性核查工作，使行政管理部门的主要精力集中到指标控制和宏观管理决策上来，实现规划管理中的政事分开。

2006年，荆州市建委向市委编委会申请将包括咨询中心在内的10个单位转制为企业，工作人员由事业编制改为企业身份，但仍为城乡规划局二级单位。2012年10月，市城乡规划局将咨询中心整体划转荆州市城市规划设计研究院管理，与咨询中心在财务、人事、办公场地完全脱钩。

1.2　荆州市规划咨询业务分类

咨询中心作为荆州市主要从事城乡规划咨询的单位，为荆州市城乡规划提供技术咨询服务。其中以规划报建咨询为主，规划政策法规咨询为辅。规划报建咨询分用地规划咨询、工程规划咨询和管线规划咨询。

1)用地规划咨询主要对项目的用地性质、用地规模、土地使用强度、配套建设项目等建设内容提供咨询意见；需要做详细规划的项目，在办理规划设计条件之前进行建设用地规划论证咨询和建设工程规划报建方案论证咨询。

2)工程规划咨询根据规划管理部门提出的规划意见书和国家、省市相关规划法规对建设项目的容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、后退建筑红线、建筑限高、日照以及相关政策要求等进行复核，提出咨询意见。

3)管线规划咨询主要根据相关市政规划对城市上水管、下水管、电力电信管道、有线电视、热力管和燃气管道等城市市政管线建设提供咨询服务。

1.3　荆州市规划咨询工作开展情况

2012年以前，荆州市规划咨询中心作为市城乡规划局的二级单位，虽然在财务上独立，但在人事和办公场地上没有分开，咨询中心依托规划局发展，业务上与规划审批部分职能相重合，特别是工程规划咨询，咨询中心根据规划意见书和国家、省市相关规划法规对建设项目的容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、后退建筑红线、建筑限高、日照以及相关政策要求等进行复核，提出咨询意见，出具规划咨询报告后，规划局行政审批科还要对项目的上述指标进行复核，导致咨询报告失去了应有的作用。行政审批时间并没有因为咨询工作的开展而缩短，反而使规划审批工作因为增加了规划咨询环节而延长，与开展规划咨询工作的初衷背道而驰。

2012年10月，为了彻底解决咨询环节存在的问题，荆州市城乡规划局对规划审批环节进行规范，规划审批只对政策性问题进行把关，技术性问题完全交给具有规划咨询资质的中介服务机构负责，如果咨询过程中出现技术问题，由规划咨询中介机构负责承担相应的责任。

2013年至今，荆州市规划咨询工作逐步走上正轨，特别是荆州市规划咨询中心从城乡规划局分离后，完全走向市场，积极服务市场和服务项目，将质量和信誉放在首位，在不断总结以往咨询经验的基础上，深入细致分析规划咨询的基本规律，规范服务流程，完善成果形式，建立了一整套符合市场要求的管理规定。例如，荆州市规划咨询中心以项目为核心，制定了规划咨询成果编制和校审流程，确定了工作时限并分解到每个具体阶段，以加大成果的技术含量，提升咨询服务的效率，增强成果的科学性、权威性，并制定了规划咨询成果的编制标准。

2规划咨询在城乡建设中的作用评价

荆州市城乡规划局新的规划审批方式实施后，规划咨询作为连接规划管理、规划设计及项目建设的纽带和桥梁，在建设中的作用和地位越来越突出和重要。2年多的工作实践表明，规划咨询在城乡建设中的作用主要体现在3个层面。

2.1　政府层面

1)规划咨询是政府及规划主管部门规划决策的智囊近年来，随着城市建设力度的不断加大，城市发展步伐不断加快，具有公共政策属性的城乡规划，越来越引起人们的重视和关注。根据《城乡规划法》，城乡规划区内的建设项目选址、报批和验收时，必须由行政主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程规划核实合格证。“一书三证”是规划管理的重要组成部分。在简政放权和行政提速的要求下，规划管理部门难以有足够的人力和时间对建设项目进行深入的研究和审查，规划咨询适时地担当起参谋的角色，为政府规划研究、决策提供咨询智力服务[1]。同时，荆州市规划咨询中心积极服务规划管理需求，协同规划主管部门制定各项技术标准，目前荆州市实行的城乡规划委员会会议制度，咨询中心作为荆州市规委会专家库成员单位，在城乡规划的重大决策及一系列关于规划的行政法规(如《荆州市城市规划管理技术规定》的修订和部门规章、《荆州市容积率计算规定》、《荆州市建设工程项目配建机动车停车位规定》等)的制订过程中，提出不少建设性意见和建议，有效地保证了各项重大规划决策及政策法规的实施。

2) 规划咨询有利于提高规划行政审批的效率传统的规划方案审查，是由规划主管部门来完成，规划主管部门既要进行宏观层面的规划协调管理工作，又要处理大量技术性和事务性工作。技术性工作的繁琐复杂，消耗了审批人员大量的精力，不利于对规划工作的整体协调。同时，由于各县、市、区规划管理技术力量薄弱，特别是规划专业的技术人员较少，往往因为对方案背景及设计理念的理解不全面，导致对方案审查的意见不能够一次性提出，需要反复经历几次，无形中增大了规划系统内部负效应[3]。通过引进规划咨询，将行政审批中的指标核算等技术性内容交给第三方咨询中介机构来负责，咨询中介机构按照规划主管部门的工作流程和特点，对规划设计方案进行解读和优化，并整合到一份符合行政审批要求的咨询报告中。通过此种方式加强了规划设计与规划管理的衔接，提高了城乡规划的可操作性，推动了城乡规划管理向精细化的方向发展，有效提高了规划审批效率，降低了行政审批时限。例如，原来荆州市规划局发放建设工程规划许可证期限为13个工作日，目前压缩到8个工作日，仅在建设工程规划许可环节提高工作效率达到38%，有效地推动了项目建设和项目及时落地。

3)规划咨询使行政审批与技术复核相分离，增强公平公正规划管理过程中通过规划咨询对项目进行技术复核，实现规划技术管理与行政管理的相对分离，是城市经济、社会和文化发展到一定阶段后提高城市管理质量与效率的必然要求。规划咨询在降低行政审批强度、提高审批效率的同时，能够避免行政审批权利过大而产生的其他问题，增强公平和公正。规划咨询是完全市场化行为，咨询中心作为服务性机构，服务于规划主管部门，服务于设计单位和建设单位，同时受规划行政主管部门和规划协会的监督，在咨询过程中，必须客观和公正才能赢得市场，弄虚作假会受到行政处罚，严重的将被吊销行业资质，退出市场。

2.2　规划设计层面

1)规划咨询与编制协同发展，相互支撑，有利于提高城乡规划编制的质量随着“壮腰工程”的持续推进，荆州市招商引资项目不断增多，城市建设区内及城区周边乡镇规划编制及审批速度跟不上日益增多的项目需求。为让招商项目尽早落地，规划咨询为规划的科学编制提供了有力的技术支撑。例如荆州市重点招商引资项目——荆州卓尔城(一期)项目，位于荆州城南开发区，由于项目前期片区控制性详细规划尚未编制，规划主管部门无法依据上位规划为项目地块出具规划设计条件，从而影响了土地挂牌进度，为项目的立刻上马带来不利影响。咨询中心利用技术优势，按照国家法律、法规及相关技术规范，在较短时间内就针对项目地块的开发强度进行了科学的论证，从城乡发展及用地的健康性、舒适性、便捷性和安全性的角度，确定了地块合理的指标体系，并与规划编制单位的指标体系做好衔接，加快了地块规划编制速度，为项目落地争取了时间。

2)规划咨询提前介入，缩短前期设计、论证时间在开发项目详细规划设计中，通常是规划设计单位根据开发商的意愿进行规划设计，或者是规划设计人员对政策法规和地方性规定不熟悉，导致规划设计方案往往存在着这样或那样的问题，需要规划主管部门与规划设计部门不断沟通、不断修改，浪费大量的时间，拖延项目建设进度。为了提高规划的科学性，更好地充当行政管理与规划设计之间的桥梁，如今，在项目的前期方案设计阶段咨询中心就主动介入，为业主及设计单位做好参谋，在方案阶段解决在行政审批中可能存在的各种技术问题，为项目审批节省时间。例如，荆州市重点招商引资项目百盟商贸城，一期商业面积20多万平方米，在项目前期论证中，投资方武汉百盟集团、设计院和规划咨询中心对方案的合理性反复研究，使方案在满足国家相关设计规范的同时，也符合荆州市地方的相关规定和已批准的控制性详细规划。正是由于前期工作的全面、充分的分析论证，百盟集团在取得土地使用权后仅一周就向市规划局申报方案，方案完全符合各项技术要求，在规划审批时限内一次性完成行政审批，为建设方节省了审批时间，同时咨询中心的工作方式和工作态度也得到建设方和设计院的认同。

2.3　社会层面

1)规划咨询有利于更好地维护公共利益城市规划的制定过程是协调各方利益的过程，随着经济形式迈入“新常态”，市场建设及利益主体日益多元化，维护公共利益显得尤为重要。由于市场竞争和企业运营的压力，一般而言，在规划市场中，委托方的意志决定了规划的方向，设计人员更多地是从专业技术的角度作进一步的深化，更多地关注项目的完成、图纸和文本的表达，而有意或无意地忽视了城市规划本身应该深入研究和探讨的问题[4]。比如日照影响范围计算和城市公共开放空间建设等，咨询中心作为中介机构，站在第三方立场协调各方关系，使城市规划更易于为公共目标服务。

2)规划咨询有利于社会法制化建设的发展随着各种法律法规的完善，规划管理逐步走向法制化的轨道。城乡规划建设与人民群众生活息息相关，在规划管理中最重要的是要让人人知法、懂法和守法。规划咨询服务对象包括政府部门、开发建设单位、规划设计单位和普通市民等，它担当着普及规划管理法规政策的任务，用专业技术知识为社会各方搭起沟通的桥梁。

3荆州市规划咨询工作展望

3.1　进一步扩大咨询业务市场宽度、挖掘咨询业务市场深度

目前，荆州规划咨询业务范畴较为狭窄，主要分为用地规划咨询和工程规划咨询，而对项目的可行性研究、项目策划、专项规划咨询和绿色建筑评定等相关方面的咨询工作尚未有效开展，在市场经济“新常态”下，咨询中心应不断扩展业务范畴，进一步改变咨询服务形象和态度，增强市场竞争力。

3.2　加强学习、研究和创新

城乡规划咨询是城乡规划学术领域的“领跑者”，咨询中心技术人员要不断加强理论学习，了解专业发展最新动态，熟悉国家和地方各项政策法规，善于运用专业知识解决实际问题。

3.3　加强信息化建设

城市规划咨询是一个大众行业，咨询中心技术人员应该最大化地面向社会、面向建设方，在知识经济时代，网络技术已经成为任何事业发展的载体，建立一个高效的信息网络和数据库，最大限度地获取各种信息，是咨询机构自身发展的需要[5]。

3.4　加强咨询成果质量管理体系建设

规划报建咨询与规划编制存在一定的差异，目前规划咨询成果尚未纳入ISO9001质量管理体系，考虑到咨询成果作为规划审批的重要参考依据，应该尽早将规划咨询纳入ISO9001质量管理体系的研究工作中，为荆州规划咨询事业健康和稳定发展打下良好基础。

4结语

城乡规划工作具有专业性、政策性和公共服务性强的特点，新形势下城市快速发展对城乡规划管理和编制提出了更高的要求。为了发挥城乡规划在城市建设中的龙头作用，实时引进规划咨询工作，能够提高规划管理工作的效率，使规划咨询成为规划管理、规划设计和城市建设的纽带和桥梁。通过阐述荆州市规划咨询中心近几年的创新实践和对未来规划咨询发展提出的行业建议，以期为湖北省内其他市县规划咨询中心的改革提供参考。

[参考文献]

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[3]董菲,黄生辉. 规划方案咨询模式探析——以长源·天琴居住小区为例[J].规划师， 2004，(20):73～76.

[4]杜辉.机构改革与编研中心创建[J].规划师， 2007,(1):46～48.

[5]叶宁.浅谈市场经济下城市规划咨询的几点思考[J].广东科技，2008，(4)：7～8.

[7]彭福田,姜远茂.不同产量水平苹果园氮磷钾营养特点研究[J].中国农业科学，2006，39(2)：361～367.

[引著格式]向阳，康自强，商大伟.规划咨询在荆州市规划管理与规划设计中的应用[J].长江大学学报(自科版)，2015,12(27)：12～15.

[中图分类号]TU984

[文献标志码]A

[文章编号]16731409(2015)27001204

[作者简介]向阳(1966-)，男，高级规划师，现主要从事城市规划编制与咨询研究，348094550@qq.com。

[收稿日期]2015-03-23