延安新区建设“人口导入”的路径及对策思考

申红卫，王源，申小琳

（延安大学经管学院；延安职业技术学院，陕西延安716000）

延安新区建设“人口导入”的路径及对策思考

申红卫，王源，申小琳

（延安大学经管学院；延安职业技术学院，陕西延安716000）

延安新区建设源于拓展延安城市发展空间缓减老城拥堵和保护革命旧址及历史文化名城。由于延安新区建设成本较低，所需资金有限，可以通过招商引资、积极引导民间资金参与等多种途径予以解决，由此可得，延安新区建设的关键就是如何聚集人气确保新区不会沦为“空城”，即“人口导入”的问题。根据导入难易程度和延安实际市情将导入人口分为农村流动人口、被安置居民户和老城人口，他们均需较多的就业机会、较低的入住成本和完善的城市服务功能，所以，延安新区聚集人气应紧紧围绕这三方面采取有效对策措施。

延安新区；人口导入；就业机会；入住成本；服务功能

近年来，在中央加快推进城镇化的背景下，国内的新城建设层出不穷，由此造成的负面影响已经引起全国上下的广泛关注。虽然延安新区建设与国内其他地方的新城建设相比，呈现出明显特征，不能把延安的新区建设与国内其他地方的新城建设混为一谈，但是，面对各界关于延安新区建设的担忧和质疑，鉴于国内十几座“鬼城”的前车之鉴，延安新区建设必须审时度势，选择适合的建设路径，采取有效的对策措施，以确保新区建设这一惠民工程实至名归。

一、延安新区由来

1、拓展延安城市发展空间缓减老城拥堵的需要

延安属于典型的线形城市，在三山合围的山崖底部，延安城区密集地分布在一个"Y"字形的三条主川道中。延安市区地形最为宽阔的东川最宽处也不足一公里，长度却超过了20公里。而地形更为狭长的南川，最宽处只有200米，只有两三条马路的宽度。延安36平方公里的城区（包括河道面积）目前容纳近了50万人口，人口密度接近北京、上海，达到每平方公里1.47万人，“局部超过了北京和上海的人口密度”。延安的人均建设用地仅为72平方米，远低于国家标准。一般城市半径每增加1公里，可增加的建设用地在1万亩以上；而延安的城市半径每增加1公里，只能增加建设用地不足700亩。由于地形狭窄，延安市区不少路段还只能单行，仅为2车道，宽度仅约10米。据有关数据显示，目前延安全市机动车饱有量已高达38.4万辆，并且“约一半集中在中心市区，交通堵塞问题十分突出”。①拓展新的城市空间迫在眉睫，然而特殊的地形地貌特征使得延安面临一地难求的局面，最后不得不削山造城。因此，延安新区建设源于延安先天不足老城拥堵，核心就是要降低老城人口密度。

2、保护革命旧址和历史文化名城的需要

延安是国务院首批公布的历史文化名城，全国爱国主义、革命传统和延安精神三大教育基地，延安市区分布着168处革命旧址，其中13处被列入国家重点文物保护单位。然而，据当地官员介绍，不少革命旧址周边环境在城市建设中遭到破坏，不断被吞没、侵占、挤压和蚕食，就连延安的“地标”宝塔山，也被城区密密麻麻的高楼大厦所遮挡，人们心目中的“巍巍宝塔山”难以再现。“这一现状，与革命圣地的地位极不相称，与发展红色旅游的要求有很大差距”。保护革命旧址和历史文化名城迫在眉睫，然而受制于延安特殊的市情，保护的难度和压力不断增大，最后不得不削山造城。因此，延安新区建设源于保护革命旧址和历史文化名城，核心也要解决老城拥堵、降低老城人口密度。

2011年12月召开的延安市第四次党代会上，延安市决定实施“中疏外扩”、“上山建城”的城市发展新战略，通过“削山、填沟、造地、建城”，将用10年时间，最终将整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城。【1】

二、延安新区建设“人口导入”的路径选择

国内外新区建设成功的经验表明，新区建设的关键是资金和“人口导入”。首先看资金问题，与国内其他地方的新城建设相比，延安的新区建设成本较低，所需资金有限。一是延安新区在荒山野岭修建，土地征收成本较低；二是拆迁和安置数量有限，拆迁补偿和安置成本较低；三是延安新区与老城直线距离最近的只有几百米，新区建设用水、用电及物资运输等的成本也相对较低【2】。而且所需建设资金还可以通过招商引资、积极引导民间资金参与等多种途径予以解决，目前，已与科创、雨润等知名企业集团达成投资意向，与建行、农行等33家金融机构达成贷款意向78亿元，资金运作正常。加之延安的财政状况一直比较好，即便为了给新区建设筹措资金，动用少量财政或形成少量政府债务，也不会使延安债台高筑，更不会拖垮延安财政。总之，延安新区建设资金不存在问题，那么就剩下“人口导入”的问题，这也是聚集人气确保新区不会沦为“空城”的关键。因此，延安新区建设应紧紧围绕“人口导入”这个核心。

1、抓住城镇化这个契机，将农村流动人口整合到新区

城镇经济发展需要大量劳动力投入，许多农村劳动力选择进城务工，以此来增加家庭收入，改善家庭生活状况。还有一部分农村家庭，为了让自己孩子接受与城镇孩子同等的教育，也选择了举家进城。但是，由于高昂的房价和过高的住房贷款限制，使得他们大部分人没有办法在城里购买自己的住房，只能租住别人的房子，找不到归属感。而且，这部分进城的农村劳动力大部分没有专业技术特长，只能从事一般性的体力劳动工作，虽然在同一座城市，但是工作地点经常变动，稳定性较差，加之，目前我国农村社会保障还不健全，他们也找不到安全感。即便如此，他们也不愿意放弃进城务工的收入和受教育的资源，正因为他们没有归属感和安全感，所以他们也不愿意放弃农村的耕地和住房，最后不得不选择农村城市两头跑的“两栖式”生活，成为名符其实的农村流动人口，形成规模庞大的农民工队伍。

这些农村流动人口不仅要忍受“城市病”之痛苦，还要忍受恶劣的生产经营居住条件和环境以及长期与亲人分离的痛苦，他们入住新区的倾向性最大，也是最容易被导入新区的人口。对于这部分流动人口，只要有较多的就业机会、较低的入住成本和较完善的城市服务功能，他们就会选择入住新区。同时，为了消除农村流动人口彻底离开农村的后顾之忧，还应加快完善农村社会保障体系的步伐。

2、借助安居工程，将被拆迁户、山体居民、受灾群众安置到新区

由于新区建设需要拆迁一部分居民户的住房，这些被拆迁户需要安置，新区山体原来的居住户以及受灾群众均需要安置。

根据规划新区安居工程将先行安置被拆迁户、山体居民、受灾群众，但是他们需要安置并不等于一定会入住新区，否则国内就不会出现那么多“空城”了。这些被拆迁户、山体居民、受灾群众的原居住地大多数在城区或城郊，加之，他们还可以得到拆迁补偿款或损失赔偿款，经济状况总体好于农村流动人口家庭的经济状况，所以他们入住新区的倾向性小于农村流动人口入住新区的倾向性，他们会在入住新区和入住老城之间进行比较选择。只有当新区具有比较优势时，他们才会选择入住新区，而这些比较优势同样也体现在就业机会、入住成本和城市服务功能方面。

3、充分利用新区的地形优势，吸引老城人口入住新区

延安新区是出于根治延安先天不足老城拥堵疟疾、保护革命旧址和历史文化名城的需要而建设的，一旦建成，市级和区级行政中心及部分医院、学校、银行、企业将整体搬迁到新区。但是新区仅仅吸纳农村流动人口、被拆迁户、山体居民、受灾群众以及这些搬迁单位的职工及其家属，只能在一定程度上缓减老城拥堵状况，要彻底根治老城拥堵疟疾，还需充分利用新区的各种优势吸引老城人口。

就目前来看，与老城相比新区的最大优势就是地形优势，延安新区是通过平山填沟制造出的四周环山的盆地，四周的山体是阻挡风沙扬尘的天然屏障，广阔的新区建设面积给人一种身处草原的感觉，仿佛置身传说中的世外桃源。新区的这些地形地貌特征对长期忍受线型、狭长、拥堵、压抑的老城人口无疑极具魅力，但是要把这种魅力变为对老城人口的吸引力，最终转化为老城人口入住新区的动力，是以完善的城市功能、舒适便捷的生活环境和较多的就业机会为前提的，其中舒适便捷的生活环境和较多的就业机会在一定程度上依赖于城市服务功能的完善程度。

除此之外，为了最大限度地发挥新区吸纳人口的功能，彻底根治老城拥堵疟疾，新区还需吸引那些高收入、高消费人口。这部分人不会太在意入住成本和就业机会，他们最在意的是生活的舒适程度和便捷程度，新区优越的地形地貌特征和60%以上的绿化率，再加上高档住宅区、别墅区和功能齐全的高级休闲娱乐会所，将会是他们不二的选择。因此，新区建设应该规划高档住宅区、别墅区和功能齐全的高级休闲娱乐会所以吸引这部分高收入、高消费人口。

三、延安新区建设“人口导入”的对策建议

如上所述，不论是整合农村流动人口，安置被拆迁户、山体居民、受灾群众，还是吸引老城人口，均需较多的就业机会、较低的入住成本和完善的城市服务功能，所以，延安新区聚集人气“人口导入”的有效对策应从这三方面入手。

1、较多的就业机会

因为新区首先建成的是一期工程，之后还有二期、三期工程以及后续的完善工程，这些工程项目会提供大量的体力劳动就业岗位，比较适合农村劳动力就业，也就是说，农村流动人口入住新区之后，就业不存在问题。然而这些工程项目提供的岗位中，体力劳动岗位居多，劳动强度较大，对于被拆迁户、山体居民、受灾群众而言，不一定乐意接受这样的体力劳动就业岗位。因为，无论是经济条件，还是生活状况，他们都优于农村流动人口，可能会要求劳动强度相对较低、工作环境相对舒适和工资待遇较好的就业岗位，所以，要解决这部分人口的就业问题，还需大力发展服务业，重点是生活性服务业。理由是生活性服务业对从业人员的知识水平和专业技能要求相对较低，劳动强度不高，待遇不错，能够满足这些被安置居民的就业需求。同时，生活性服务业的发展，不仅可以解决这些被安置居民的就业问题，还可以为老城入住新区的人口提供更多的就业机会，而且还可以完善新区的城市服务功能，提高新区百姓生活的便捷程度和舒适程度，进而扩大新区的比较优势，增大新区对各收入阶层人口的吸引力。

2、较低的入住成本

不论对于农村流动人口、被拆迁户、山体居民、受灾群众而言，还是对于老城人口而言，最主要的入住成本应该是购房成本。因此，降低新区入住成本的关键应降低新区购房成本，针对目前延安居民购房的实际困难，应从以下三方面入手克服购房困难。一是控制新区房价，据有关人士透露，新区土地成本价不足老城四分之一，新区房价应远远低于老城房价，为了避免房地产商故意炒作以获取超额利润，相关部门应有效控制房价，使尽可能多的人买得起新区住房；二是放宽住房贷款限制，使得入住新区的各收入阶层人口均可以低成本的享受住房贷款；三是政府应创新性地提供政策支持和优惠，对于那些暂时没能力支付购房首付款的人，想方设法让他们提前住进自己将要购买的新区住房。

3、完善的城市服务功能

农村流动人口之所以不愿意呆在农村，是因为他们要么想增加收入以改变家庭当前的生活状况，要么想让子女接受更好的教育以改变下一代人的生活状况，总之他们不满意农村现有的生活服务功能，说明他们在意城市服务功能。因此，新区整合农村流动人口必须要有较完善的城市功能。被拆迁户、山体居民、受灾群众原居住地大多数在城区或城郊，与农村流动人口相比，他们更在意便捷舒适的生活环境，即更在意完善的城市服务功能。对于现在居住老城的人口而言，即便新区的地形地貌特征魅力巨大，没有更加便捷舒适的生活环境，没有完善的城市服务功能，他们也不会选择入住新区，换言之，老城人口入住新区的前提条件是完善的城市服务功能。

医疗、教育、交通、通信、商业等各方面配套设施建设，是培育和完善城市服务功能的重要方面。根据规划新区一期工程包括医疗、教育、交通、通信、商业等配套设施建设，具体包括市民服务中心、老城一家较大的医院搬迁、新区第一小学和第一中学、小区幼儿园、社区服务中心、连接新老城区的6条道路等，其中连接新老城区的6条道路已经启动实施，市民服务中心医院、中学、小学已列入先行实施的计划盘子。培育和完善新区城市服务功能，还需要进一步完善新区道路管网及公共交通系统建设等微观和操作层面的规划，改善新区交通环境，提高交通发展承载能力，支持产业发展和满足居民出行需求，这一点对饱受延安老城交通拥堵之苦的老城人口非常重要。培育和完善新区城市服务功能，不仅需要各个层面的规划，更需要政策引导和各方支持。从规划、土地、财政、信贷等政策上，支持新区的产业发展。省、市政府以补助、贴息、担保等多种形式支持县（区）产业发展的各类产业发展和调整的专项资金安排，要重点向新区倾斜。根据新区建设各个阶段的特点，制定完善吸引各类产业的各项优惠政策和融资政策。如对新区产业发展实行一定的税收优惠，增加新区财政税收留成，给予重点产业一定的资金支持，以及用地优惠政策等，发挥政策导向作用，吸引更多的社会投资和国际投资来共同发展【3】。如建立三大教育培训机构和国家级石油文化博物馆等。

[1]王乐文.中疏外扩上山建城[N].新农村商报,2012-10-17（B8）.

[2]徐长玉.延安新区建设的经济学思考[EB/OL].新华网陕西频道,2013-10-11.

[3]王行伟.沈阳经济区新城建设的路径思考[EB/OL].人民网经济,,2011-12-8.

The Path and Countermeasures of“Population Lead-in”in the Construction of Yan’an New District

Shen Hongwei,Wang Yuan,Shen Xiaolin
(Economics School of Yan’an University;Yan’an Vocational and Technical College,Yan’an Shaanxi 716000)

The construction of Yan’an new district heads from expanding the development space of Yan’an to reduce congestion and protection of the site of the revolution along with the famous historical and cultural city.In view of low cost and limit funds required,the construction of Yan’an new district can be solved in a variety of ways such as investment or actively guiding the private capital to participate.Therefore,the key to the construction is how to gather popularity to ensure that new area will not be reduced to“empty city”,namely“population lead-in”.According to the degree of difficulty to lead-in and the actual situation of Yan’an,the population can be divided into rural migrants, placed objects and old population.They are all required to more jobs,low occupancy cost and perfect service function. Thus,effective measures should be taken closely around the three aspects to gather popularity in Yan’an new district.

Yan’an new district;population lead-in;employment opportunity;occupancy cost;service function

F299.21

A

1674-6198（2015）02-0029-03

2015-3-26

陕西省社科基金项目“陕北农地流转模式、路径及对策研究——基于社会保障视角”（项目编号：13D297）和陕西省教育厅基金项目“农村保障体系视角下陕北农地流转制度创新研究”（项目编号：12JK0170）的阶段性成果。

申红卫（1975—）,女,陕西省米脂县人，延安大学经管学院经济学副教授，延安大学经济管理学院政治经济学专业硕士研究生,研究方向是福利经济学与社会保障；王源（1980-），男,陕西延安人，延安职业技术学院网络中心，讲师；申小琳（1981-），女,陕西米脂县人，延安职业技术学院公共教学部，讲师，数学与应用数学专业。