论遏制中介机构犯罪问题的立法对策

胡艺馨

（燕山大学发展战略研究中心，河北秦皇岛066004）

论遏制中介机构犯罪问题的立法对策

胡艺馨

（燕山大学发展战略研究中心，河北秦皇岛066004）

随着我国经济市场化进程不断深化，中介机构在我国社会经济发展中的地位越来越重要。然而，中介机构在经营过程中存也在着诸多不规范，甚至违法犯罪问题。相关法律法规不健全是导致这一问题的重要原因，应在立法层面更新条款、弥补漏洞，增强对中介犯罪的打击力度，提高规范中介机构相关立法的效力等方面遏制中介机构犯罪问题。

中介机构；犯罪立法；对策

中介机构作为沟通政府和企业的桥梁，在促进我国社会、经济转型中发挥着重要的作用。然而，任何机构、组织都是由人组成的，人类趋利避害的本性使得市场经济中的各种中介机构——无论是盈利性的还是非盈利性的——都以实现利益最大化为目的，加之，我国社会、经济正处于转型时期，中介机构在市场经济中的定位还不明确，导致中介机构在促进经济发展的同时也诱发了新形式的腐败。虽然解决中介腐败问题的根本途径在体制改革，即改革目前中介机构对政府的过渡依赖，科学定位二者关系，树立中介机构在市场经济背景下的独立地位，使其在合理的范围内按照市场规律自由健康发展，但是，法律法规在遏制各类中介腐败中的作用是绝对不能忽视的。本文将从法律视角分析我国在治理中介腐败问题上的立法漏洞。

一、中介机构概念及分类

中介机构或称中介组织，是指在社会分工日益精细化背景下产生的一种以提供专业知识或专业技能等服务为特征的法人或其他组织。

依照我国地方政府出台的中介机构管理文件，中介机构大体可划分为七类：（1）会计、审计等独立的审计机构；（2）资产、土地、矿产资源、森林资源、房地产、建设项目环境影响等评估机构；（3）检测、检验、认证等鉴定机构；（4）测绘、监理、科技、档案、培训、担保等服务机构；（5）信息、信用、技术、工程、市场调查等咨询机构；（6）职业、人才、婚姻、教育等介绍机构；（7）工商登记、广告、商标、专利、税务、房地产、招投标、拆迁、政府采购、拍卖、因私入境、经纪等代理机构。

从上述分类不难发现，中介机构是一个十分庞大、复杂的体系，它涉及到了我国国民经济发展的各个领域，与政府管理、企业发展、人民生活息息相关，因此，从应然角度讲，对中介机构的规范和惩戒也需要一套相当系统、完备的法律规范来完成，然而，我国的实然立法情况却与应然相去甚远。其实，因中介机构引发的腐败问题早就引起了中央的重视，早在2000年，国务院就制定了《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，对全国范围内的挂靠在政府名下的经鉴类中介机构进行了整改。可是，对经鉴类中介机构进行脱钩改制并未达到预期效果，由于缺乏系统、完备和有力的法律法规，涉及中介机构的犯罪问题成为了法律管不到的“灰色地带”。据相关报道，中介组织参与的违法犯罪行为包括行贿、洗钱、侵吞国有资产等，范围涉及重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等诸多领域。[1]可见中介机构在巨大经济利益的诱惑下，通过勾结、贿赂相关政府部门工作人员等不正当方式承揽业务，逐渐成为了滋生和助长腐败的温床，直接危害到了国家的政治稳定和经济发展。

二、我国在防治中介机构犯罪问题方面的立法现状

从总体上讲，目前我国没有专门针对中介机构的制定法律法规，多为规范某一类具体的中介机构的单行法以及一些部门规章和地方政府规章，较为零散、缺乏体系，如《律师法》、《注册会计师法》、《刑法》中第229、181条、《证券法》、《经纪人条例》、《厦门市市场中介机构管理办法》、《天津市市场中介机构管理办法》、《石家庄市房产中介服务管理办法》等。

综合分析现有涉及中介机构的法律法规，笔者认为目前我国在管理、惩处中介机构犯罪的立法上存在以下问题：

1、上位法规范陈旧、零散。

以我国《刑法》第229条规为例，该条规定了提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪，该罪的犯罪构成主体正是承担着资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员。本条可谓规范中介机构犯罪法律效力位阶中效力最高的法律条款之一，对惩戒中介犯罪行为最具有威慑力，但是，其规定的侧重点在于中介机构工作人员“索取”、“非法收受”他人财物并为其出具虚假证明文件的犯罪行为，其重在规范中介机构人员的“职权”，即要求中介机构在经营过程中要秉持“独立、公正、可信”执业原则，不能利用手中的“职权”谋取非法利益。然而，随着中介这一行业的发展，中介机构涉足的社会经济领域越来越广泛，其参与的犯罪行为也越来越多，涉及罪名也更加广泛。例如，有些中介机构为了承揽到更多更好的服务业务，利用自身专业优势为“客户”的违法犯罪行为提供帮助，甚至会主动向“客户”行贿。因此，从现在中介犯罪的发展情况角度来看，立法应当在罪名和刑罚上进一步完善对中介机构这一犯罪主体的犯罪行为规范，加强对中介机构犯罪行为的打击力度。目前我国《刑法》全文452条，共规定了451个罪名，但其中除了前面提到的《刑法》第229条，只有第181条规定的内容涉及中介机构犯罪的刑罚问题。虽然，第389至391条和第393条规定的行贿罪可以视为规范中介机构的刑罚条款，但总体上讲，在我国刑罚体系中，对中介机构这一新兴主体的规范仍然显得过于零散，不能解决当前日益严峻的中介机构犯罪问题。

2、下位法规范效力低、适用范围小

如前所述，我国一些省市根据当地情况已经出台了针对中介机构的管理办法。可是，地方性规章在我国法律效力位阶中处于最底层，一般是指在本地区适用，而且遇到与上位法相抵触的情况，则不能适用。因此，虽然地方性管理办法的出台一定程度上填补了我国缺乏针对中介机构的专门性法规的空白，但是，其在法律效力上、适用范围上均存在着局限性。而且，如果各地地方规章得不到统一，不能尽快形成具有更高效力的法律或者行政性法规的话，将来在适用法律上很可能会存在不同地方性规章之间的冲突，甚至，带有地方保护主义色彩的规章会成为影响我国中介机构进一步发展的障碍。

3、法律处罚力度不够，中介机构的违法成本低

纵观我国目前对中介机构的立法现状，无论是法律效力较高的《刑法》还是效力较低的地方性规章，它们对中介机构违法犯罪行为的处罚力度都不严厉，巨大的利润使中介机构“不怕”处罚，这导致法律未能对中介机构犯罪行为形成应有的一般预防功能。如《厦门市市场中介机构管理办法》第38条第二款规定：“中介机构及执业人员违反本办法规定，……有违法所得的处以违法所得1倍至3倍罚款，但最高限额不得超过30000元……”，该条规定的最高3万元的罚款，与拍卖、评估、审计等中介机构所收取的巨额佣金相比几乎没有震慑效力，无法彻底消除犯罪分子投机取巧的侥幸心理。再如，中介机构为了承揽业务向有关政府工作人员行贿，其行为构成行贿罪无疑，但是目前我国为了提高打击腐败的效率，对主动交代行贿事实的犯罪嫌疑人给予减轻或免除处罚，使的不法中介机构未得到应有的惩罚。

三、完善我国在打击中介机构犯罪问题上立法不足的建议

1、更新条款、弥补漏洞

由于中介机构存在于社会经济的各个领域，处在不同领域的中介机构违规违法的形式各有不同，多样化的犯罪形式要求立法机关及时更新完善现有的法律条文，弥补可能存在的立法漏洞，防止不法中介机构钻“法律空子”。如立法机关可以通过在行贿罪、洗钱罪、侵吞国有资产罪等罪名中加入惩处中介机构的专门条款，使对中介机构犯罪的打击更有针对性、更有效。

2、增强对中介犯罪的打击力度

我们认为增强对中介犯罪的打击力度，应从两方面着手进行。第一方面是提高罚金金额。目前大多数地方性规章在对中介机构适用罚金时均设定了3万元的最高限额，而中介机构通过违法方式承揽到得业务标的数额往往大的惊人，一单生意就可以赚取十几万元甚至几十万元的利润。因此，设定罚金的最高限额大大限制了法律法规对处罚中介犯罪行为的力度，无法实现规范中介机构服务的目的。笔者认为，对我国中介机构犯罪行为的罚金应比照《刑法》第202条规定的拒不缴纳税款罪确定，刑法第202条规定“以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处拒缴税款1倍以上5倍以下的罚金”该条采用的是典型的倍数罚金制，倍数罚金制是以犯罪金额的倍数决定罚金的数额。中介机构的犯罪金额应认为是其每次通过犯罪手段所承揽到业务的佣金数额。如，某中介机构在某项业务中所获佣金为20万元，则对其罚金数额应在20万元至100万元的范围内，至于具体适用几倍罚金，则有法官依据中介机构所犯罪的性质和情节加以裁量。采用倍数罚金制的特点在于，犯罪数额越大，罚金数额也越高。这一特点正有利于打击中介机构犯罪，实践中，中介机构往往是为了获得高额佣金，而采用行贿、造假等犯罪手段四处寻找承揽“大业务”的机会，然而，在倍数罚金制下，如果证实中介机构的佣金是违法犯罪所得，那么其所有佣金不仅会被没收，还要承担数倍于佣金的罚款。这对震慑违法中介机构来说无疑是十分有效的。第二个方面是设立从业禁止性条款，即对于违法犯罪中介机构，取消其经营资格，并不允许其再次从事同类型中介机构的经营；对于直接参与违法犯罪行为的中介机构人员，取消其从业资格，并不允许其再次参加相关资格考试的资格。通过设立严厉的从业禁止性条款，使中介机构及其从业人员更加珍惜自己的从业机会，使其不易被一次或偶然的犯罪恶念所引诱，从而促进中介机构的健康发展。

3、提高规范中介机构相关立法的效力

判断我国法律法规效力的重要方式就是看该项法律法规的制定主体，制定主体的地位越高，其出台的法律法规效力越高，反之，效力越低。目前专门针对中介机构犯罪的法律法规主要是由地市级的政府出台的规范性文件，其效力的局限性自不必多言。因此，如何提高规范中介机构的法律法规效力是当前急需解决的问题。全国人大及其常委会是我国的立法机关，由其制定的法律具有最高的法律效力，然而要想尽快出台有关规范中介机构的法律并不是一朝一夕所能实现的，根据我国《立法法》的相关规定，法律的制定程序相当严格、复杂，如一项法律的产生除了要经过立项、起草、报送、讨论、发布、施行与备案等环节，而且在法律表决前，法律草案一般要经过三次审查，再提交全国人民代表大会或者常务委员会表决通过。可见，在中介市场亟待整顿的现实需求下，单纯的等待立法机关的立法不能及时的解决当前得问题，会导致大量违法中介机构及其人员逃避法律制裁，钻法律空子。因此，笔者建议先由最高检、最高法的内设机构出台规范性文件，或召开一次全国性的座谈会，将规范中介机构的措施以“座谈会纪要”的形式出台规范性文件。与法律和司法解释相比，不具有司法解释效力的规范性文件的制定程序则相对宽松。[2]而且此类规范性文件在我国惩治犯罪维护社会稳定方面已经挥发了重要的作用，如《毒品犯罪案件公诉证据标准指导意见（试行）》、《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》、《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈纪要》等都属于此类规范性文件，这些规范性文件在毒品犯罪、金融犯罪和经济犯罪等领域缺乏立法机关立法的情况下，已经起到了指导司法机关打击犯罪的重要作用。

这种规范性文件（准法律规范），由于制定主体的地位高，从而其效力自然高于地市级政府制定的规范性文件，同时由于其制定的程序性限制少，大大的增强了其解决社会中新问题的及时性。此外，由于此类规范性文件一般为试行性文件，是对解决某一新问题的一种探索，通过总结试行阶段的问题，不断修正我们的规范，将会成为最终制定权威、有效的法律的重要基础。

因此，对于当前日益严重的中介犯罪问题，可以先由最高法、最高检等相关部门通过出台“试行规定”、“座谈会议纪要”等方式解决。然后再以“试行规定”、“座谈会议纪要”在实践中的施行情况为基础制定法律法规。

[1]李松.中介组织“灰色生存”[J].瞭望,2009,(24):17-19.

[2]褚福民.准法律推定——事实推定与法律推定的中间领域[J].当代法学,2011,(5):107-114.

D035

A

1674-6198（2015）02-0012-03

2015-3-26

胡艺馨（1986—），男，河北唐山人，燕山大学发展战略研究中心（政策法制办公室）助理研究员,硕士研究生，研究方向为诉讼法。