新常态下延安农业发展方式转变的“四大瓶颈”及其化解

高布权

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

新常态下延安农业发展方式转变的“四大瓶颈”及其化解

高布权

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

农业发展方式转变是新常态下中国农业发展的必然选择。延安市被农业部定为现代农业示范区，这为延安转变农业发展方式与实现农业现代化提供了政策支持。然而，由于当前延安农业仍然存在着产业格局不合理、农业科技供给与推广不力、农业资金投入不足、农业经营体制不完善等“四大瓶颈”，使得延安农业仍然维系传统粗放式发展方式。必须通过优化农业产业结构、加快农业科技创新与推广、增加农业资金投入、完善农业经营体制的农业发展方式，推进农业现代化。

农业；发展方式；转变

当前，我国农业已经步入了新常态：一是现在大多数农产品价格已经开始全面接近或高于国际市场的离岸价格，农产品价格“天花板”的封顶效应已经显现；二是农产品成本“地板”日益抬升，对农业效益的挤压非常明显；三是信守加入WTO的承诺，农业生产和价格补贴的“黄线”开始逼近；四是长期过度开发利用农业资源，生态存在严重透支日益凸显；五是工业化和城镇化的推进，需要回答“谁来种田与怎样种田”问题。[1]面对这一系列新矛盾、新问题，转变农业发展方式、实现农业现代化，既是当前中国农业发展的主要任务，也是根本出路。延安市在2011年6月被农业部定为现代农业示范基地，这为延安农业发展方式转变提供了有利的契机。然而，延安农业在自然与人文资源禀赋不充分的条件下如何打破“瓶颈”、脱胎换骨、全面转变农业发展方式，实现农业现代化，这是摆在延安市各级政府以及广大人民面前的重大课题。

一、农业发展方式转变的内涵

关于农业发展方式转变的内涵，国内外学术界也是各抒己见。比较有代表性的观点主要是以下几种：有的学者认为，农业发展方式转变就是农业发展方式从原有依靠资源投入来实现农业发展，转而依靠增加投入、科技进步以及培养新型农民来实现农业发展。

本文认为，农业发展方式转变是一个动态的、系统的范畴，不同国家（或区域）在不同时期赋予不同的内涵，体现了农业生产力转变与农业生产关系转变的辩证统一。农业发展方式转变具有“二维属性”：一是共性与个性。所谓共性，就是所有国家或地区农业发展方式转变均是由传统农业发展方式渐进式的向现代农业发展方式转变的过程；所谓个性，就是不同国家或区域在不同时期农业发展方式转变具有各自的轨迹，这往往是该国或该区域在该时段突破约束条件与发展薄弱环节的过程。二是国际性与地域性。所谓国际性，就是所有国家或地区农业发展方式转变要以国际水平为参照系，要达到世界公认的现代农业发展方式的先进水平；所谓区域性，就是所有国家或地区农业发展方式转变都要基于本国国情或区情，根据条件的变化具体安排自己的转变形式与实现目标。

二、制约延安农业发展方式转变的“四大瓶颈”

延安市位于陕西省北部，土地总面积3.7万平方公里，辖1区12县、166个乡镇（含街道办事处）、3396个村委会，10173个自然村，总人口212.02万人，其中农业人口156.3万人。延安属高原大陆性季风气候，属干旱、半干旱地区，具有春旱、夏热，秋雨、冬寒的特征。延安地处黄土高原丘陵沟壑区，有500米以上沟道4.4万条，1千米以上沟道2. 09万条[3]，绵山不断，土质松软，遇风易起沙尘暴，遇雨易现水土流失。当前，延安农业发展之所以凸显一系列矛盾和困境，就在于农业发展方式转变受到“四大瓶颈”的约束。

瓶颈一：农业产业结构仍然不合理

当前，延安农业产业结构发生了较大的改观，出现了齐头并进的生产格局。根据延安市2013年国民经济和社会发展统计数据公告，全年全市农林牧渔业完成产值187.81亿元，按可比价计算（下同）增长4.4%，其中农业产值145.76亿元，增长2.8%；林业产值7.08亿元，增长39.2%；牧业产值30.01亿元，增长4.5%；渔业产值0.49亿元，增长10.2%；服务业产值4.47亿元，增长8.1%。[4]但是仍然与现代农业发展方式的基本要求存在差距，具体来说：一是农产品结构不合理。延安种植业与林牧渔业结构失衡，在种植业内部粮食作物占的比重大、经济作物的种植和经营规模很小。在产品结构上，存在着“倒置”问题，即大路产品多于优质产品、抵挡产品多于高档产品、普通产品多于特色产品、原料型产品多于高附加值产品，这与延安农业的资源禀赋极不相称。二是农业产业链条布局不合理。延安农业产业链存在着“一重二轻”的问题，即重产中，轻产前、轻产后，由此就造成了农业生产性经济比重大，加工性经济比重小、服务性经济比重小的格局。三是农业规模经济弱小。延安农业在生产经营模式上，存在着“重独立、轻合作”的问题，即农业生产经营仍然表现为一家一户的小农经济，“小农户对应大市场”成为农业运行的常态，农业“龙头”企业、农业中介组织、农业合作组织以及农业生产基地很少，未能形成网络化、集群化的农业产业合作体系，这些在很大程度上制约了农业规模化、社会化、市场化、现代化要素的渗透，最终影响了延安农业发展方式的根本转变。

瓶颈二：农业科技供给与推广不力

农业科技是实现农业由外延式发展向内涵式发展转变的必要条件。当前，延安在农业科技供给与推广方面均存在不少问题。一是农业科技供给的数量小、质量低。由于延安社会经济条件的制约，农业科研基础薄弱、科研体制落后、科技人才缺乏，使得延安农业科技供应不足。据调查，延安农业在水利的利用率、化肥利用率、土地机耕率等方面的水平都比较低。科技应用在农业经济增长中所占的比例还不足40%，农业科技成果的应用与转化率也只有30%—40%。不仅如此，还存在着技术结构失衡问题：常规技术多于高新技术、产量技术多于品质技术、生产技术多于加工技术、知识性技术多于应用性技术。二是农业科技推广效果不佳。延安农业科技推广机构功能较弱，许多地方的乡镇农业科技推广机构和人员因机构调整和经费短缺等诸多原因，存在着“疲软、线断、网破、人散”的现象。在推广农业科技过程中要么“事不关己，高高挂起”，要么不顾农民的意愿“强买强卖”；不仅推广手段落后、方式单一、而且所推广的技术与延安农业发展所需要的技术不匹配，针对性较差，技术效应较弱，技术指导与技术服务跟不上，不能完全满足农民的技术需求与技术应用。从而弱化了农业科技驱动效应。

瓶颈三：农业资金投入不足

农业是延安市的重要产业之一，然而在薄弱的农业基础设施、频繁的自然灾害下，农业很难通过自我投入产生理想效益。从调查中显示，延安农业外向型资金投入严重不足，具体来说：一是政府对农业的投资“偏好”小。延安经济集中体现为“颜色经济”——“黑色经济”（石油、煤炭、天然气等能源经济）、“红色经济”（红色旅游）、“黄色经济”（黄土文化产业经济）、“绿色经济”（种植业、养殖业），由于各色经济比较效益不同，“黑色经济”“红色经济”比较效益高，而“绿色经济”比较效益低，再加上政府“政绩观念”、“形象工程”等因素的影响，导致政府对农业的投资“偏好”小，政府对农业的投入更多地是执行中央政府财政支农惠农的相关政策。延安市2012年全年发放粮食直补、农资综合直补、农具购量补贴和种粮补贴仅为3.02亿元[5]。二是农业市场对资金吸引力小。延安农村金融体系不完善，民间借贷因门槛而不顺畅，农村金融产品和服务还不能适合农村特点。农业比较效益低也导致了市场对农业投入冷淡，其他产业对农业的贡献率较低——工业反哺农业力度不够、第三产业服务农业效果不佳、第四产业嫁接农业纽带不畅；外资以及其他所有制对农业投入微小；这样对农业资金的投入无论总量还是户均量，均与现代农业发展方式的要求相距甚远。三是农业资金功能发挥不充分。在政府和市场对农业资金偏低的情况下，充分利用这些资金就成为关键。然而，延安农业资金投入未能结合产业结构调整、科技创新与推广、基础设施建设、生态环境保护、农民教育培训等重点环节进行投入与使用，而是形成了不分主次、不明轻重的分散投入格局，由此严重地影响了农业资金的使用效率，约束了延安农业发展方式的转变。

瓶颈四：农业经济体制不完善

良性的农业经济体制有利于助推与保障农业发展方式转变，而当前制约延安农业发展方式转变的深层性问题就是农业经济体制不完善。具体来说：一是农村土地制度不完善。农村土地的所有权分别属于集体和国家，土地所有权直接涉及到利益的归属权，而在土地侵占以及赔付过程中，集体所有权往往处于被动性，集体和农民个人的收益权也很小。农村土地的经营权属于农民，但农民拥有的土地经营权未能控制农民土地的“荒芜权”，而且农民在婚丧嫁娶以及城市化中土地经营权不能随着农民身份的异动而相应调整，“有人无地”和“有地无人”现象并存，由此制约了农民对土地的珍视与充分利用。二是农业生产经营组织制度不完善。改革开放以来，延安一直推行单一的农村家庭联产承包制，但在长期实施的过程中往往用“承包”代替“联产”，农民以一家一户作为农业生产经营载体，社会组织化程度低，与市场对接功能较差；同时由于观念问题，对新型农村合作组织、农业集体经济、股份经济不敢轻易试水。三是农民教育体制不完善。农村人口素质比较低，无论对农业发展方式转变的担负，还是对农村剩余劳动力的转移都会产生极大的制约作用。

三、延安农业发展方式转变的对策

发达国家农业发展方式转变的成功经验都表明，必须从本国本地“区情”出发，借助政府与市场两个引擎，创造与优化现代农业发展条件，通过有点及面、由面到体的途径渐进式地转化。延安农业发展方式转变，必须摸清自己家底的基础，借鉴发达国家或地区的经验，树立现代农业理念，做实农业发展规划，创设农业发展条件，推进农业发展方式的现代化。

（一）调整农业产业结构是实现农业发展方式转变的主要途径

农业发展方式转变既是农业生产力与生产关系转变的过程，也是农业产业结构转变的过程。对于结构失调的延安农业来说：一是要构建合理的农业产品结构。延安自身资源禀赋状况与农业新常态的形势决定了必须打破原有的农产品以种植业为主的单一的产品结构，逐步形成种植业、养殖业、饲料业、林牧、水产业等多元结构并存发展格局，特别要利用延安自然地理优势，大力发展马铃薯、小米、黄米、豆类、油料作物等杂粮产品，积极发展以苹果、红枣、核桃、桃子、杏子、梨子主导产品的林果业，利用多山多沟优势全面发展养猪、设施养羊、养鸡、养牛、池塘养鱼等畜牧业和水产养殖业；要在空间分布上适当整合与集中，形成“一县一品”“多县一品”的特色农产品生产基地，实现农业区域专业化，提高农业产业的聚集效应与扩散效应，打造农业优势品牌。二是不断延伸农业的立体产业链条。在横维上，要充分利用延安当地“原生态农业”，积极延伸农业产业链条，大力发展农产品加工业、农产品运销业和农产品服务业，平衡产前、产中与产后的权重，形成良性循环的农业产业网络；在纵维上，特别要树立“大农业”理念，即在广义农业的基础上，将新农村、新农民纳入到发展现代农业体系中，形成农村建设服务农业、农民培育服务农业的“三位一体”格局；在树维上，大力推进“互联网+农业”，将“互联网+”充分应用到农业资源利用与保护、农业科技的推广应用、农业政策的学习与落实、农业市场信息的接收与传输等各个环节之中，真正形成生态农业、科技农业与信息农业的有机统一。

（二）加快农业科技创新与推广是实现农业发展方式转变的关键

针对延安农业科技相对落后的现实，必须加快农业科技创新与推广。具体来说：一是要加强农业科技创新。从当前延安的自然条件与农产品市场发展状况来看，急需干旱农业技术、防止水土流失技术、绿色环保技术、优种培育技术、农产品加工技术、农产品存储技术等，获取这些技术必须通过科技引进与科技创新“两手抓”：在科技创新上，要通过对农业科技机构或院所职能的重新调整，以及人事、分配项目管理制度的改革，创建灵活高效的农业科技创新激励机制，充分调动农业科技机构、团队和个人的积极性和创造性；在科技引进上，要积极从国内外引进本土普适、高效、环保、农民便于操作的科技成果，以化解延安农业科技缺乏的囧境。二是要加快农业科技的推广与应用。要针对延安农业科技推广机构数量偏少、功能软弱的状况，必须建立起政府、企业、中间组织、民间团体以及个人多元化的农业科技推广与应用体系。要充分发挥政府在农业科技推广中的主导作用，积极利用市场在农业科技推广中的高效扩散作用，鼓励中间组织或个人积极参与农业科技推广；要密切政、产、市、研、学之间的动态联系，不断健全农业科技推广的组织链，大力提高农业科技推广效率与效果。[7]三是加强农民素质的培养。农民的素质是实现延安农业发展方式转变关键因素。为此，必须站在关系能否实现现代农业、现代农村、现代农民乃至习总书记“四个全面”的高度来认识农民的教育和培训问题。

（三）增加农业资金投入是实现农业发展方式转变的重要基石

农业的弱质性决定了通过市场对农业的自发投入很少，导致了农业发展应有资金严重不足，影响了农业发展方式的根本转变。为此，一是政府要加大农业资金投入的量。近年来，国家对农业投入日益增加，所以首先必须贯彻落实国家对农业的投入政策，执行严格的投入程序，不折不扣保证政府计划的农用资金到位；二是要提高农业资金投入的质。延安农业资金投入的方向必须结合农业发展方式转变的目标，将农业资金存量集中投入在稳定农业产出上，而将农业资金增量集中投入在农业结构调整、农业产业链延伸、农业产品深加工、特色农业、农民教育培训、农业科技推广、农业生态环境、农业病虫害预防、农业信息平台、农业服务体系、农业市场开发等重点难点领域，特别是要针对延安农业基础薄弱的现状，加强农业水、电、路、视、通等基础设施建设和农村的医疗、教育、养老、卫生、培训等公共服务建设，不断提高保障与服务能力。同时，要通过“第三方”机构，加强对农业资金使用的审计、监管与考核，确保农业资金的安全与效益。

（四）完善农业政策体系是实现农业发展方式转变的根本保证

要转变延安农业发展方式，就必须健全与优化为现代农业保驾护航的农业政策体系，具体来说：一是健全土地制度。即在现有土地家庭联产承包责任制的基础上，通过修订《土地管理法》及《农村土地承包法》，明晰产权层次，建立起合理的土地经营权的流转机制、股份合作制、返包倒租等有效政策，实现土地适度整合，规模经营。二是健全农业组织制度。加快政府政策设计，打破家庭联产承包责任制中“承包”过多、“联产”过少的格局，通过“基地+公司+中介组织+农户”以及农业合作社、农民合作社、农村合作社等多种形式，促进农业生产经营向市场化、规模化、专业化以及社会化方向发展。三是要健全农业动能合力机制。政府要继续完善各项农业政策规划，不断加大扶农、助农、惠农的力度，激活农民自身活力，同时要开发农业市场的应有功能，推动农业现代化在多重合力作用下平稳健康运行。四是要健全农业服务机制。延安应以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革，为农民提供更多的公共产品和公共服务。

[1]韩俊.新常态下如何加快转变农业发展方式[J].决策探索，2015（2）

[2]张春舒.转变农业发展方式研究观点综述[J].经济纵横，2011（3）

[3]延安市农业局.延安市农业基本概况[EB/OL].http://www. sxzys.gov.cn/web/yany/index.htm

F127

A

1674-6198（2015）02-0026-03

2015-1-28

延安市社会科学专项资金规划项目“现阶段延安农业发展方式转变与提质增效问题研究”（项目编号：13AJJ02）

高布权（1969—）男，陕西省定边县人，延安大学公共管理学院副院长、教授，主要研究方向：中国“三农”问题。