矿权改革背景下农村矿区治理：精英治理困境与变革*

2015-02-13王书特阳红

云南行政学院学报 2015年5期

关键词：矿权精英矿区

王书特，阳红

（1.贵州大学管理学院，贵州贵阳，550025；2.贵州省土地矿产资源储备局，贵州贵阳，550081）

矿权改革背景下农村矿区治理：精英治理困境与变革*

王书特1，阳红2

（1.贵州大学管理学院，贵州贵阳，550025；2.贵州省土地矿产资源储备局，贵州贵阳，550081）

我国矿权改革在农村中决定了矿权利益会很快集中于少数村庄精英手中，财富的集中在政治上又往往表现出权威型的精英治理模式，最终导致了矿区村民在经济和政治上集体“失语”，矿区治理陷入瘫痪。究其原因在于矿权改革对矿区农民及其生存环境的忽视。本文从矿区农民的角度出发，在矿权改革的背景下，剖析了村庄精英治理瘫痪的问题及其历史根源，提出了农村矿区走出“治理困境”的利益分配和治理制度的变革措施。

矿权改革；精英治理；农民权益；煤炭经济

我国的矿产资源，尤其煤炭资源多赋存于偏远的农村地区，矿业开发活动深刻地影响着农村的政治、经济、社会和生态环境。然而，农村矿区的资源优势并没有公平地惠及每一村民，相反却使多数村民陷入“生存悲剧”。近年来，“三农四矿”问题①“四矿问题”指矿业、矿山、矿工、矿城问题，最早见于朱训《要像重视“三农”问题那样重视“四矿”问题》，2002年全国政协九届五次会议第二次全体会议。相互交叉、频繁发生，农村矿区社会矛盾不断加剧，村庄治理几乎瘫痪。伴随着矿权改革，村庄精英对矿产开发的经济利益和村庄权力展开争夺，但一盘散沙的村民既无法取得自主治理权利，也没有条件融入矿区经济，长期处于“失语状态”，唯一的策略性表达便是通过上访、阻挠生产、暴力对抗等途径保护自己，最终导致农村社会矛盾彻底激化。究其原因在于矿权改革中缺乏对资源地群众生存、发展利益的考量，使矿权利益集中于少数乡村精英手中，最终酿成社会灾难。本文以历次矿产产权改革为线索，分析矿权的制度安排对农村矿区乡村治理结构和农民利益的影响，对农村矿区摆脱治理困境提出建议。

一、相关文献回顾

现实经济问题都与产权分配息息相关，对矿产资源产权的配置决定着对资源利益的分配。在农村，公共权力的配置影响着矿权的配置，矿权的配置情况又影响着矿业收益的村级分配；同时，矿业收益的分配也反过来影响着公共权力的运行。李香菊等（2011）从陕北地区矿产资源利益分配机制出发，论证了矿产所有权制度的缺陷难以保证矿区居民的利益，最终使他们陷入“富饶的贫困”。陈潭等（2004）认为，制度供给短缺造成了乡村精英对自然资源的非合作博弈，最终导致村庄治理陷入瘫痪。吴素雄等（2004）认为，缺乏基层的参与最终会导致乡村精英治理模式解体，逐渐被民主治理模式所取代。金太军等（2011）认为，自然资源在产权交换过程中，当资源交换双方预期不一致时，容易导致群体性事件的发生。

在农村矿区治理困境的基础上，部分学者从矿业开发各主体的经济、政治等社会关系出发，提出使农村矿区走出治理困境的途径。杨秀苔等（1993）首次提出矿产资源经济租金应由全体人民共享。蒲志仲（1999）提出，矿产资源的权益主体不仅要考虑资源所有者、生产者和消费者，还应包括与资源开发有生存发展和环境权益联系的矿区居民。施训鹏等（2005）通过列举发展中国家对矿区居民的补偿方案来说明矿区社会可持续发展的可能。程志强（2008）在对鄂尔多斯工业化道路分析的基础上提出选择有发展前途的非煤接续产业是矿区走出“资源诅咒”的途径。董江爱等（2012）提出，农村矿区摆脱治理困境的关键在于政府主导资源利益的再分配，使矿山企业拿出一部分既得利益对农村社区进行回报。当前，分析矿权改革与农村精英治理间内在逻辑关系的文献相对较少。

二、乡村煤矿产权改革历程

改革开放前，我国煤矿经营形式包括国有重点煤矿、地方国有煤矿和集体所有煤矿三种类型，以国有重点煤矿为主，国有重点煤矿产量约占全国煤矿总产量的80%，所有煤炭资源和煤炭产品由国家统一调配。改革开放后，我国乡村煤矿经历了从兴起到衰败的两个周期，也因此改变着农村的社会生态。

（一）矿权改革滥觞与乡村煤矿繁荣

改革开放后，为了缓解煤矿供需的严重不均，1980年中央提出“大矿大开、小矿小开、有水快流”的方针，乡村集体煤矿迅速成为新兴力量遍布中华大地。改革初煤炭资源的大量短缺刺激着乡村煤矿繁荣。以河南省为例，1983年省乡村集体煤矿年产煤1293万吨，占全省煤炭总产量的1/5以上，比1978年的713万吨增长了580万吨，集体煤矿的煤炭增量占全省煤炭增量的60%以上，到1985年，乡村煤炭规模达到1800万吨，拥有乡村集体小煤矿660处，占全省煤矿的82.5%［1］。乡村集体煤矿投资小、见效快、能充分利用农村剩余劳动力，加之当时许多乡镇企业难以从国有煤矿买到低价煤，农村小煤矿便成为当时煤炭市场的主角。1984年，中央出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》、《关于进一步扩大国营工业企业自主权的规定》等关于国有工业企业的改革文件，开始放开国营煤矿的承包。

80年代我国煤矿产权非常混乱，通常一个大中型国有煤矿周边有上百个小煤矿，乡村集体煤矿占据了煤炭行业的“半壁江山”，80年代中期，国家为规范煤炭行业的乱象，出台了一系列政策法规，以《矿产资源法》和《资源税条例》为代表。尽管限制采矿权交易，但煤炭市场的供不应求仍然给乡村集体违规操作的激励，村政府非法转让国有矿产资源、允许小煤矿无证开采、权力寻租现象普遍。

（二）集体矿权私人化与乡村煤矿的衰败

20世纪90年代，全球矿产资源市场进入衰退期，国际能源价格持续走低。我国煤炭行业也同时进入“寒冬”，尤其从1996年到1999年，原煤产量和煤炭消费量均呈负增长。3年间，煤炭消费量年均减少6100万吨。煤炭行业疲软使得乡村煤炭大量滞销，造成大量乡村集体小煤矿连续亏本，无力经营的煤矿只能选择停产。为了减小亏损，许多村将煤矿低价甚至无偿转让给私人矿商，如1998年，山西平均一座年产10万吨的煤矿大概只需10万余元即可取得采矿权。为了激活长久亏损的煤炭企业，我国在1994年出台了《九十年代产业政策纲要》，加速转变国有、集体煤矿企业的生产经营方式，促进煤炭行业的市场化程度。

针对煤矿的层层转让的情况，中央通过修改《矿产资源法》，一方面放开矿业权转让，另一方面，通过1998年出台的三项办法具体落实和规范矿业权转让方法。但煤炭行业的持续低迷给矿商提供了投资的良机，现实中，合法的与不合法的煤矿改制、托管、承包、转包、租赁现象非常普遍。许多地方国有煤矿和乡村集体煤矿纷纷归个体矿商承包，使得乡村煤矿的个人利益凸显，集体利益受到削弱。

（三）能源价格回暖与乡村私营煤矿繁荣

2000年，伴随着国际能源价格破冰，全国出现能源紧缺，煤炭开始走俏，巨大的资本转向煤炭市场，国有、集体煤矿加速向私人矿商转移。在90年代煤炭疲软时期投资煤炭的商人在这轮浪潮中一夜暴富。由于矿权的取得成本远远低于其带来的高额利润，煤矿主们开始疯狂地采煤，忽视安全生产，导致矿难频发。在2000-2013年的14年间，我国煤炭生产事故累计造成58718人死亡，平均每年死亡4194起，而2002-2005年为事故死亡最严重的几年，其中2002年死亡6995人为历年最高，并且，许多乡村煤矿由于层层转包、产权关系混乱，造成矿难难以问责。

（四）煤炭整合与乡村煤矿国有化

2004年，以山西为试点，我国开始了大规模的煤炭整合行动。2005年9月中央下发《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，中国煤炭全行业进入以资源整合、提升改造为主的整合时代，内蒙古、陕西、新疆、河南等省份都先后开始煤矿的兼并重组。截止到2010年底，全国矿山数量从2005年的12.7万座减少到2010年的11.25万座，其中山西省煤矿数量削减近1500座，超过煤矿总数的60%。我国煤炭总规划中，包括覆盖中西部多数省份14个大型煤炭基地及102个矿区，最终建成的大型煤炭基地，其性质全为国有企业，民营企业很难得到相应的政策资源，其中山西省到2010年底，已经形成煤炭国有企业、民营企业和股份制企业比例为2：3：5的规模。这一阶段也被很多学者称为煤炭行业的“国进民退”［2］。

明晰产权、提高煤炭资源利用效率是煤炭整合的首要目标，2005年起中央通过多项政策来规范煤炭行业秩序。煤炭整合使中国煤炭行业进入寡头时代，原来农村说不清产权的小煤矿“一夜间”被国有化。意味着，在煤炭整合中，无论是地方政府、原煤矿企业、村委会还是一般村民都是配角，而一般村民无疑是抗风险能力最差的群体，在许多农村矿区往往导致矿上就业人员全部失业，被当地村民称为“煤的诅咒”。

三、矿权改革中的农村矿区治理

采矿活动对当地居民生活影响较大，需要稳定的社会环境，因此在农村矿区，往往表现出精英治理的显著特征。根据农村矿区权力主体的权力和影响力的来源不同，乡村精英可分为治理精英和非治理精英：治理精英指由具有正式治理权的村组干部，非治理精英指通过矿业开发迅速致富的农村经济能人。农村矿区治理和公共矿产资源利用的效果很大程度上取决于乡村精英互动博弈过程中协商、默契与利益互惠的达成［3］。随着煤矿产权改革的不断深入，农村矿区精英的力量对比也在发生着变化，因此现今农村矿区治理问题既是一个现实问题，也是一个历史问题。

（一）乡村治理精英治理的黄金时期

80年代是农村矿区的一个“外无干扰、内无抵制”的和谐时期，乡镇利益和村民利益都得到一定程度的保护，治理精英得到各方面的拥护。“一穷二白”的基础上起步，煤炭资源成为部分村庄先富起来的资本，伴随着乡镇企业井喷式的发展，煤炭丰富的县纷纷以煤炭作为经济重心，对乡村集体煤矿进行统筹安排。80年代初期，乡村中社会资源丰富、动员能力强、与乡镇关系紧密的村民被任命为村干部，他们一方面是乡镇利益在村庄中的代理人、政策的执行者，另一方面也是村民利益的维护者［3］。治理精英凭借其权威，在统一规划的基础上，开办乡村集体煤矿、吸纳村民就业并私下与乡镇企业签订供煤合同，使很多产煤村迅速摆脱改革前的“赤贫状态”。这一时期，非治理精英势力很弱，要想参与矿业活动必须仰承治理精英的鼻息，在乡村精英博弈中双方选择合作，农村权力运行顺畅。

但80年代的矿权改革却为今后的治理困境埋下了种子。乡村煤炭经济繁荣的背后是以环境破坏为代价的，私人资本使产权不清的的公有煤炭迅速瓦解，近乎“免费开采”的煤炭和高额的购煤合同使得乡村小煤矿采富弃贫、采厚弃薄，加之技术装备水平低下，造成矿区生态环境被严重破坏、矿难频发。此外，大量小煤矿的出现虽然暂时缓解了农村相对过剩劳动力的就业问题、提高了村民的收入，但小煤矿的生产效率低下，面临整合，且煤矿总有采完的一天，已经对煤炭产生依赖的村民难以寻找其他出路；更严重的是，由于作业条件恶劣，很多80年代的矿工染上矽肺病，失去工作能力，长期卧病在床，今天中国出现的许多工人村便是那个时代的恶果。

（二）乡村治理精英的两难困境

90年代，农村矿区在经济发展上遇到阻力，面对煤矿停产、工人下岗、新的私人矿商又圈而不采，治理精英似乎“黔驴技穷”，对下不能保障村民的就业，对上难以应付乡镇政府对资源税费的要求。1998年，村民自治制度全面实行，治理精英由原来的任命产生变为由村民选举产生，使得自我意识不断提高的村民对原有的治理方式产生质疑，治理精英在执行政策上极容易受到村民的反对。但这一时期的矿区乡村精英却可以在采矿权的正式和私下流转中寻找寻租空间，在煤矿改制、转包、租赁、联营中获取利益，他们通过公共权力垄断矿权交易，一方面侵犯国家的矿产资源所有权，另一方面互相勾结，私下转让集体矿山，损害村民利益。这一时期，治理精英逐渐失去村民的信任，而非治理精英在矿权利益的驱动下，在村务活动表现出很高的积极性，不断赢得自己的支持者，冲击着治理精英的地位。

新一轮的矿权改革界定了矿权所有者、开发者、生产经营者的权、责、利，初步形成了矿权的利益分配格局。村庄精英可以在矿权流转中获益，但农民祖祖辈辈守着这片土地，煤炭开发与他们有极为密切的联系，却完全被排除在利益分配之外。在公共矿产资源的处理上基本由村干部做主，即使产生矿农纠纷，也是由村干部先处理，农民没有谈判的余地，一些村干部甚至与煤矿企业结成利益同盟，压制农民对补偿费的诉求。不仅如此，1994年“分税制”改革后，乡镇对农村资源的抽取越来越多，农民负担越发加重。在乡村煤炭停产后，有条件的矿区村民背井离乡、外出打工，而留守村民的生存条件日益恶化，因失业问题、土地补偿、房屋破坏赔偿、环境污染、利益分配等问题与村委和企业发生冲突，矿区矛盾越发尖锐。

（三）经济分化与非治理精英崛起

非治理精英在农村矿区的崛起与2000年后的煤炭繁荣有关，也因此造成农村矿区的严重经济分化。矿业开发后，农村里很多有能力的农民也在慢慢融入商业社会。他们在煤炭市场低迷时，通过筹集来的一点资金承包了乡村集体煤矿，虽然在当时惨淡经营，但从2001年起，随着煤炭价格不断上涨，他们的财富也像滚雪球一样不断积累，两年的时光便成为当地首屈一指的富豪。据报道，2003年山西一吨煤的纯利润在200元左右，而90年代山西高平一座日产500吨的中型煤矿仅需10万左右，而在2003年一年就能纯收入3000万［4］。

但对于多数农民来讲，这一时期给他们带来的多是灾难而非利益。近乎疯狂的采矿给乡村生态带来严重的破坏，加之矿难事故不断发生、责任难寻，农民的生存权和环境权遭到侵犯，农民的土地、房屋因采矿遭到破坏、矿区环境遭到污染，加上生态补偿又远远不到位，最终导致矿区村民陷入“生存悲剧”。这一时期的另一个严重问题是农村矿区的贫富差距迅速扩大，呈现“非富即贫”的状态，造成普通村民心理严重失衡，产生“仇富”心理，农村社会不稳定因素进一步加剧。

（四）村矿矛盾激化与乡村治理瘫痪

煤炭资源整合意味着村庄主要经济资源的重新分配，对很多矿区乡村而言，整合不仅激化了潜藏已久的矿乡矛盾，还引发了许多新矛盾。首先是矿区村民的就业问题，煤炭整合后，乡村小煤矿要么关闭，要么与其他小煤矿联合成井，提高综合机械化程度，无论何种方式，煤矿均要减少用工，很多村民因此失业，生活无着；其次，煤炭整合前，乡村小煤矿往往是由村民承包或集体经营，为了维持矿乡关系，煤矿往往给所在地村民一定的分红或补偿，煤炭整合后，煤矿性质往往变为国有，与资源地居民的关系相对疏远，很难维持原有的福利状态；三是整合前，农村小煤矿对村民的土地、房屋以及矿区环境的破坏问题，新的煤矿不愿负责，原来的矿主推脱责任。

这一阶段，无论是乡村治理精英还是非治理精英在农村矿区治理中均处于弱势，难以取信于民。煤炭整合后，整合补偿款和政策资源很快集中于少数人手中，村民不满情绪日益高涨，声讨村委的不作为。不仅在补偿上，煤炭整合使许多村民因此而失去工作，造成村民因此心理失衡，在某些地区甚至出现严重的打击报复案件。这一时期，无论是治理精英还是非治理精英都难以维持农村矿区的治理秩序，治理精英在执行煤炭整合政策过程中受到村民阻挠，非治理精英则成为村民发泄愤怒的对象，乡村精英治理结构彻底解体，农村矿区治理几乎瘫痪。

四、重建农村矿区治理秩序的建议

煤炭资源整合导致农村矿区治理几乎瘫痪，但同时也是矿区治理模式变革的契机。煤炭整合后村民政治参与的积极性明显提高，但往往以非理性的方式表达，严重威胁着乡村政治稳定。因此，平衡相关主体间的利益关系，重塑农村矿区治理秩序至关重要。煤炭整合后，农村矿区治理面临三大严峻挑战：（1）政治上，面临农民长期失语问题；（2）经济上，面临地区产业转型问题；（3）环境上，面临矿区公共产品供应不足问题。这三个问题的有效解决是农村矿区走出“资源诅咒”的关键。

（一）加强农民组织建设、完善利益分配体系

矿区农民长期处于无组织状态，他们既无力把握村政，在煤炭开发中也只能扮演边缘人的角色。煤炭给他们带来了工业，却没有给他们带去一个良序社会，农民只能把自身利益寄托于村庄精英身上，依附于现存的正式和非正式组织，但不受国家权力监督的村庄精英很容易利用公共权力和地位来为自己服务，出现“赢利型经纪模式”［5］。

煤炭整合后，村民渴望对自己祖祖辈辈守着的矿产有发言权，获得应得的权益，但他们普遍缺乏自组织能力，搭便车心理造成农民缺乏与煤矿企业、村庄精英进行博弈的力量，始终处于利益链条的底端。在政策上，针对村民对涉矿权利的强烈的诉求，政府应当对此作出实际回应。首先，应当做好村务公开，尤其在涉矿、涉地补偿上禁止暗箱操作；其次，逐步建立矿区村民利益共享机制，使所有的利益相关主体都有一定的产权，允许政府、矿山企业、当地村民按其产权范围入股，按股份分红，真正将农村的资源优势转化为经济优势，最终改善当地村民的生存状况。

（二）加大政策支持、吸引非治理精英回乡创业

煤炭整合后，矿区经济面临转型，急需人才和资金，但却出现非治理精英大量外流的情形。非治理精英一直是农村矿区的经济带头人，也拥有足够的物质和社会资本积累，是能带领矿区经济转型、化解矿农矛盾的不二人选。地方政府应该提供足够的政策引导和支持，吸引非治理精英回乡创业。政府可以从三个方面进行考虑：首先，制定合理的产业政策，选择适合当地的劳动密集型的新型产业，解决农民就业、带动农民增收；其次，创造良好的创业环境，在项目申报、技术支持、安保工作等方面提供优惠条件，并通过吸引非治理精英进入村委、参与村务，担当起矿区经济转型的重任；最后，提供优惠的土地使用政策，对重点产业、重点工程实行“先开工后补偿”的原则，签订互助协议，争取双赢。

政府有义务让整合后的煤炭企业拿出一部分经营利益对农村社区进行回报，针对农村矿区贫富差距过大、社会矛盾激烈的问题，企业应当在当地兴办公益性事业，促进农民增收，如2004年在山西省临汾市乡宁县开展“一矿一业一事”活动，要求每一吨煤的出卖，企业要拿出30元的资金用于创办利于农民增收的非煤项目，通过帮助矿区建立“公司+基地+农户”等现代农业组织模式，将煤矿、农民联合起来，不仅改善了农业条件，而且大大弱化矿农冲突，更有利于矿区治理［6］。对有条件的煤矿企业，还应配合政府建立失地、失业农民的社会保障机制，在最低土地补偿或整合补偿的基础上，通过土地入股、最低生活保障基金等多元化补偿方案，提升农民在住房、教育、医疗及生活救助等方面的基本保障。

（三）完善环境资源产权、加快矿区公共产品供给

农村矿区长期存在着公共物品的供给不足问题。采矿活动带来了巨大的负外部性，破坏农村土地、公共设施并污染水源、空气环境，据国家环境保护局初步统计，2013年山西平均每万吨煤破坏土地0.058hm？，其中40%是农地，根据国土资源部最新数据显示，截止到2012年底，我国还有近1亿亩土地因生产建设被破坏的土地未复垦。土地破坏造成大量农民被迫迁移，据统计，每生产1000万吨原煤约需迁移2000人［7］。但历次矿权改革都没有对农民的生存环境予以重视，致使采矿的负外部性几乎都由农民承担。煤炭整合后，矿区公共产品问题迅速发酵，由于责任难寻，导致大量的矿农冲突，矿区治理瘫痪。

煤炭整合后，政府更有责任推动整合后的国有矿山企业对农村社区进行生态补偿，但首先应当明确界定矿区环境资源产权，我国《环境保护法》将环境资源的所有权界定为公有，但对使用权没有明确界定。我国环境权界定的失效导致了矿区环境补偿的失效，矿区环境与当地居民生活有直接关系，他们比任何人都更有对自己生存环境的发言权，因此，对当地居民环境保护权的确认和保护是矿区生态保护的基础。其次要厘清补偿主体间的责任，按照受益原则分担责任，避免出现互相推诿的情况，而对于原来遗留的矿山生态损害问题应进行地区间的补偿，让原来低价取得资源的受益地对资源输出地进行补偿。

［1］刘晓，董治堂.统一规划强力开发——河南省乡村小煤矿调查报告［J］.中州学刊，1985（1）.

［2］郭玉亮.“国进民退”现象：双赢博弈还是逆市场化——以中粮控股蒙牛、山钢重组日钢和山西煤炭兼并重组为例［J］.现代经济探讨，2010（3）.

［3］陈潭，陈祖华.精英博弈、亚瘫痪状态与村庄公共治理［J］.管理世界，2004（10）.

［4］周珊仪.山西煤矿老板众生相：瞬间冒出千万富翁［N］.新京报，2004—11—17.

［5］吴素雄，陈洪江.从精英治理到民主治理——村民自治制度演进分析［J］.江苏社会科学，2004（1）.

［6］赵康杰.“以煤补农”与资源型县域农业发展——以山西乡宁模式为例［J］.农业现代化研究，2011（6）.

［7］中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心.矿业用地管理制度改革与创新［M］.北京：中国法制出版社，2013.

（责任编辑陈文兴）

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1671-0681（2015）05-0056-06

王书特（1991－），男，贵州省六枝特区人，硕士研究生；阳红（1964－），女，湖南省湘潭市县人，工程师，研究方向为：矿权理论与应用。

2015-04-16